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1、地方预算联网监督存在的问题与对策建议摘要近年来，我国不断推进地方人大预算联网监督系统建设，并取得了较为卓著的成效，但总体效果与联得上、用得好、可持续、有效果的目标尚有一定的距离。为此，课题组对四川省内人大预算联网监督系统进行了深入地调研，发现了不少问题，并提出了相关对策建议，期望能够改进我国地方人大预算联网监督的效果。一、引言党的十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱；中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要指出，要更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。显然，要建立现代财政制度，发挥好财政的基础和支柱作用，必须对预算编制及执行情况进行有效的监
2、督；而人大预算监督作为国家最高层级的财政监督，具有其他财政监督不可替代的作用。特别是在社会经济数字化不断加剧的背景下，人大预算监督面临新的挑战，人大预算监督职能未能充分发挥。为此，全国人大常委会于2016年出台了人大机关信息化建设五年规划，加快了人大信息化建设步伐;2017年提出推进地方人大预算联网监督，要求争取用三年时间，建设横向连通、纵向贯通的联网监督体系。2021年国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见也要求推进人大预算联网监督工作。尽管全国各地方人大逐步建立起预算联网监督系统，但地方人大预算联网监督的效果如何，是否能够实现大数据联网监督，正是我们课题组所要讨论的问题。目前，国内学者
3、对人大预算联网监督理论和实践进行了初步的分析。理论层面上，魏陆(2016)关注预算监督信息化的专门性、动态性和便利性，主张运用网络技术手段促进预算信息的公开透明。马洪范(2017)认为应该推动财政治理以及预算监督的制度化、科学化和信息化，他认为运用制度+大数据，统筹信息、流程与人三大财政治理要素，是完善财政信息管理、财政透明、强化激励与监督、构建财政大数据中心以及实现财政治理体系与治理能力现代化的客观选择。王银梅、耿铭尧、吴长琴(2018)认为建立预算联网实时监控系统是构建现代预算管理体制的关键，也是新修订的中华人民共和国预算法(以下简称新预算法)的基本要求；他们依据新时代背景，从四个维度(大
4、数据技术、国库集中收付制度的改革成就、预算执行动态监控实践探索、地方人大预算联网监控成功经验)剖析了我国建立预算联网实时监控系统的现有基础，并提出了相关措施建议。王金秀、杨翟婷(2019)从新公共管理运动分析人大预算联网监督的作用，探讨如何利用人大预算联网监督推进中国的治理形式，以预算之治推进中国之治。周克清、吴红伯和周振(2019)分析了构建预算联网监督的基本逻辑、维度和路径。周振(2019)认为，应该建立大数据监督的指标库，对预算进行全口径、全过程、全内容、全方位的监督。从实践层面上看，黄亚熙(2016)分析了广东省预算联网监督的创新与存在的问题，指出现有预算联网监督基本没有将收入监督纳入
5、其中，因而重点讨论了加强收入监督的相关措施。何勇立(2017)探讨了人大预算联网监督的特点和优势，从广东省人大联网监督工作的建设、发展、完善三个阶段的实践进行了阐述。曾笑(2016)分析了互联网对财政监督的影响以及信息化大数据时代财政监督的发展方向。罗亚西、雷利平(2019)从实践层面对自贡市联网监督工作的做法和特点进行了探讨，他认为在预算联网监督工作中，需要的不仅是地方在实践中的不断改进和加强，同时也需要省级层面来不断推动。杨莉等(2020)对周口市大数据应用于人大预算联网监督的实践、成效、经验进行了探讨。唐益生(2020)分析了宣汉县人大联网监督系统存在的问题，并结合升级后的联网监督系统和
6、实践经验，提出人才建设、机构完善、依托财政金网、做好规划等建议。另外，国内有部分学者对大数据审计监督、大数据廉政监督、大数据法律监督等涉及大数据和监督的问题进行了研究。国外也有部分学者对大数据在财政金融等领域的应用进行了探讨。总的来说，当前对人大预算联网监督的研究主要是集中在互联网+上，且理论层面上的研究较多，而基于地方人大预算联网监督实际情况的研究还相对较少。基于此，课题组对四川省地方人大预算联网监督的情况进行了深入调研，试图发掘现阶段地方人大预算联网监督存在的问题，并据此提出相应的对策建议。二、地方预算联网监督的现实格局为了全面把握地方预算联网监督的现实格局，课题组对四川省地方人大预算联网
7、监督建设进行了调研，现将调研的情况汇报如下。（一）地方预算联网监督系统整体情况从调研的情况来看，四川省内各地区的人大预算联网监督系统已经基本建成,基本实现了相关部门的信息传输、数据报送；专家审阅、监督；人大代表审阅、查询以及反馈意见等功能。四川省人大与各市州人大、市州人大与各区县人大之间初步建立了纵向贯通的监督系统,横向连通的系统则在持续建设和完善之中。相对而言，省人大与市州人大之间的纵向贯通尚处于起步阶段，还没有形成完善的体系；内江、自贡市人大与所辖县区人大的纵向体系建设较为完善，市人大监督系统能够对区县人大的预算进行穿透式监督。在横向连通上，省人大和内江、自贡人大都可以从相关部门获得一定的
8、数据支持，自贡市人大预算联网监督系统可直接进入财政部门国库集中支付系统获得实时支出数据，但无法在财政部门的系统中直接进行分析。在系统的建设上，四川省没有对各地人大预算联网监督系统进行统一建设，而是通过分散招标的方法进行建设。其中，比较有代表性的系统包括中科院成都信息技术有限公司为四川省人大和自贡市人大建立的联网监督系统，广东铭太公司为内江市人大建立的联网监督系统，用友公司为成都市成华区人大建立的联网监督系统。多家公司分散建立预算联网监督系统的优点在于这些公司之间相互竞争，竞相上马较为科学的系统，并能提供较好的后期服务；其缺点在于公司的系统之间兼容性相对较差，由此导致省人大与市州人大之间的纵向贯
9、通存在障碍。其实，内江和自贡与所属县区之间能够实现穿透式监督，重要原因在于市人大实行统一招标，与所属县区人大的系统由一家公司进行建设。（一）地方预算联网监督分析系统情况1 .联网监督分析指标体系建设状况通过实地调查发现，各地区联网监督分析指标体系已经初步建立起来，主要设计了合理性、合法性、合规性等相关类型的指标。其中，省人大的分析指标主要针对预决算指标，对预算执行相关指标则尚未设置分析性的指标；内江市和自贡市的分析性指标建设相对完善，在预算执行方面虽设置了一定的分析性指标，但仍然比较粗糙。2 .联网监督分析模型建设状况通过实地调查发现，现有预算联网监督分析模型已经能够对政府各部门的资金运用进行
10、简单的分析，如增长速度分析、占比（比例）分析、同期对比分析等。但相对来说，现有预算联网监督尚未建立完善的智能分析模型，还不能对相关指标进行有效的分析。（三）地方预算联网监督系统应用情况通过实地调查发现，各地人大联网大数据监督系统已经得到初步的应用，人大代表和预算审查专家已经多次利用系统进行预算审查。从内容上看，人大利用该系统展开了预算审查、预算执行、预算调整和决算审查；从时间节点上看，人大利用该系统进行了报送监督，即各部门报送相关预算资料后才展开相关审查监督；从问题的反馈上看,人大利用该系统已经多次对各部门财政资金使用中存在的问题进行了反馈，发挥了一定的作用。三、地方预算联网监督存在的问题(一
11、)预算联网监督系统存在的问题目前.，四川省各地预算联网监督系统基本具备查询、展示、预警、服务等初步功能，但是感觉距离联得上、用得好、可持续、有效果的目标还存在一定的差距，特别是在数据的挖掘、比对和分析等功能方面还存在进一步提升的空间。另外，在利用数据配合人大预算审查监督进行决策部署上，优势仍不够突出。1 .系统内部架构不够清晰通过调查发现，现有联网监督系统总体功能比较齐全，但内部结构却不甚清晰，各板块之间存在明显的功能交叉重复。同时，系统引用的数据较丰富，但可视化程度较低，逻辑关系比较乱，也没有用直观的图形和表格来展现预决算、专项支出等项目的规模、结构变化趋势。另外，监督系统的用户体验比较差，
12、对不同用户没有进行个性化页面设计，用户导入非常困难，用不好、用不惯的现象非常典型。实际上，预算监督是一个非常专业的工作，普通人大代表并不具备相应的监督能力，而现有预算联网监督系统做得相对比较复杂，对相关指标缺乏描述性分析，缺乏预算监督的评价标准，导致大部分人大代表只知道花了多少钱，很难搞清楚预算资金花得是否合理，是否有效。另外，无论是省人大监督系统还是市州预算监督系统，由于没有便捷、合理的检索框，人大代表在利用系统进行查阅的时候都比较困难，无法进行有效的搜索查阅。2 .联网监督数据源不够目前，联网监督系统的数据主要依靠定期推送和实时更新两种机制。所谓定期推送是指相关部门按照商定好的期限(如一个
13、月一次)将内部系统生成的数据通过U盘或其他数据传输渠道推送给人大联网监督系统，并由监督中心自行导入系统；所谓实时更新是指人大联网监督系统与相关部门的业务系统直接对接，从对方的业务系统中直接获取相关数据。尽管现有联网监督系统已经导入了大量数据，但从总体来看，定期推送和实时更新相结合的工作机制未落实到位。就省人大监督系统而言，财政预决算数据表格不完整，部分预算表数据缺失；而且部分重要的财经法律法规、制度及业务政策等内容尚未纳入数据库管理。就地方人大监督系统而言，数据导入系统的情况相对较好，各预决算表相对齐全，但预决算表和执行表主要依靠各部门自行推送，故数据延迟或者缺失不可避免。自贡市人大监督系统能
14、够直接接入财政国库集中支付系统获取实时数据，但还不能够与其他部门的业务系统实现数据实时对接。(一)预算联网监督分析系统存在的问题从总体来看，现有预算联网系统的分析指标相对比较简单，分析模型的功能不够强大。通过调查发现，现有预算联网监督系统的分析指标体系相对比较简单，主要包括合理性、合法性、合规性、技术性、细化度等指标，且大多都是描述性的指标。现有分析模型大多只能对项目数据进行简单的增长分析，不能够对项目的性质和用途进行分析。例如，联网监督系统中的分析模型主要分析预算支出的增长额度和增长率，如果支出增长过多或者资金使用过少，模型会自动预警，形成相关分析报告。但是，现有预算联网监督系统对资金的使用
15、结构、使用效率、使用方向则不能进行有效的分析，更不能对省与市州及不同市州之间的资金使用结构、效率进行比较。（三）预算联网监督系统应用存在的问题目前.，四川省各地方人大预算联网监督系统已经基本建立起来并逐步投入使用。但总体来看，预算联网监督系统使用频率及效率都相对较低，存在明显的重建设轻使用的问题。1.人大代表的利用率不高通过调查发现，市州人大代表利用联网监督系统进行监督的意识比较薄弱，积极性明显不足。如果考虑到大部分人大代表是兼职性质，加上前文提到的监督系统用户界面不够友好，因而人大代表利用该系统有一定困难。目前利用该系统的主要还是人大预算审查工作人员及临时聘请的审查专家。2.预算审查利用效果
16、不佳预算联网监督系统是用来监控预算资金使用情况的，并以此为基础督促和改进各部门的工作。实际上，人大代表、专家及其工作人员利用系统进行预警或者反馈意见之后，相关部门并不能及时、准确地改进相关资金使用情况，更有甚者根本不回应相关意见，在一定程度上削弱了联网监督系统的功能。另外，现有联网监督系统的人员配备相对较少，限制了联网监督的实际效果。通过调研发现，预算联网监督工作人员大多隶属于财经委员会(预算委员会)及其工作委员会，没有专门的机构进行管理建设，专职工作人员较少，大部分工作人员都是身兼数职，对预算监督工作投入的时间非常有限。例如，四川省人大联网预算监督中心目前仅有2名正式干部，虽有招聘计划，但干
17、部们都还只是“在路上。四、完善地方预算联网监督的对策建议(一)优化升级预算联网监督功能要真正实现联得上、用得好、可持续、有效果的目标，还必须不断优化监督系统内部架构，实现联网监督功能的优化升级。特别是要不断完善预算联网监督系统查询与分析等功能，开发建设相关的业务系统,提高地方人大预算联网审查监督的信息化、规范化、标准化、智能化水平。1 .提升预算联网监督系统的查询功能首先，查询功能要尽可能实现对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算、政府债务等专项数据及执行情况进行在线查询。对于预算部门的相关支出活动，也可借助国库集中支付系统进行实时数据查询，保证预算资金监督的及时性
18、。其次,查询功能要突出政策法规库的标题、内容、文号、时间全文等智能模糊搜索功能。同时，要根据文件类型、使用目的进行分类。例如，对人大系统的法律法规文件、财政系统及其他系统的法律法规和相关政策文件，要进行合理的归集，方便代表及审查专家查询，提高审查能力。2 .增强预算联网监督系统的分析功能增强系统的分析功能，对预算安排与执行、预算与决算、财政转移支付、重点项目支出、地区间预算收支完成情况等基本数据，要自动生成相应的量化指标和不同形式的图表，实现预算资金的在线分析。在保证数据完整性的前提下，用户还可以自行定义查询数据范围，实现数据的对比与组合分析等功能。例如，增加上下年度数据、年初预算数和年末决算
19、数，通过横向和纵向对比，增强用户的直观体验感，将数据转换为切实可用的信息，为人大预算监督提供支撑。特别是对自动预警产生的数据，在经过审查专家的手工分析后，形成有效的分析报告。增强预算联网监督系统的分析功能，目前至少要做好两项工作。首先，要完善预算联网监督分析指标体系。在构建方式和类别划分上，需要根据不同的部门职责、不同项目内容构建不同的智能分析指标和人工审查指标。例如，对预算收支平衡、重点资金限额及流向等重大问题，可设计具体的量化、情景化指标实现自动化预警；审查专家可根据自动预警结果，对相关指标做进一步的审查并批复相关意见，实现线上监督和线下决策的有机结合。其次，要完善联网监督分析模型。联网监
20、督分析模型是分析功能的基础，无论是智能分析还是人工分析,都必须建立在分析模型基础之上。分析模型不能仅是简单的指标公式,而必须综合多方面因素来构建。例如，对部门预算支出的分析模型，必须结合部门的资金预算结构、历年资金执行进度、绩效评价报告、市场经济状况综合来考虑；复杂一些的模型还可以考虑纳入当年宏观经济总体指标、各部门对比指标等来展开综合分析。（二）不断丰富和充实联网监督数据库联得上的核心在于数据是否丰富和完善，要真正实现预算联网监督的功能，必须不断丰富和充实预算联网监督数据。一是破除不同部门之间的信息壁垒，消除信息碎片化和信息不对称，确保数据采集的全面性、完整性。整合运用财政部门、国资委、社保
21、局、税务局、审计局等单位的实时数据，保证各部门间预算审查相关数据的共享共通。二是建立全省纵向贯通的数据传输机制，保证省人大能直接纵向连接地方，破解联不通、进不去的难题，打破纵向数据传输限制。三是对系统数据进行分类，形成相互独立又互相衔接的数据库。根据系统数据的性质，可以将不同数据分类为基础数据、共享数据和决策数据。其中，基础数据是从各部门直接获取的、报送的、未加工的数据。基础数据需要经过筛选、处理、提炼才能成为有用的共享数据和决策数据，是其他数据库的基石。例如，一般公共预决算表、政府性基金预决算表、国有资本经营预决算表等。基础数据传递了各部门预算资金运动的基本信息，是实现预算联网监督系统查询功
22、能的前提。共享数据是对基础数据提炼和归类后获得的信息，是对基础数据的进一步补充和说明，如预算执行进度报告、决算分析报告等。决策数据是根据基础数据生成的一系列直观性图表，以及依靠一系列指标对基础数据进行整合的数据。决策数据对应预算联网监督的分析预警功能，是实现预算联网监督高效分析的重要依据。（三）提升预算联网监督主体的业务能力1 .强化预算联网监督主体的监督意识预算联网监督系统的建立作为一项全新工作的引入，必然会打破原有机构设置的平衡，改变以往传统的沟通和监管模式。首先，要不断加强代表监督履职意识，不断完善预算联网监督系统的建设，充分调动其工作积极性，避免怕麻烦、走过程的现象。其次，上级人大要不
23、断加强对下级人大工作的指导和联系，及时交流沟通动态信息，积极推荐先进做法和经验，减少走弯路，更快见实效,以不断提高人大预算审查监督的针对性和有效性。最后，需要强化政府部门的预算资金公开透明意识，按照数据标准如实准确及时地提供各项数据信息，保证人大及公众的知情权和监督权。2 .加强对预算联网监督主体的专业培训人大预算审查监督工作，尤其是基于大数据信息的预算联网审查监督工作是一项专业性较强的工作。要选派懂法律、懂财会、懂审计、懂计算机的专业人员，保障网络平台数据采集、运营、查询、分析、处理、推送、演示及线下监督等工作的顺利开展。但在我国建立和完善现代财政制度的过程中，预算审查理论与实践不断突破旧的
24、框架,因而需要加强经常性的业务知识培训I,不断提升工作人员的综合素质和业务水平。对专业知识薄弱的人大代表和社会公众，应定时举行相关预算审查知识培训和宣传活动，对如何更好地解读财政预决算报告和预算公开信息进行有针对性的指导。（四）完善预算联网监督的配套措施1.健全预算联网监督法律体系新预算法自2015年修订后对人大预算审查监督提出了一系列要求，但是对预算联网审查监督没有制定具体的实施条例和问责机制；而且，现有中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法（以下简称监督法）的相关条款也落后于预算联网监督的要求。监督法和新预算法需要根据预算联网监督的需求，对预算联网监督的内容和形式做出补充规定，以明确人大预算监督的范围与方式，更好地发挥人大预算联网监督的职权，实现人大监督的精确定位。同时，各地方人大也可以因地制宜地制定配套的地方性法规,以完善、细化相关具体办法和细则。3 .充实预算联网审查监督机构和人员地方人大尤其是基层人大普遍存在着预算审查监督专职人员编制不足、专业性不强的问题。在现有机构和编制管理制度下，需要充分发挥地方人大（及其常委会）内部各机构及工作人员的监督合力,提高地方人大预算审查监督的整体能力。同时，还要不断充实预算联网审查机构及其业务干部，保证其有效履行预算联网监督职责。
