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1、关于探索完善农村居住环境更新模式共建共享和美乡村的报告实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署。作为国际大都市的乡村地区，上海的乡村振兴应该走城乡一体化的融合均衡发展道路。但从近几年全市推动农村居住环境更新的实践来看，存在整体更新进程较慢、进城集中居住限制较多、农房翻建门槛较高等问题。*区通过尝试探索组团式更新（保留保护村落中，*户及以上村民，同一时期、集体连片，原址翻建或平移集中翻建住房，并同步更新周边居住环境）的做法，为广大保留保护村的居住环境更新提供了可行路径。为进一步总结经验，形成可复制可推广的路径、方法，本次调查研究重点聚焦保留保护村住房更新，深入本区*个镇*个村开展调研，面对
2、面访谈近*人，发放调查问卷*份，走访市级专家*位，并结合赴*、*、*以及*等地学习考察经验，分析梳理更新过程中的困难和问题，着重探讨*区保留保护村的更新模式和实现路径，以期为持续推进乡村振兴战略、实现农村颜值和农民生活品质双提升提供参考。一、*区农村居住环境更新现状（一）整体情况1.村及农业人口基本情况。截至202*年，全区共*个村委会、*个村民组，其中规划保留保护村*个、非保留保护村*个，规划保留保护村内参与村级集体经济组织分配的成员约*.*万人。2 .住房更新基本情况。全区农村住房大多建于上世纪*、*年代，部分房屋老旧破败，有待更新。调查问卷显示，房屋未翻建的户数占比为*.*%,其中，除*
3、镇*村、*镇*村、*镇*村翻建比例较高外（分别为*.*%、*.*%、*.*%）,其他村翻建比例普遍较低。3 .村民更新住房基本意愿。调查问卷显示，一是翻建意愿强。在还未更新住房的村民中，超过半数的村民倾向于翻建房屋，远远超过等待动迁的比例（*.*%）。二是居住意愿高。在住房条件改善的前提下，村民也更倾向于居住在农村。在已翻建住房的村民中，愿意全家留在农村生活的占比达*.*%。三是投入意愿大。已翻建的村民，由于自住比例高，前期对住房的建设和装修等资金投入意愿都比较强，户均建房成本（土建与装修）在一百万元左右。（一）现有工作推进体制机制1.政策机制。以*区关于进一步改善本区农民生活居住条件和乡村风
4、貌有序推进农民相对集中居住的实施意见等文件为指导，积极发挥政府引导、村委会主导、村民自主作用，按照“房屋自建、资金自筹、村宅自治”和“整合资源、集约发展”原则，引导组织村民以组团形式规范有序自主翻建房屋。2 .资金保障。采用“村民自筹为主、政府奖补为辅”原则，民主讨论商定建造标准和建房费用，自行筹集资金；各镇村结合自身实际情况，给予翻建村民适当奖励补贴；有的镇村引入第三方资本，为以组团形式自主翻建的村民筹集资金提供途径。此外，在更新过程中若实现平移归并，并达到节地标准，还能享受相关节地补贴；获得市级批复的平移集中项目，在供水、供电、供气等方面给予一定政策支持。（三）各街镇农村居住环境更新模式及
5、特色1.马陆镇北管村的做法和模式。北管村村落原本以联排居住为主，以组团原址翻建同时结合平移集中居住的方式，推进村民住房有序更新，并统一实施适合现代农村需求的基础设施建设和公共服务配套。在推进过程中创新形成“听民意、旧址翻、争先后、定风貌”的*字方针。安亭镇星明村也采取此类模式实现村民住房更新。但北管模式在整个组织实施过程中需做大量群众工作，对基层组织的强有力保障需求较高。3 .*镇联一村的做法和模式。*村村落原本以自然分散为主，通过结合产业发展实施农村平移集中居住。在推进过程中，以先规划后方案、先征询后归并为原则，试行全村域宅基地集中平移归并，优化土地利用结构和布局，并通过集体经营性建设用地作
6、价入股的方式（由集体经济组织和投资企业分别通过土地使用权和资本投入，形成权属清晰、利益共享、风险共担的合作开发模式和经营管理方式），有效激活农村土地要素。外冈镇周泾村的模式也与此类似。但联一模式仅在部分街镇有实施条件；有实力、有意向的社会资本也比较难找。4 .*镇向*的做法和模式。*村村落原本以自然村落形态为主，通过整村原址翻建，保留了原汁原味的江南水乡村庄风貌。聚焦“保留特色、展现风貌”，仅对部分宅基地位置进行微调，规避了用地调整方面的制约。同时，充分利用资源禀赋调整产业结构，通过政府引导、市场化运作方式，与*集团合作开发“稻田里的研发中心”项目，提升产业融合发展水平。*镇的*村与此相似。但
7、*模式对村庄本身的风貌、规划要求较高，土地无法节约，基础设施配套提升难度较大。二、*区农村居住环境更新存在的问题和不足在市、区两级的指导和支持下，部分镇的保留保护村通过组团式更新等农村建设行动，在实践中不断探索总结，初步形成了农村居住环境更新的一些做法和经验。但该项工作仍处于起步期和探索期，仍存在一定短板和不足。（一）群众集中反映的问题1.配套设施标准问题。目前由于用地指标、区域位置等原因，一些镇村在接通天然气、提供公共停车位、安装道路照明设备、建设菜场等配套设施方面难以同步落实到位，村民感到生活不便。2 .房屋建设费及补偿费问题。翻建资金以“自建自筹”为原则，绝大部分由村民自身承担，每户房屋
8、土建成本约为*万一*万元，对于部分家庭是一笔不小的支出。同时，有些村对于房屋符合建设规划和风貌管控的村民会给予村级奖励，不同村庄之间政策有差异，各村信息互通有无，造成部分村民心理不平衡、不理解。3 .住房施工质量问题。前期，个别村在具体推进过程中，有村民对房屋施工质量、建筑材料选用等提出较多疑问，一定程度影响了整体更新进程。究其原因，部分出于村民认知偏差，部分出于施工方用工用料不足，部分出于监管不到位。4 .翻建后房屋权证问题。目前，本轮翻建后房屋仍然只有批复没有宅基证，出现子女落户、就学证明等相关问题。（一）政策制度及工作机制方面的问题1.资金补贴问题。组团原址翻建节地有限，较难取得相关节地
9、补贴。区级市政建设补贴范围有限，农村住房更新相关配套建设主要由镇村开展并承担相关费用，资金压力较大。2 .项目推进问题。一是村民和集体责任边界未能有效厘清，建房责任主体是村民自身，但组团式更新过程中，村集体做了大量的沟通协调工作，部分村民却弱化了自身的责任和义务。二是对村委会工作落实要求高，项目宣传难以面面俱到，对村民意见诉求难以全部及时响应等。3 .长效管护问题。村民没有缴纳物业费的意识，也没有维修基金的积累，房屋外部的公共环境、基础设施及公服设施需要长效管理维护，但管理资金、管理团队等方面缺乏相应的管理规范。4 .房屋翻建后的村民增收问题。不少村民有出租房屋或用于经营的意愿，但个人渠道有限
10、，经营能力也有欠缺，复杂的租户群体、不规范的经营行为也会增加整体上的管理难度和成本。若翻建后房屋作为民宿（农家乐）来利用，门槛相对较高，村民利用闲置房屋增加收入的渠道较窄。三、对策建议加快高质量农村住宅更新，建设宜居宜业和美乡村，是*建设现代化新型城市的题中之义，是满足村民对美好生活向往的重要内容。建议在前期探索实践基础上，开阔视野、拓展思路、取长补短，进一步加强顶层设计、完善流程体系、探索长效机制，加快完善各项举措，共建共享*和美乡村。（一）加强顶层设计1.强化规划引领以片区统筹谋划弥补要素短板，将集中连片的乡村地区作为一个单元进行整体规划，从区域视角系统谋划各组团差异化发展路径，并进行区域
11、协同下的土地指标平衡和农村住房建设引导，进一步完善空间腾挪、联动发展、设施共享等机制和举措。2 .优化模式应用梳理总结现有模式，为不同地区组团翻建房屋提供参考和指导。在村民住房相对集中、村级经济相对发达、土地比较稀缺的南部街镇，可适当推广组团原址翻建模式；在村宅相对分散的北部街镇，可更多推广平移集中翻建模式。具体推进过程中，可灵活运用各种路径，不断丰富和完善现有模式，形成更具区域特色的成功经验和模式样板。3 .梳理推进计划进一步强化区级部门指导责任，落实街镇属地管理责任,加强对村两委的指导，帮助相关村结合村庄实际，全面调查了解村民对于农村住房更新的意愿，梳理制定细化至村组的住房更新推进计划。在
12、此基础上，分类有序推进。4 .规范配套标准建议出台针对农村住房更新的基础设施建设和环境提升的配套文件，明确同步建设好道路、通信、给排水、垃圾收集处置等配套设施和教育、医疗、文化、体育、商业等公共服务设施，补齐农村地区长期存在的基础设施和公用服务短板。5 .推进登记发证落实上海市农村宅基地房屋登记发证工作，按照“先试点、后铺开”“先新建、后平移”的原则，做好首批试点村的农村宅基地房屋登记发证工作，形成可持续、可复制的经验做法。同时，开展面上的全面排摸和相关工作指导，为后续全区全覆盖发证打好坚实基础。(一)完善流程体系1.优化工作流程一是明晰职责权限。区级职能部门要加强与各涉农街镇沟通交流，持续完
13、善相关配套方案；各街镇要及时更新项目进展，对过程中发现的问题及时研判解决；各村要明晰村集体与村民个人之间的权责利边界，坚持“村民事村民议”，持续扩大村民在全过程中的参与度。二是形成自治流程。在方案制定、建设监督、村民选房、后续管理等各环节，以“老大人”、村民议事点等乡贤、自治平台为核心，总结形成一套可复制、可推广的村级自治流程。制定区级“我嘉公约”蓝本，为各村制定村规民约提供参考；鼓励镇村学习借鉴其他地区的有效经验，结合自身实际，制定各项自治流程方案。2 .建立管理机制一是强化集中居住建房项目监督指导。明晰各方职责界限、管理权限，构建“基层党委政府领导+住建部门主管十村两委监管+施工队伍负责”
14、的建设管理体系。目前，*区级层面已出台相关居住项目建设质量安全管控的指导意见，要优化细化相关举措，建议加强相关监督指导，抓好“建前审定、中间验收、平时巡查、问题整改、竣工验收”等各环节。二是加强数字技术运用。学习借鉴外省部分试点地区推出的“宅富通”管理信息系统等做法，探索建立数字化平台，统一管理和发布农村居住环境更新相关资源信息。一方面，统一的资源推介平台可提供多样化、规模化的资源信息，能够弥补信息差，更好吸引社会资本；另一方面，以数字化改革促进房屋建设管理创新，村民可以通过平台在线选择设计方案、施工队伍、金融服务，并实现网上施工监管，关键数据也可自动留存而形成“一房一档”，便利流程设计、过程
15、管理和事后追溯。3 .完善资金支持一是完善财政资金奖补制度。一方面，制定对组团式更新、公共配套设施建设的补贴政策，聚焦农村生活污水设施重新布局、供水管网配套、道路重整及修复等内容，加快摸底梳理，形成相对准确的资金预测和计划安排。另一方面，探索建立组团式更新工作推进考核奖补机制，安排专项资金,明确标准和项目，根据考核认定情况进行奖补，为整体工作推进提供支持。二是加大金融支持力度。为更好解决部分村民对房屋翻建及后续装修的资金筹措问题，鼓励银行等金融机构积极参与农村房屋翻建贷款；各街镇和村集体也要关注村民融资需求及贷款意愿，做好统计梳理，为银行放贷提供支持；区级职能部门积极探索农村住房财产权抵押贷款
16、相关制度，可借鉴外省市做法，建立宅基地评估、抵押、登记各环节机制。（三）探索长效机制1.提升更新后社区治理成效一是探索农村社区物业管理新模式。一方面，创新模式，学习借鉴本市先行地区农村物业“三种模式”做法，建立“托底服务+增值服务包”的物业管理模式，按照“村民承担一点，村集体出一点，财政补贴一点”的原则，合力支撑起物业服务的常态长效。另一方面，有序试点，在实践中进一步优化物业管理，探索适用于不同村情的个性化形式。同时，探索“*”党建工作站向农村地区延伸，为推动农村社区管理提供有力支撑。二是加强农村居住环境更新“民主协商”。鼓励通过议事协商团队、“社区云”等线下组织、线上平台，聚焦翻建后的房屋管
17、理、环境综合管理中的各类问题，充分开展议事协商，逐步加强自我管理、自我服务。职能部门要探索制定相关指引性政策，如出台积分制管理办法，引导村民在村宅管理过程中自议自评，帮助村民逐步转变思想认识和生活习惯。三是加强新型农村社区基层组织建设。进一步配强党组织书记，改善村级班子结构，把具有乡村情怀和经营才能的党员选派到村级领导班子中。有针对性地在返乡能人、回乡青年中发展党员，推动他们成为发展村集体经济的中坚力量,不断提升新型农村社区的治理成效。2.增强农村居住环境更新后劲一是探索房屋租赁规范化运营模式。农村闲置住房面向附近工厂员工的租赁，在*区历来有较大的市场需求，也是村民收入的重要来源之一，部分村已
18、开始自发探索房屋集体租赁等途径。相关职能部门要持续探索研究规范化运营模式,鼓励指导村民将翻建后的空余房屋（间）委托村集体经济组织、街镇所属企业或者专业住房租赁企业出租，有条件的可纳入人才公寓管理，提升集约化、规范化经营水平。二是完善乡村民宿（农家乐）办理和管理机制。乡村旅游市场前景广阔，居住环境更新后，更为做大农旅产业打下了坚实的基础。区级层面要加大支持力度，进一步优化完善民宿和餐饮服务的申请、审批和管理相关政策，形成符合*乡村实际、简便有效的消防、治安、卫生等监管措施，并依托“一网通办”，优化民宿办证审批等服务，助力乡村民宿发展。三是引入社会力量参与产业打造。村宅更新后，村民对壮大乡村产业从而增加收入的愿望强烈，但缺乏相应专业技能储备。建议职能部门对相关资源进行统计汇总，探索引入社会资本进行专业的设计、运营、管理和营销，助力实现房屋翻建后的可持续发展。可以学习外省市先进经验，引入第三方企业创办民宿管家培训中心，吸引优秀青年和专业人才返乡创业、带头致富，进而带动更多外出村民回乡开办精品民宿或者到民宿、产业基地打工，从中获得持续稳定的收益。
