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1、2020年5月21日，美国国会参议院通过外国公司担责法案。普遍认为该法案是美针对瑞幸财务造假事件的持续发力。法案预计可在美国国会众议院迅速获得通过，一旦成为法律，将对我国资本市场及诸多企业产生较大影响。本文分析该法案的影响，并提出了应对建议。导语2020年5月21日，美国国会参议院通过外国公司担责法案。普遍认为该法案是美针对瑞幸财务造假事件的持续发力。法案预计可在美国国会众议院迅速获得通过，一旦成为法律，将对我国资本市场及诸多企业产生较大影响。本文分析该法案的影响，并提出了应对建议。2020年5月21日，美国国会参议院通过外国公司担责法案（HOkIingForeignCompaniesAcco
2、untableAct,以下简称“HFCAA法案普遍认为，该法案是美针对瑞幸财务造假事件的持续发力。法案预计可在美国国会众议院迅速获得通过，一旦成为法律，将对我国资本市场及诸多企业产生较大影响。对此，要冷静分析、积极应对。要抓住法案对我国影响的关键方面，深化中美上市公司跨境审计监管合作、加强沟通，争取于我有利的合规环境，最大限度减轻法案对我的负面影响。同时，知己知彼，深入研究美国相关法律法规，强化场景分析和压力测试，提早做好安全审查、司法等应对手段储备。强化底线思维，举一反三、未雨绸缪，重视百度、阿里巴巴、腾讯（BaiduAlibaba.Tencent,简称“BAT”）这类在资本市场具有“系统重
3、要性”上市公司的风险防范和应对，提前合规自查，前瞻性地做好应对方案和政策储备。中长期看，做好自己的事是根本所在。HFCAA法案主要内容及影响FCAA法案对2002年萨班斯一奥克斯利法案（SOX法案）进行了修改（SOX法案又称2002年公众公司会计改革和投资者保护法案，该法案对美国1933年证券法1934年证券交易法作出大幅修订，在公司治理、会计职业监管、证券市场监管等方面作出了许多新的规定）。HFCAA法案主要内容包括：一是要求上市公司向美国证券交易委员会（SecuritiesandExchangeCommission,简称SEC）披露外国司法管辖区禁止美国上市公司会计监督委员会（Public
4、CompanyAccountingOversightBoard,简称PCAOB）履行SOX法案规定的审查职责的信息，并要求美国证券交易委员会确定此类上市公司名单。具体而言，因为部分上市公司的审计师在外国设有办公室，并由于外国法律法规的禁止而导致美国上市公司会计监督委员会无法对该等上市公司通过其审计师进行检查或调查,包括索要上市公司审计工作底稿，因此HFCCA法案要求美国证券交易委员会确定这些上市公司的名单。二是负有上述披露义务的上市公司须向美国证券交易委员会提供文件，以证明和确认其不被外国政府拥有或不受外国政府控制。三是如果美国上市公司会计监督委员会连续3年无法对上市公司的审计师进行检查，则美
5、国证券交易委员会应禁止该上市公司的股票在美国任何全国性证券交易所（如纳斯达克或纽约证交所）或任何场外交易市场进行交易。如上市公司能够向美国证券交易委员会证明，其已经聘用了美国上市公司会计监督委员会可以检查的审计师，则可恢复其股票交易。之后再次出现无法检查的情形时，该恢复立即被撤销，且导致一个新的5年禁止交易期。四是要求上市公司必须在无法检查的每一年，披露其所在国政府持股比例（不论该国政府是否对该上市公司拥有控制性的财务利益），该上市公司董事会（或上市公司运营实体）成员中属于中国共产党官员的名单，以及该上市公司章程性文件中是否包含任何中国共产党党章。HFCAA法案旨在加强对外国在美上市公司的监管
6、，其中最核心、对我国影响最大的有两方面内容：一是要求在美上市公司接受美当局审计监管，否则将被强制退市；二是要求在美上市公司披露其是否为外国政府所有或控制。深化中美上市公司跨境审计监管合作是应对HFCAA法案的重要方面据法案,针对外国政府控制或拥有的信息披露要求只适用于美监管机构无法审阅外国公司审计底稿档案的情况，主要涉及中美上市公司跨境审计监管问题。中美上市公司跨境审计监管问题由来己久。美监管机构一直质疑中概股公司的财务规范及透明度，中美资本市场跨境审计监管合作不够顺畅。虽然HFCAA法案适用于所有外国公司，但法案发起人明确指出，该法案主要针对中国。中美关于上市公司跨境审计监管合作的困扰源于两
7、国立法上的冲突。根据美国SOX法案，上市公司应向美国证券交易委员会提交审计工作底稿，美国上市公司会计监督委员会拥有定期检查在美注册会计师事务所的权力，包括查阅审计工作底稿。为赴美上市的中国公司提供审计服务的中国会计师事务所也必须在美国上市公司会计监督委员会注册，并提供审计底稿。而我国相关立法对此的做法是“原则禁止，个案许可”。2009年10月，证监会、国家保密局和国家档案局发布关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定，明确在境外发行证券与上市过程中，提供相关证券服务的证券公司、证券服务机构在中国境内制作的工作底稿及相关档案应存放在境内。中国会计师事务所须经审批后，通过官方渠道间
8、接向境外监管当局提供审计底稿。2020年3月1日实施的新证券法第177条规定，”未经国务院证券监督管理机构和国务院有关主管部门同意，任何单位和个人不得擅自向境外提供与证券业务活动有关的文件和资料”，该规定虽未完全禁止向境外提供相关文件资料，但因缺乏明确的审批同意程序及具体操作规定，易被解读为实际上的禁止性规定。2013年5月，财政部、证监会与美国上市公司会计监督委员会签署了执法合作备忘录（2013备忘录），内容包括信息交流、证据协助、符合条件的审计底稿特许“出境”、美方派出观察员参与检查等。从执行情况看，基于上述备忘录的监管合作效果并不理想。2014年1月，美国证券交易委员会行政法官判决四大会
9、计师事务所的中国分部暂停美国执业资质6个月，理由是上述事务所“有意”不向美国监管机构报送部分涉嫌欺诈的中国企业的审计底稿。最终，四大会计师事务所中国分部同意每家支付50万美元和解费，以结束与证券交易委员会长达两年多的“对峙2018年12月7日，美国证券交易委员会主席及美国上市公司会计监督委员会主席发布联合声明，强调对在美上市公司进行监管的必要信息“并不总是从外国司法区流向美国资本市场监管机构”。该声明还详细阐述了证券交易委员会及上市公司会计监督委员会面临的中概股财务报告质量及监管方面的重大挑战。鉴此，HFCAA法案出台后，在美上市中概股（及其专业顾问）将在法律合规方面陷入两难并面临较大风险。对
10、此，建议：一是考虑在证券法框架下制定相关细则，对跨境提供相关文件材料的审批程序及条件进行明确，从制度上体现出“一定条件许可”的态度。二是与美方开展建设性的对话。在确保国家安全和市场稳定的前提下，针对目前监管合作存在的问题，进一步改进合作机制安排。加强沟通争取于我有利的合规环境HFCAA法案的规定很简要，很多细节及操作层面问题将在相关细则中明确（一般美国证券交易委员会会在HFCAA法案颁布之口的90天内发布具体规则）。法案中对我国影响重大的是关于外国政府对上市公司“控制”和“拥有”的认定标准。我国应当在相关细则出台前多渠道与美方进行沟通，争取具体规则于我更为有利。一方面，加强沟通对话，力避金融监
11、管等专业领域规则的政治化。作为普遍适用的专业监管法律，应当避免在条款中出现明显的指向性和针对性。另一方面，聚焦法律及监管合作，从两国法律制度差异出发，通过多渠道沟通，争取最有利我方的国家“控制”或者“拥有”的认定标准。毕竟HFCAA法案关于“国家控制或者所有”的认定，不仅对我在美上市或拟在美上市的公司产生重大实质性影响，同时也会对美国及其他国际投资人的利益产生影响。目前，美现有关于控制权的认定包括，美国证券法第405条，“控制”是指“无论是通过表决权、证券的所有权还是通过合同，都具有直接或间接控制或指导某企业的管理和政策方向的权力”。美中经济与安全审查委员会则使用“政府拥有至少30%的股权”的
12、认定标准。做好自己的事是根本所在虽然美近期出台的相关政策有“政治化”倾向，但瑞幸财务造假的行为客观存在，影响恶劣，给美方留下了口实。理性地看，企业造假是我国资本市场长期存在的顽疾，虽然近年来加大了打击力度并完善相关制度,但未根本性扭转,资本市场的基础性制度建设仍不完善。瑞幸造假事件集中暴露出我国资本市场在监管制度、执法检查、法律环境、投资者保护等方面存在的一系列短板，也给我国企业敲响了警钟。打铁还须自身硬，我国企业“走出去”还需要练好“内功”。法案通过后，一个讨论最多的问题是从美退市的中概股的去向问题。应当充分认识到，无论回流境内还是转向香港地区、伦敦等其他金融中心资本市场,任何一个健康的资本
13、市场都不欢迎也不允许欺诈投资者、不遵守法律不重视合规的企业上市，从而损害市场秩序、侵害投资者权益。因此，补足短板、练好“内功”是我国企业的首要任务。只有实力过硬才能真正讲好中国故事，吸引国际资本。首先，依法合规、诚实守信是底线。企业应当加快完善现代企业制度，健全企业会计制度，强化合规意识。其次，加强对东道国及相关国际法规及规则的研究，做好人才、制度等应对准备。最后，改进双边合作监管，更多体现专业化、法制化、国际化。值得注意的是，法案很可能只是美方举措的一个开始，后续可能还会出现类似情形。中方应当强化底线思维，举一反三、未雨绸缪，尤其要重视“BAT”这类在资本市场具有“系统重要性”公司的风险防范
14、和应对，提前合规自查，前瞻性地做好应对方案和政策储备。金融业对外开放中更加注重与国际规则的接轨，增强中国企业的透明度和信任度。我国正不断加快对外开放步伐，但外资对我相关政策的稳定性、透明度等尚存疑惑，对一些中国企业也缺乏充分的信任。我们需要在加大对外开放力度的同时，提升对外开放的质量。资本市场深化改革和金融业开放过程中，要以我为主，更加注重对标国际规则。一方面，立足国情实际和资本市场发展阶段，着力补短板，狠抓基础制度建设和人才培养，特别是执法检查、问责处罚、强制退市、加大刑事处罚力度等方面应有实质性突破；另一方面，深入研究美国相关法律法规，强化场景分析和压力测试，知己知彼，提早做好安全审查、司
15、法等应对手段储备。优化政策环境、法制环境、营商环境，更大幅度与国际接轨，改进在法律、会计、审计、税务等各类环境制度建设，不断提高透明度和可信度。再者，企业在走出去过程中，应当更强调市场化的公司治理，竞争中性。加强与香港地区、伦敦、新加坡以及东京等境外金融市场互联互通，建立便捷、透明、高效的联通机制。随着HFCAA法案出台以及美国监管环境的持续收紧，预计一部分中概股会回流，一部分会转向香港等其他市场。一方面，要不断要深化我国资本市场改革，加强科创板、创业板以及“新三板”等国内市场的建设和布局，提高资本市场的质量和深度，更加注重对投资者的保护。另一方面，要完善沪伦通、沪港通制度建设，加强与香港地区
16、、伦敦、新加坡以及东京等境外金融市场互联互通，为我国企业搭建新的国际融资格局。2020年5月，美国参议院通过了外国公司问责法案，随后，白宫也发布了保护美国投资者免受中国公司重大风险危害的备忘录，引发对中美金融脱钩的担忧。本文认为，法案的提出并非偶然，背后叠加了短期、中期、长期三个因素。短期因素是瑞幸咖啡造假引发的针对中概股信息披露的质疑，这也成为中美战略与经济对话、美国监管执法的重点内容。中期因素是美国新冠肺炎疫情蔓延叠加美国大选临近转移国内矛盾的需要，法案包含大量针对中国的政治性条款。长期因素是中美金融领域脱钩。法案极有可能出台，并直接影响中资企业在美上市与融资，特别是拥有国资背景的中概股，
17、将首当其冲。对此，主要应对之策有三方面。第一，要坚持推进跨境审计监管合作的谈判，尽最大努力避免问题恶化。第二，应加强中国香港特别行政区（本文简称中国香港）国际金融中心地位，同时，积极打造离岸金融中心，提升对中资公司海外上市的承接能力。第三，深化国内资本市场改革开放和建立中国版PCAOB机制，打造高质量的国际化资本市场。2020年5月22日，美国参议院一致通过外国公司问责法案(HOIdingForeignCompaniesAccountableAct,简称法案)，要求所有在美全国性证券交易所或受美国证监会(SeCUritieSandExchangeCommission,简称“SEC”)监管的交易
18、场所交易证券的外国发行人，必须确保为其出具审计报告的会计机构能接受美国公众公司会计监督委员会(PublicCompanyAccountingOversightBoard,简称“PCAOB)的全面监督检查。如果三年无法接受PCAoB的检查，SEC可暂停其所服务上市公司的股票交易。如果再次出现PCAOB无法监督检查的情况，该公司股票将会暂停交易五年。随后，白宫也发布了保护美国投资者免受中国公司重大风险危害的备忘录(简称备忘录)，引发了对中美金融脱钩的担忧。法案和备忘录主要针对中国，其出台的背后叠加了短、中、长三个因素。短期，瑞幸咖啡造假事件再次引发针对中概股质量与审计检查的质疑。中期，美国疫情蔓延
19、叠加大选背景下转移国内矛盾的需要。长期则是美对华战略的调整。法案并非偶然，美监管部门前期高度关注中概股信息披露问题(一)法案的核心要求与中国的立法要求针锋相对法案的核心是要求在美上市的外国公司聘请的会计机构接受PCAOB的全面检查。法案引入“无检查年度”(Non-InspectionYear)的概念，将其界定为PCAOB无法监管检查在美上市外国公司所聘请的会计师事务所的一个自然年度。法案要求，在每一个“无检查年度”中，在美上市的外国公司应当向美国证监会(SEC)披露并确认其并不为外国政府所有或者控制。如果在美上市外国公司连续三年出现“无检查年度”，SEC可以禁止该公司股票的上市交易，直到其向S
20、EC证明已聘请一家受PCAOB监管的注册会计师事务所。在SEC恢狂其股票交易后，一旦该公司出现一个“无检查年度”，股票交易禁令将再度生效。法案本质上是重申并强化美国对在美上市公司信息披露的“长臂管辖”，是要求不在美国司法管辖区域内、但注册在PCAoB且从事美股审计工作的外国会计师事务所，或者美国会计师事务所的分支机构全面接受PCAOB的审计检查。PCAOB要求，申请在PCAOB注册的会计师事务所应当同意在PCAOB或者其他监管机构的调杳或执法行动中给予合作。从PCAoB的执法实践以及PCAOB和其他国家、地区达成的监管合作协议的内容来看，会计师事务所应当接受PCAoB包括质控、工作底稿等在内的
21、全方面检查。PCAOB的要求与中国立法关于审慎开展证券类数据跨境流动的要求相冲突。早在2009年，证监会、国家保密局和国家档案局就联合发布了关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定，要求“在境外发行证券与上市过程中，提供相关证券服务的证券公司、证券服务机构在境内形成的工作底稿等档案应当存放在境内”。2020年3月1日，新施行的证券法专门明确了执法主权和数据出境的要求，规定境外证券监督管理机构不得在中华人民共和国境内直接进行调查取证等活动。未经国务院证券监督管理机构和国务院有关主管部门的同意,任何单位和个人不得擅自向境外提供与证券业务活动有关的文件和资料。此外，保守国家秘密法还要
22、求，机关、单位应当加强对国家秘密载体的管理，任何组织和个人不得未经有关主管部门批准，携带、传递国家秘密载体出境。档案法同样要求，属于国家所有的档案和本法第十六条规定的档案以及这些档案的复制件，禁止私自携运出境。(二)跨境审计监管是近十年来中美战略与经济对话的重点内容从2011年第三轮中美战略与经济对话开始，跨境审计的监管合作一直是双方讨论的重点内容。事实上，在中美战略与经济对话的框架下，近十年中美两国在跨境审计方面的监管合作在不断推进。2012年9月，我国证监会和财政部与PCAOB签订观察协议，约定中方负责对在美注册的境内会计师事务所进行监督检查，美方可以派员作为观察员观察中方检查。2012年
23、12月，美国SEC针对中国“四大”会计师事务所提起行政诉讼，指控其在中概股欺诈案发时不向美国监管机构提交审计底稿等资料，违反了美国证券法。2013年3月，证监会根据国务院批示精神，制定了对外提供审计底稿的流程。2013年5月，在观察协议的基础上，我国证监会、财政部与PCAoB签署了执法合作谅解备忘录，中方以不违反保密要求和不损害公共利益为前提，开始在国际证监会组织(K)SCO)多边备忘录框架下向PCAOB提供中概股公司的审计工作底稿，PCAOB可以在提前告知中方的情况下与美国SEC共享任何文件。2016年和2017年，中美双方针对在PCAOB注册的中国境内会计师事务所开展了联合试点检查，美方还
24、在中方协助下检查了三家中概股的审计工作底稿。()SEC和PCAOB近三年不断加强中概股信息披露监管执法不断出现的中概股造假事件让美国监管部门高度关注跨境审计。期间，中国监管部门一直在与SEC、PCAoB开展跨境审计监管合作。根据中国证监会在瑞幸咖啡造假事件后发布的公告，截至2020年，中方向美方提供过共计14家中概股公司的工作底稿，并且多次向PCAOB提出过联合检查的具体方案建议。尽管如此，中概股还是多次出现造假事件。SEC和PCAOB数次发表声明指出，中概股信息披露不完全或者具有误导性，并开展了相关行政执法。美监管部门认为,难以获取中概股的全面信息是中概股造假的重要原因.SEC和PCAOB在
25、2018年发布的关于审计质量和监管获取审计和其他国际信息的重要作用声明一关于在中国有大量业务的美国上市公司当前信息获取的挑战讨论中明确指出，PCAoB难以获取中概股公司的信息。2020年4月中旬，SEC和PCAoB再次发布声明新兴市场投资涉及重大信息披露、财务报告和其他风险，补救措施有限，提示中概股信息披露和造假问题,并提示回避投资中概股。美国有关部门正全方位出手解决中概股信息披露问题。2020年6月4日，白宫发布保护美国投资者免受中国公司重大风险危害的备忘录(MemorandUmonProtectingUnitedStatesInvestorsfromSignificantRisksfrom
26、ChineseCompanies),再次提及中概股信息披露的问题，以及跨境审计冲突对于美国投资人和美国资本市场的损害。该备忘录明确要求财政部长领导金融市场工作组(PreSidenfSWorkingGrOUPonFinancialMarkets)讨论中国政府在市场透明度、问责监督等方面的失败所造成的风险，并且在60日之内出具一份报告。同时，建议美国政府、美国证券监管部门等可以针对中国实践(ChineSePraCtiCe)中的问题采取各类措施，全方位保护美国。该备忘录传递了一个信息，美国政府将致力于解决中美跨境审计冲突以及中概股信息披露问题，可能采取但不限于以下方式。第一，美国行政部门采取措施保护
27、受到中概股风险影响的投资人。第二,美国证券监管部门采取调查和执法行动。第三，发起新的IPO规则和公司治理要求。法案并非纯粹的专业法规，是美对华战略调整的重要表现(一)法案包含明显针对中国的政治化条款法案在“附加披露条款中规定了大量与PCAOB监督检查注册会计师事务所无关的内容，要求在美上市的外国公司进行强制性的“政治性”披露。法案规定，在美上市的公司要披露政府实体在该公司所持有的股份比例，同时，披露政府实体是否拥有对该上市公司的“控制性的金融利益”(ControllingFinancialInterest)。另外，两条附加披露条款则直指中国。第一，在美上市外国公司必须披露自身或其关联运营实体的
28、董事会中，担任董事的中国共产党党员的姓名。第二，必须披露该公司的章程或者相关联的组织文件中是否包含与中国共产党党章相关的内容。(一)法案事实上是为中国公司“量身定制”截至2020年4月，PCAOB的域外全面监督检查权受到限制的司法辖区总共有四个一中国内地、中国香港、法国和比利时，涉及276家在美上市公司，其中，245家来自中国大陆和中国香港，22家来自法国，9家来自比利时。据PCAOB介绍，与法国会计监管机构H3C的协议在2019年12月到期，目前，正在就续签进行谈判；与比利时监管机构的双边合作协议也即将通过。就此而言，法案无疑是为在美上市的中国公司量身定做的。（三）法案是美对华战略调整在金融
29、领域的体现2020年5月20日，美国白宫和国防部同时发布美对华战略方针报告（UnitedStateSStrategicApproachtothePeoplesRepublicofChina）,全面反映了美对华战略的转向。在报告中，美国正式承认前期对华“接触”政策失败，认定中国是美国的长期“战略竞争”对手，中国正在经济、价值观和国家安全三个方面对美国发起强烈挑战。对此，美国将对华战略调整为，保护美国人民、国土和生活方式，繁荣美国，保存实力、维护和平，扩大美国影响力，且将以“结果导向”来判断中美关系走向。此外，美国提出要重修与盟国关系，必要时将同盟友和伙伴国合作，抵制中国的威胁，维护美国的利益。从
30、2018年中美贸易摩擦开始，美国对华战略就已开始转向。一方面，美国在经贸领域威胁以加征关税为主要手段，2018年和2019年，美国分四批向合计6100亿美元的中国出美国商品加征关税，迫使中国就包括知识产权、技术转让、食品和农产品、金融服务、汇率和透明度、扩大贸易、双边评估和争端解决在内的各方面问题进行全方位磋商；另一方面，美国运用出口管制手段不断泛化国家安全和外交利益。截至2020年5月23日，美国商务部工业和安全局将中国的近300家机构和个人列入“实体清单”，涵盖了电子信息产业、航空航天、人工智能、网络安全等领域，既包括工商业企业、科研院所，还包括部分政府机构。美国对作为5G领头羊的华为公司
31、进行了多轮制裁，基于“有理由相信华为参与了危害美国国家安全或外交政策利益的活动”，将华为公司及其分布在26个国家和地区的68家附属机构列入“实体清单”，目标是影响华为的供应链，达到保护本国企业的目标。此外，美国还将部分政府机构以违反人权保护为由列入清单，一定程度上反映了美将贸易争端扩大化的意图。法案是美对华金融战略调整的表现之一。美国越来越多地通过制定和修改法规来限制中资企业在美资本市场的融资。在法案之前，纳斯达克证券交易所也在2020年5月宣布修改上市融资规则，收紧首次公开发行（IPO）要求，规定IPO募资金额不得少于2500万美元或者上市后该公司市值的四分之一;对于审计质量存疑的公司或者来
32、自限制性市场的公司，需要满足额外的信息披露要求。纳斯达克针对“审计质量存疑和限制性市场”的解释，与法案保持一致，都是以PCAOB无法对上市公司聘请的会计机构进行全面监督检查为标准。同时，美国也越来越多地尝试使用金融措施作为给中国施加压力的手段。2020年以来，美国国会发起、通过多项与中国有关的法案决议，主要采用冻结中国企业/居民在美资产、限制中资企业在美融资、限制中资金融机构业务等方式，以达到迫使中国参加相关调查或者改变相关政策的目标。法案并非只冲击中资企业境外融资，也会对美国资本市场投资造成影响（一）法案极大概率出台，具体执行可能存在博弈在中美战略竞争的大背景下，涉及中国的法案往往是美国参众
33、两院的立法焦点。2018年至今，美国的第115、116两届国会分别提议了175、296个议案，数量上超越以往历届（见图1）。在中美关系敏感期直加美国总统大选季的背景下，法案势必会成为两党在国会争执的焦点。从历史数据来看，往届美国国会对有关经济、数据、贸易相关的议题表现得相对谨慎。2019年正式生效的11项法案主要针对中国香港问题，尚没有与贸易、经济直接相关的。此次法案有所不同，极大可能出台实施。2019年，美国国会曾试图建立一个跨党派委员会专司对华政策，由于大选的政治立场不同，民主党最终放弃该意图，2020年5月共和党单独成立了“中国工作组”。但是，在目前中美脱钩的战略环境下，法案不会成为两党
34、政治利益的博弈点，大概率将会在众议院也获得通过，此后经过总统签署成为法律，并正式生效。法案生效后，SEC将会根据法案的授权制定监管规则。在制定和执行具体细则时，可能存在一定的博弈。原因有以下几点：第一，华尔街不会轻易支持。中概股是在美上市外国公司中数量最多、市值最大的群体，法案首先影响的是三大交易所以及美国几大投行和机构投资者的经济利益。第二，硅谷也会尽量降低法案影响。中概股中有大约84%（208家）公司与信息技术、互联网、生物医药等高新科技行业有关，这些行业往往是以硅谷投资人为代表的美国风险基金的重要投资对象。法案通过后将会影响美国资本的退出渠道，进而影响其投资标的的选择。值得关注的一个趋势
35、是，美国国会议员往往会针对同一议题反复提出立法议案。就在2020年5月，美国国会议员又提出了一个关于中美跨境审计冲突的立法议案。这意味着，即使此次法案没有最终生效施行，有关该主题的讨论仍然会不断发酵，赴美IPO融资以及已在美上市的中概股的生存境况变得严峻。（二）法案的通过将直接影响中资企业在美上市交易与美元融资法案一旦通过，中美在监管主权和信息安全方面的冲突将上升到立法层面。除非在国际证监会组织（IOSCO）多边备忘录框架下，中美可以针对跨境审计达成协议；否则，在美上市的中概股将会受到不同程度的影响。最先受到冲击和受影响较大的，第一类受到冲击的是拥有国资背景的中概股。目前，在美上市的中资公司共
36、有245家，其中，国有企业13家。截至2020年6月4日，国有企业在美上市市值达到4482.47亿美元，占中概股市值的27%左右。如果除去5864.7亿美元市值的阿里巴巴，国有中概股市值与市值最大的前13家非国有中概股的总和相当（见表1）。国有中概股从事的是中国境内的石油、航空、金融、电信等国家基础设施业务，对于中国社会、经济十分重要。法案要求在美上市公司披露其受中国政府实体所有或者控制的信息外，披露董事会中的中国共产党党员信息，所潜藏的影响更大。国有中概股一旦选择披露上述信息，相当于自证身份。美国相关机构就可以此为证据，以维护美国国家安全为名义，对中资企业实施更大、更多的限制。第二类会受到影
37、响的是业务主要在中国境内的非国有中概股公司。我国注册会计师法的规定，外国会计师事务所需要在中国境内临时办理有关业务的，须经有关的省、自治区、直辖市政府财政部门批准。据此，业务在境内的中概股公司往往聘用大陆会计师事务所。PCAoB的数据显示，2019年，共有17家中国大陆和中国香港的会计师事务所审计了188家在美上市的中资企业。由于这些公司的业务和会计师事务所都在境内，根据前述法规，难以向境外的PCAoB提供与证券业务活动有关的文件和资料。未来，这188家中概股公司即使按照PCAOB的要求更换会计师事务所，也会面临退市的选择。第三类业务主要是在境外的中概股，其受影响最小。在245家中概股中，有一
38、部分公司的业务主要是在海外开展，例如，猎豹移动。这一类公司的业务和经营主要在境外，不涉及中国境内的跨境审计数据流动，可接受PCAOB针对其聘用会计师事务所的检查。法案通过后，中资企业在美IPo融资无疑会受限。从1990年开始，共有481家中资企业登陆美国资本市场IPO,首发募资总额超过600亿美元（见图2）。近十年，265家IPO企业的首发募资总额就达到490亿美元。2018年，中美贸易摩擦背景下，赴美上市的中资企业数量开始减少。如果法案出台，加上修订后更加严格的美国交易所上市规则，中资企业将来在美IPO融资的数量会进一步降低。中国创业公司获得的美国风险投资将会受挫。宏观上来看，美对华的外商直
39、接投资额逐年增加，占全部对华直接投资额的比例也呈现上升趋势（见图3）。进入21世纪以来，美国在华风险投资额不断攀升，在美对华直接投资额中的占比从2000年的不到1%上升到2018年16.8%（见图4）。2019年是一个转折年，美国在华风险投资额首次下降，从195.71亿美元大幅下降到49.75亿美元，下降幅度高达75%。海外风险投资是影响中资公司选择海外上市地点的一个因素。中资公司海外上市地点主要包括中国香港、美国、新加坡、伦敦、法兰克福、巴黎、多伦多、澳大利亚、韩国以及日本等十个国家和地区的十三家交易所。来自美国的风险投资势必会优先选择美国的交易场所作为主要退出途径。在以法案为代表的美国资本
40、市场规则越发严格的趋势下，来自美国的风险投资将会越来越多地考虑退出投资中国创业企业，中国创业公司的经营、估值、上市计划都会因此受到较大影响。（三）法案通过将影响美国机构投资者的资产配置过去十年，美国股市中的中概股市值不断扩大，成为在美上市外国公司中规模最大的。截至2020年6月4日，245家在美上市中概股的美股市值约为1.79万亿美元，占美国资本市场总量的4%左右（见图5）。中概股数量是在美上市外国公司中最多的，排名第二的是加拿大公司，有180家（见图6）。图5过去十年中概股在美市值与占美股市场比值以9&OZoZ 3-38 底9紧6LoZ BcZ-粉902 Kz一批二 OZ 戈g吩二03 L京
41、 K第9京 OCZL 技 LOZ 工9*9 LoZ cz-3L0z 灾&京 KZ-批rtLOZ Ugga cnMZL0 ncgaoz K:ZL二 OS 工9图二OZ H2*tt0 LOS MMFtna图6在美上市外国公司数量与市值比较16747亿美元美股上市公司也 希伯（右A）126755174 4600引密 411S襄MfesHytt血值除ca194Es Ve 畏mIs於 跄* 审20000.0 180.0 160.0 140W.0120,0 100,0 80.0 60,040,020,0 0.0中概股备受美国机构投资者青睐。截至2020年6月4日，美国机构投资者持有的中概股市值约为4396
42、.41亿美元，约占中概股在美上市市值的26.5%。以持有股票市值来计算，排名前100位的美国机构投资者中，有三分之一将中概股作为前三位重仓的股票，或者是2019年前三位新持有的股票。法案通过后，将会引发美国资本市场以机构投资者为代表的投资者的大幅调仓，引起美国资本市场的波动，并影响其收益水平。中国的应对之策：根本在于深化国内资本市场改革和加强中国香港国际金融中心地位法案对中资企业在美上市的影响只是一个开始，其背后中美在金融领域的脱钩趋势不容忽视。对此，需要理性、冷静地处理这一事件，尽量避免事件向金融制裁进一步拓展。更重要的是，积极推进国内资本市场改革开放，提升国内资本市场的吸引力和竞争力。（一
43、）要坚持推进跨境审计监管合作的谈判，尽最大努力避免问题恶化自2007年以来，PCAOB已经与24个国家和地区签署了跨境审计监管的合作协议，其中，半数国家还和PCAOB另行签署了数据保护协议。应当在前期中美两国达成的观察协议、执法备忘录的基础上，参照PCAoB与其他国家签订的协议，聚焦解决监管主权、数据安全等问题。一方面，在执法检查方式上达成共识，明确联合检查的对象、内容、流程；另一方面，在跨境审计监管内容上保持一致，同意美方检查会计底稿，但是敏感、保密数据不提供,会计底稿查阅后归还且不能离境。（二）加强中国香港国际金融中心地位，提升其对中资公司海外上市的承接能力短期看，中资企业难以找到理想的境
44、外替代上市渠道。中资企业出于投资者退出、国际化发展等原因的考量,需要保持境外上市公司的地位。欧洲和新加坡等证券市场的体量有限，中国香港和美国是中资公司海外上市的主要途径。中资企业在美上市245家，数量并不是最多的，远小于在中国香港上市的1151家，但受资本市场体量、深度等方面的影响，在美上市的中资企业平均市值为484亿元人民币，远高于在港上市的267亿元人民币（见图7）。有鉴于此，应当重视中国香港的国际金融中心地位，并积极打造可以承接中资公司海外上市的离岸金融中心。在法案出台后，中资企业需要向其他境外上市渠道转移，中国香港将会是最重要的替代市场。事实上，2020年以来，在美上市的头部科技公司己
45、经开始选择中国香港实施双重上市，港交所的承接能力值得重视。在美参议院通过法案后，达达集团仍然选择在纳斯达克上市，表明中资企业海外上市的需求非常强劲。对此，还应当积极打造可以承接中资公司海外上市需求的离岸金融中心。（三）深化国内资本市场改革开放和建立中国版PCAOB机制，打造高质量的国际化资本市场应对法案根本上还是靠中国资本市场自身发展。近年来，我国积极推进资本市场的改革开放，吸引和承接境外上市企业回流。一方面，科创板试点注册制改革取得积极成效，市场准入机制与国际成熟资本市场规则接轨，包括允许未盈利企业申请上市、允许申请公司采用同股不同权的架构、明确接受VIE架构、设置绿鞋机制等，将上市的“前门
46、”放宽，以满足未来更多科创企业的上市需求；另一方面，2014年推出沪港通、2016年开通深港通，2018年中国版“存托凭证”（CDR）制度也正式推出，2019年沪伦通登陆伦敦证券交易所，国内资本市场对外开放的大门越来越大，容量和深度不断改善。接下来，还应继续深化国内资本市场改革开放，提升国内资本市场的国际化程度，让中资企业在国内资本市场“能上市”“愿上市”“好上市”。法案带给我们的另一个启示是，建立中国版的PCAOB的监管审查机制，夯实审计中介机构责任和提升上市公司信息披露质量。PCAOB是在美国安然公司造假事件之后成立的，旨在通过对会计师事务所的监督检查，提升上市公司信息披露的质量。同时，通过强化对会计师事务所违规的处罚，提升会计师事务所的履职能力。PCAoB仅2019年就处罚了19家会计师事务所、27名责任人。借鉴这一经验，我国应建立中国版的PCAoB监管审查机制，并强化对会计师事务所违规的惩罚，以此为突破口，夯实会计师事务所等中介机构的职责，提升上市公司提高信息披露质量。
