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1、税收管理课题文献综述一、课题研究背景及目的现代税收制度的本质是税收治理的现代化。现代税收制度具有税收法定、公开透明、各税种协调配合、动态优化和征管高效等特征，具体包括税收理念和税收理论的现代化、税收治理制度环境的现代化、税法制订过程的现代化、税制体系的现代化和税收管理现代化五个方面。其中，税收治理现代化的核心是贯彻税法制订和执行全过程的税收法治现代化。现代化是一个涉及经济、政治、社会和心理等多层面的“总体转变”，不同学科对“现代化”有不同角度的解读。总的来看，相对于“传统”而言的“现代”描述的是一个基于生产力快速发展并继而影响整个经济、社会、文化、心理等多个领域，以“理性”为特征的，具有“整体
2、性”的社会状态。现代化强调的是从传统社会向现代社会转变的过程。随着我国市场经济的日渐成熟,经济体制改革的不断深化，现行税制与当前社会经济环境之间的矛盾日渐突出，到了急需解决的时刻。税收立法的不规范，立法层次太低，税收管理体制缺乏权威性的法律规范,由于没有一部完整的税收基本法，我国税收立法机构和其立法权限的划分一直没有一个统一、稳定的原则，于是就无法形成一个国家完整的税法体系，难以对税收管理体制作出国家法律性的规定.税收管理权限内容划分不清，从目前中央和地方税收管辖权来看,貌似划分的清楚明了，而由于未形成一个系统的法律体系，税收管理权限内容的划分缺少了法律的支持。地方税收管理权限法制性差、内容杂
3、乱、权限有限,现阶段，我国地方税管理权限没有一个专门的完整的法规或制度来确定或划分地方税收管理权限，地方税收管理权限相当有限，税收管理的权限与政府事权、职责不挂钩，目前地方政府主要的财政收入是税收,但是在现行的地方税种中，却没有能承担主体的税种，这也是制约地方税收收入重要的因素。目前我国税收管理体系存在诸多问题，我国的税收制度偏重“管理”，为了改善现状，可以从“治理”这个新的角度来看待税收管理问题。二、研究现状（一）税收管理与税收治理的区别“治理”一词最早出自西方政治学家和管理学家所主张用“治理”替代“统治”而提出的概念。国家治理主要是指国家在基本权力安排既定的情况下，如何使国家权力运行合法、
4、正当和高效，并得到社会认同.国家治理涵盖了政府治理、市场治理、社会治理等多元主体不同层次的治理。税收属于上层建筑，且与经济基础构成连接的纽带，涉及社会经济诸多领域，因而税收治理是国家治理的重要组成部分.，治理，是一个古老的词语，中国历代都讲治理，并且积累了大量国家治理的智慧和经验，但这个概念在近二三十年被赋予了许多新的内涵。与传统意义上的“管理”相比，现代政治学和行政学等研究将“治理”拓展为一个内容丰富、包容性很强的概念，重点是强调多元主体管理，民主、参与式、互动式管理，而不是单一主体管理。税务管理与税收治理的区别同理。税务管理强调政府或税务相关部门的单一管理主体，这也是我国的现状，而税收治理
5、强调多元主体管理，是纳税人共同参与互动的管理模式。税收治理有自身的内涵和外延。我们可以理解为税收治理是国家在国家机关（立法、行政和司法机关）之间、中央与地方之间以及国家、社会组织和公民之间对税收权力进行配置和运用，通过彼此之间合作和互动，以达到控制、管理、协调和服务税收目标的过程。税收治理与其他领域的治理共同构成国家治理体系.（二）税收管理向治理的转型由“税收管理”到“税收治理”的理念跃迁,应当集中反映在法律的名称和宗旨上。以“管理”为法名，是我国经济社会立法的一个常见做法，如房地产管理法土地管理法等，比比皆是。细细推之，这或许很大程度上导源于计划经济时代的全能政府观念，将经济社会事务都视为政
6、府的管理对象，而这显然与当今的国家治理理念不相吻合,值得注意的是，早先一些事项的立法或修法中已经采取了“去管理法”的做法，如1983年道路交通管理条例上升为2003年道路交通安全法，还有1991年国家预算管理条例上升为1994年预算法，等等。此外，从国际经验上看，许多国家和地区的单行税收程序法都不带“管理二字，如法国税收程序法、日本国税征收法、我国台湾地区“税捐稽征法等。因此，我们主张删除法名中的“管理”字样。从管理型征纳关系转向治理型征纳关系，是国家治理模式转型的一个缩影。管理型征纳关系在目标上以国库利益为中心，而治理型征纳关系则寻求国家利益与纳税人利益的平衡协调；管理型征纳关系在运行上由税
7、务机关单方主导、纳税人被动服从，而治理型征纳关系则重视纳税人的参与、合作和尊严；管理型征纳关系在机制上以税收核定为中心，而治理型征纳关系则以纳税申报为基础。一言以蔽之，就是要实现国家税权与纳税人权利的程序性协调。转型需要提升治理能力，所谓“治理能力”，简言之就是“国家制度的执行能力”就税收征纳而言，提升税务机关的治理能力有两层含义：一是通过授权来增强其在信息管税时代的征收和稽查能力，即有效治理能力；二是通过限权来提高其遵守法定程序、依法征税的能力，即规范治理能力。由此可见，税收治理能力的提升,核心在于坚持税收法定，难点在于寻求利益平衡.税收法定原则是税法的帝王原则，其基本要求之一就是征税合法，
8、即征税机关必须严格依据法律规定的实体内容和程序要求征收税款。在信息化、全球化、网络化带来的征纳信息严重不对称条件下，加强信息管税,运用现代信息技术收集、共享、分析和运用涉税信息，是无可选择的必然趋势。提升税务机关的治理能力，保障其依法履行职责，自然需要赋予其必要的执行权力。不过，在国库利益与纳税人利益并重的新观念下，法律就应当统筹考虑税务机关的征税成本和纳税人的遵从成本，不宜赋予税务机关过度的权力，而应在征税效率与经济自由之间作出适当的平衡.完善纳税人权利保护体系、构建平等的征纳关系，是增强治理能力一大核心任务,征税机关追求税收收入最大化的工作目标是导致种种“纳税人问题的根本原因。因此，在合作
9、型征纳关系中，不能将国库利益作为单一的价值取向，以免因过分侧重税款安全而给纳税人设置过重的负担.保障税务救济渠道畅通也是必须的。（三）推进税收治理的现代化税收治理现代化的首要标志是非经代表同意不得课税机制的形成和实施，普遍公平征税也是税收治理现代化的重要标志。我们需要以宽广的视角研究和观察税收治理范畴，下面几个方面或许是税收治理必须研究的命题。包括税收收入治理、税收对经济的治理、税收行政治理、税收对社会的治理、税收对文化治理和税收对生态的治理。税收管理是税收治理的重要构成。税收管理是税务机关对税收分配活动全过程进行决策、计划、组织、协调和监督控制，以保证税收职能作用得以实现的一种管理活动。税收
10、管理是税收治理最基本、最重要的活动。税收治理的目标是实现税收治理的现代化。要在国家层面对税收权力进行科学配置，提升税收的作为空间；建立地方税体系，为地方治理提供可靠的财力基础；税收法定原则有系统的制度化保障；构建征纳双方“合作的博奕”关系，引导社会组织积极参与税收治理；进行税收管理体制、管理方式、管理技术创新，提升税收管理绩效。税收治理现代化任重道远。（四）现代化税收治理理念税收治理指国家在立法、行政和司法机关之间、中央与地方之间，以及政府、社会组织和公民之间对税收权力的配置和运用，通过彼此之间合作和互动，以达到引导、控制、管理、协调和服务税收目标的活动,现代税收治理更加突出科学化、法治化、制
11、度化，强调在治理活动中体现民主性、公平性和参与性.准确把握现代税收治理的特点，树立法治、共治和善治的理念，有助于税务机关更好地履行职能，共建和谐征纳关系，改善税收环境,开拓税收现代化的实现途径。法治是税收治理的基本形式。税收法治的核心是保障国家行使征税权且制约其任意征税权,保障纳税人合法权益。所以在税收法治建设中包括了立法、执法、司法和守法四个方面，税收法治的思想、原则、方式和要求都要在这四个方面来体现与践行。税收立法是基础，税收执法是关键,税收司法是保障，税收守法是前提。只有这四个方面的运行机制互动合理，才能构成税收法治的循环系统。共治就是共同治理。税收共治的核心应该是税收治理社会化。为了保
12、证税收立法的质量和公正性，立法机关和财税部门就要广泛听取各方面的意见，召开听证会，引导社会公众参与，达成共识。而共治正是化解政府与社会各方利益分歧的一把钥匙。良法是税收法治的前提，但离不开善治。“徒法不足以自行”，善治要为良法落地创造环境和提供必要的条件。具体而言，“善治”是指在法治、共治实践中能够比较好地体现税收治理方式的改进和治理能力的提高。对税务机关来说，应着力以下几点：实现税收执法行为规范化。根据企业“法无禁止皆可为，政府“法无授权不可为”的准则，完善税收执法方式。促进税收优惠政策制度法治化。一方面，在推动全面深化税制改革的过程中，通过完善税收法律，促使那些长期有效且符合国家战略的税收
13、政策，作为鼓励项目或扶持对象写入税法，使其制度化、规范化、稳定化,提高税收优惠政策制定的法律级次，严格程序，压缩数量，突出重点，防止优惠政策制定的随意性、局限性，实现税收优惠政策制定和实施的法制化。另一方面，按照中央的要求,采取有力措施加快清理和规范税收优惠政策，停止一批地方擅自出台的优惠政策和随意延期或放宽限制条件等做法,整理、归并那些政策界限模糊、分散、导向相同的政策，并重新加以确定。特别是在经济新常态下更要严格推出新政策,让每项优惠政策做到精、准、实以及强化后续管理工作。推进税收征收管理标准化。实行税收管理标准化有利于规范权力，防止权力越位、缺位、错位,遏制权力寻租。总之，法治、共治与善
14、治作为税收治理的主要手段必须注重整体效应，三者之间相互联系，相互作用，不可只强调一面而忽视另一面。推动现代税收治理，只有与税收现代化目标相结合，才有更大的作为.结语从税收治理的角度看，从“统治”到“治理”转变的核心是涉税各方的“共治”，使得相互冲突的或者不同的利益得以调和。而从“治理”角度来理解现代税收制度，贯穿其中的核心是税收法治，也就是在税法制订、执行的过程中不同涉税群体在法治的框架下进行利益博弈并最终达到调和或“和谐”状态的过程。我们首先要区分名义税制和实际税制。税收治理不仅是指通过“法治”的治理方式制订出“好”的税法（名义税制），也包括通过“法治”将制订的“好”税法在实际运行中得到有效
15、实施，即名义税制与实际税制的偏离度最小。从动态角度看，在税制变迁的过程中，税收治理现代化下的税收法治，还应能够实现随着经济社会发展，税收制度的持续优化和改善。现代社会随着经济活动的日趋复杂，新的交易方式和交易手段不断出现，名义税制所规定的正式规则不可能解决征税过程中出现的所有问题，作为征税代理人的税务行政机关需要通过行政立法的方式及时处理各种新问题。行政机关职能的扩张及其日益专业化使其相对于立法和司法机关，尤其是相对于立法机关具有信息和效率等多方面的优势，税法立法在这方面的冲击尤其明显。面对行政立法权的日益扩张，需要从两个方面对其进行限制:第一是加强立法机关对行政立法的监督。第二是加强司法机关
16、对行政立法的监督，其中既包括各国最高法院或宪法法院对涉嫌违宪的行政立法的审查与否决，还包括司法机关对行政诉讼的审判权，对抽象行政行为的诉讼权使普通公民成为监督行政立法的重要力量，司法机关实际上拥有了对行政立法的否决权。对我国当前的税收法治现代化建设而言，首先要落实税收法定原则，切实加强全国人民代表大会在税法制订和立法监督中的作用；其次要按照税收法定原则规范政府非税收入，适度扩大地方政府的税收和非税收入立法权；再次要高度重视行政机关和财税主管部门行政立法能力的提高。尤其是税务机关对新出现的交易形态和涉税事项，应根据法律法规及时制定并颁布全面、细致和具有可操作性的处理规则，做到税收执法规则和尺度在全国范围内的统一，致力于为纳税人提供公平、确定的税法解释和服务。税收法治的现代化还要求充分发挥司法机关的作用。司法机关不仅要在行政诉讼中纠正税务机关在特定税务案件中的违法行为，切实保障纳税人权益；对税务机关按照部门规章处理的行政诉讼案件，司法机关还应通过司法解释在实质上纠正或否定部门规章的相关规定。未来，应积极研究建立税务法院的可行性,加强对税务机关自由裁量权的司法监督。
