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1、无居民海岛使用价格评估技术规范（报批稿）编制说明广东省海洋发展规划研究中心二O二三年十二月、i1二、修订背景、目的和意义1（一）修订背景1（二）目的和意义3三、修订思路和原则4（一）修订思路4（二）修订原则4四、修订过程与内容5（一）工作过程5（二）主要修订内容7五、标准的适用范围11六、关于标准的属性12七、与相关现行法律、法规和标准的关系12八、标准的先进性或特色12九、贯彻标准的要求和措施建议13一、任务来源2022年1月14日广东省市场监督管理局关于批准下达2021年第二批广东省地方标准制修订计划项目的通知（粤市监标准（2022）26号），将“无居民海岛使用权价值评估技术规范（修订DB
2、44/T1889-2016）”列入2021年第二批广东省地方标准制修订计划，由广东省海洋发展规划研究中心负责起草。二、修订背景、目的和意义（一）修订背景中华人民共和国海岛保护法规定“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”；中华人民共和国海岛保护法规定“经批准开发利用无居民海岛的，应当依法缴纳使用金”；2010年6月，财政部、原国家海洋局联合印发的无居民海岛使用金征收使用管理办法建立了无居民海岛使用出让最低价限制制度，并规定“无居民海岛使用权出让前应当由具有资产评估资格的中介机构对出让价款进行预评估，评估结果作为政府决策的参考依据”。由此，无居民海岛使用价格评估工作随着无居
3、民海岛国家所有权制度和有偿使用制度的确立应运而生。广东省于2016年9月发布地方标准无居民海岛使用权价值评估技术规范，在评估方法和参数选择等方面对无居民海岛使用价格评估工作进行了指引，使得无居民海岛使用价格评估工作有据可依。自无居民海岛使用权价值评估技术规范发布以来，无居民海岛市场化出让的相关管理政策、规范等日益完善，各方对无居民海岛使用价格评估提出了一些新要求。2016年12月1日起施行的中华人民共和国资产评估法为海岛评估提供了行业规范的基本遵循。2017年起中国资产评估协会发布了若干条资产评估执业准则，为海岛评估技术的进一步规范提供了新的行业准则。2018年3月，财政部原国家海洋局印发关于
4、调整海域、无居民海岛使用金征收标准的通知，调整了无居民海岛使用金征收标准，明确“财政部会同国家海洋局将根据海域、无居民海岛资源环境承载能力和国民经济社会发展情况，综合评估用海用岛需求、海域和无居民海岛使用权价值、生态环境损害成本、社会承受能力等因素的变化，建立价格监测评价机制，对海域、无居民海岛使用金征收标准进行动态调整工2019年4月，广东省自然资源厅印发的广东省自然资源厅关于无居民海岛使用权市场化出让办法（试行）明确了我省无居民海岛使用市场化出让的流程，规定“县级自然资源主管部门委托有资质的评估机构对无居民海岛使用权进行价值评估，并形成评估报告。评估过程应严格执行无居民海岛使用权价值评估相
5、关技术规范”。2021年1月1日起施行的中华人民共和国民法典，规定无居民海岛属国家所有，同属国家所有的自然资源还有矿藏、水流、海域、城市土地，以及森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，为进一步明晰无居民海岛使用的内涵提供了新的法律解释。2021年6月1日实施的自然资源价格评估通则对包括无居民海岛在内的自然资源价格评估做出了新的指弓I。2022年2月18日自然资源部发布无居民海岛使用价格评估规程，提出了无居民海岛价格评估的新方法。此外，自无居民海岛使用权价值评估技术规范实施以来，广东省对无居民海岛使用价格评估进行了一系列实践，从需求的角度发现现行的标准有进一步完善的空间。近期开展的无居民海岛历史遗留问
6、题用岛处理工作，需要针对历史遗留问题的处理进行价格评估；同时随着未来无居民海岛使用权交易市场的发育，将产生对无居民海岛使用权抵押、转让、收回、征用、损害赔偿等价格评估的需求Q为规范无居民海岛使用权市场化交易，有必要对不同评估目的无居民海岛使用价格评估作出规范化指引。综上所述，结合现行法律、法规、政策的要求，以及无居民海岛历史遗留问题用岛处理和未来无居民海岛使用市场化发展的需求，有必要对现行的标准进行修订。(一)目的和意义此次标准修订是落实国家无居民海岛有偿使用制度、避免国有资源型资产流失、保护海岛生态的重要措施，目的是完善海岛使用管理标准体系，保障无居民海岛使用权交易制度的规范化、标准化运行。
7、此次标准修订有利于发展和培育无居民海岛使用权交易市场，完善无居民海岛产权交易制度，维护无居民海岛使用人合法权益，对于在新时期、新形势下进一步做好无居民海岛管理工作具有重要意义。此外，随着我国海洋经济的快速发展，无居民海岛使用的价格必将日益受到重视，本标准的修订对保障评估结果的客观、公平、合理，完善海岛使用管理标准体系，具有十分重要的现实意义。三、修订思路和原则（一）修订思路分析无居民海岛使用价格评估有关研究进展和现行法律法规政策，梳理标准修订要解决的重点问题，借鉴相关评估行业及专业的概念与技术方法，结合无居民海岛自然属性和管理特点等特殊性，探讨需要修订的评估方法和规范要求，按照标准化有关工作导
8、则完成标准文本的修订以及编制说明等成果的编制。（一）修订原则1 .合法性原则。遵循中华人民共和国海岛保护法、中华人民共和国民法典、中华人民共和国资产评估法自然资源价格评估通则无居民海岛使用价格评估规程广东省自然资源厅关于无居民海岛使用权市场化出让办法（试行）等有关法律法规、政策规章和标准的要求，保证标准修订的有效性和规范性。2 .科学性原则。修订过程中根据无居民海岛及周边地区的自然属性、经济状况和社会条件，突出海岛特色，选择适宜的评估因素和评估方法，为真实反映无居民海岛使用价格提供技术方法指引。3 ,可操作性原则。影响因素、评估参数和评估方法的修订，应符合无居民海岛使用价格评估的现实基础，具有
9、可操作性，保证能够有效获取评估所需的基础资料Q4 .实用性原则。此次修订中有关无居民海岛使用价格评估的程序、方法步骤及参数选取等内容均切实可行，评估程序简单、方法易懂，对无居民海岛使用价格评估具有实用性。四、修订过程与内容（一）工作过程1 .前期研究阶段2021年2月，编制组开展本标准及相关评估案例、无居民海岛使用价格评估有关研究进展和现行法律法规政策的收集分析，梳理此次修订要解决的重点问题，主要包括：完善无居民海岛使用价格评估影响因素体系、规范评估程序、完善评估方法、不同评估目的无居民海岛使用价格评估的要求等，并以问题为导向探讨确定标准修订内容和思路。2021年3月至9月梳理价格评估影响因素
10、、评估方法的基本原理、适用范围、评估公式、主要参数、使用要求、评估原则等内容,按照标准化有关工作导则和广东省地方标准管理的有关规定，经过内部讨论和专家咨询后形成标准修订草案。2 .标准立项阶段2021年10月，向广东省市场监督管理局提交地方标准立项申报材料；2022年1月获批立项，列入2021年广东省服务业地方标准（第二批）制修订计划。3 .专家咨询阶段2022年2月至6月，编制组完善标准修订草案形成咨询稿，先后咨询了无居民海岛使用价格评估规程主要起草人梁湘波高工、李晓冬助研、无居民海岛使用权价值评估技术规范主要起草人利逸高工，自然资源价格评估通则主要起草人廖旻高工、广东卓越土地房地产评估咨询
11、有限公司欧翠玉高工、南海标准计量中心张岳洪高工、广东省标准化技术委员会委员陈莉等七位相关领域专家的意见,并按照专家意见对标准进行修改完善。2022年7月，经广东省自然资源厅同意，向广东省市场监督管理局提交申请，将现行标准的名称“无居民海岛使用权价值评估技术规范”修订后更改为“无居民海岛使用价格评估技术规范”。2023年3月，开展专家函审，获得广东省土地调查规划院刘春衫高工、广东省林业调查规划院陈海亮高工、中山大学黄强太副教授、自然资源部海岛研究中心姜德刚副研究员、深圳市规划国土发展研究中心苏广明高工、自然资源部南海调查中心张军晓高工、国众联资产评估土地房地产估价有限公司广州分公司陆子健等七位专
12、家一致同意通过。编制组按照专家意见修改完善形成征求意见稿。4 .征求意见阶段2023年7月，报送广东省自然资源厅征求意见，编制组认真研究广东省自然资源厅各处室有关意见建议，对标准进行修改完善。2023年8月，由广东省自然资源厅发函，征求沿海各地级以上市人民政府、省发展改革委、财政厅、生态环境厅、自然资源部南海局、自然资源部海岛研究中心、国家海洋技术中心等相关管理部门和单位的意见。编制组研究分析相关意见建议，对标准进行修改完善。2023年8月底，由广东省自然资源厅在官方网站上发布关于公开征求海堤生态化建设技术导则X国土空间规划数据共享网络化服务标准X海域定级技术规范X海域使用金征收标准测算技术规
13、范X无居民海岛使用价格评估技术规范村镇工业集聚区升级改造工作指南(送审稿)意见的公告，公开征求社会公众意见Q征求意见期间，未收到社会公众反馈意见。编制组对标准进行校核形成送审稿。5 .形成报批稿阶段2023年9月13日，广东省自然资源厅在广州主持召开标准技术审查会，经严格质询和讨论，中山大学王建华教授、中国科学院南海海洋研究所蔡树群研究员和黄小平研究员、华南理工大学刘月琴副教授、自然资源部南海生杰中心吕意华正高、暨南大学彭勃正高、广州市标准化研究院徐湛高工七位专家一致同意本标准通过技术审查。2023年10月，按专家意见修改完善后形成报批稿,按程序上报。(一)主要修订内容标准修订对象为DB44/
14、T1889-2016无居民海岛使用权价值评估技术规范。主要修订内容包括现行标准的名称、前言、规范性引用文件、术语和定义、评估原则、主要评估方法、附录等章节，同时增加评估程序、不同评估目的无居民海岛使用价格评估等内容。1 .标准名称由于目前法律法规上对“无居民海岛使用权”没有明确定义，同时为了与国家自然资源部发布的自然资源价格评估通则和无居民海岛使用价格评估规程相关表述保持一致，将现行标准的名称修订为“无居民海岛使用价格评估技术规范”。2 .结构和表述标准文本结构上，将“不同用途无居民海岛使用权价值评估”章节调整为“不同评估目的无居民海岛使用价格评估”；将原附录A评估公式和使用说明整合到了正文的
15、方法章节中，使标准正文的逻辑和内容更清晰明了，更方便评估人员使用；并根据需求增加了4个附录。表述方面，此次修订与国家行业标准无居民海岛使用价格评估规程衔接，调整了部分表述，包括将“无居民海岛使用权价值评估”调整为“无居民海岛使用价格评估”、“评估基准日”调整为“估价期日”、“评估对象”调整为“待估无居民海岛”等，使其与最新的国家级相关标准相衔接。3 .前言更新起草人等基本内容，并说明此次规范修订的主要技术变化和历次版本发布情况。4 .规范性引用文件2018年，财政部原国家海洋局发布关于调整海域无居民海岛使用金征收标准的通知，无居民海岛出让最低价标准须按国家最新标准执行，原引用的无居民海岛使用金
16、征收使用管理办法已不再作为无居民海岛出让最低价标准的依据。2021年6月1日实施的自然资源价格评估通则明确了无居民海岛的定义，因此不再引用省级海岛保护规划编制技术导则(试行)的相关定义。此外，根据需求将地表水环境质量标准(GB3838-2002).地下水质量标准(GB/T14848-2017).全国海岛名称与代码(HY/T119).无居民海岛开发利用测量规范(HY/T250)、海滩质量评价与分级(HY/T254-2018)、自然资源价格评估通则(TD/T1061-2021)列入引用文件。5 .术语和定义修订后明确给出了无居民海岛的定义，该定义与中华人民共和国海岛保护法第五十七条相关内容保持一致
17、，不再引用省级海岛保护规划编制技术导则(试行)(国海办字(2011)740号)的相关定义。由于还原利率在评估工作中应用广泛，修订后不再单独给出无居民海岛还原利率的定义Q6 .评估原则为体现无居民海岛特殊性和稀缺性，对生态用岛进行引导，此次修订在评估原则中增加了生态优先原则。7 .评估程序现行标准对无居民海岛使用价格评估的完整流程没有给出评估程序的指引，而评估程序是评估人员执行海岛评估业务所履行的系统性工作步骤，是规范海岛评估行为、提高海岛评估业务质量和维护评估服务公信力的重要保证，是评估机构及评估人员防范执业风险、保护自身合法权益的重要手段之一，因此有必要增加评估程序章节。此次修订结合广东省无
18、居民海岛使用价格评估的经验与实际，借鉴自然资源价格评估通则无居民海岛使用价格评估规程无居民海岛估价规程海域价格评估技术规范城镇土地估价规程等相关标准，明确了无居民海岛使用价格评估的技术流程。8 .主要评估方法(1)删除最低价补偿修正法根据2018年印发的关于调整海域无居民海岛使用金征收标准的通知，调整后的征收标准确定的方式是“根据各用岛类型的收益情况和用岛方式对海岛生态系统造成的影响，在充分体现国家所有者权益的基础上，将生态环境损害成本纳入价格形成机制，确定无居民海岛使用权出让最低标准”。现行的最低价补偿修正法是在出让最低价的基础上，加上开发利用活动可能导致的无居民海岛资源及生态补偿费用作叠加
19、修正，从而评估无居民海岛使用价格。调整后的海岛使用金征收标准已将生态环境损害成本纳入最低标准中，无需重复修正,最低价补偿修正法已不再适用，故删除该方法。(2)增加最低价系数修正法、成本逼近法和剩余法此次修订在原有评估方法的基础上增加了无居民海岛使用价格评估规程给出的无居民海岛使用价格评估的新方法一一最低价系数修正法，该方法适用于所有无居民海岛使用价格评估；此外还增加了成本逼近法和剩余法，其中成本逼近法适用于海岛市场欠发育，少有交易的实例的地区的海岛，剩余法适用于待估无居民海岛具有开发或再开发潜力的情况。增加多种评估方法可在一定程度上弥补原有评估方法在评估适用范围上的局限，拓宽标准的适用性。(3
20、)完善市场比较法、收益还原法、基准价格系数修正法在市场比较法中，结合无居民海岛使用价格评估工作实际，放宽了比较实例数量要求和时间限制，调整后与无居民海岛使用价格评估规程保持一致；调整了市场比较法的修正系数，增加了比较因素和比较因素说明表，列出了各类比较因素并给出了说明和适用情况,使评估过程更加规范化。在收益还原法中，增加了基本公式并补充了另外两种情形下的评估公式，便于应对不同情形下的评估。在基准价格系数修正法中，完善了评估公式，明确了其他修正系数的计算关系；给出了该方法的比较因素和比较因素说明表，使评估过程更加规范化。9 .将“不同用途无居民海岛使用权价值评估”调整为“不同评估目的无居民海岛使
21、用价格评估”随着无居民海岛使用权交易市场不断发育，结合无居民海岛管理工作实际需求，未来在无居民海岛使用出让评估需求以外，可能会产生抵押、转让、收回、征用、历史遗留问题处置等不同用途的评估需求。为了提升此标准的前瞻性和时效性，此次修订将“不同用途无居民海岛使用权价值评估”章节调整为“不同评估目的无居民海岛使用价格评估”，对不同评估目的的评估应当遵循的技术要求作出指弓I,并将原章节中需要保留的内容分散放置到其他章节中。10 .附录配合评估程序和评估方法的完善增加了附录，给出了实地查勘记录表、最低价系数修正法修正因素及修正系数、市场比较法的比较因素及说明表、基准价格系数修正法的比较因素及说明表等Q五
22、、标准的适用范围本标准适用于广东省内无居民海岛使用价格评估，包括无居民海岛使用出让价款评估(法定评估)，以及海岛评估行业未来发展可能面临的新要求和新问题，如无居民海岛使用抵押、转让、收回、征用、历史遗留问题处理等情形。六、关于标准的属性本标准为第一次修订，建议延续现行标准的属性，作为推荐性地方标准。七、与相关现行法律、法规和标准的关系本标准与中华人民共和国民法典中华人民共和国海岛保护法中华人民共和国资产评估法标准化工作导则自然资源价格评估通则无居民海岛使用价格评估规程等现行有关法律法规和标准协调一致。八、标准的先进性或特色与现行标准相比，本标准与最新法律、法规、政策和相关标准进行衔接，完善了无
23、居民海岛使用价值评估技术体系，构建了完整的评估程序；增加了多个评估方法，弥补了原有评估方法在评估适用范围上的局限，拓宽了标准的适用性；规范了不同评估目的无居民海岛使用价格评估。有助于支撑无居民海岛历史遗留问题处置等海岛管理工作顺利进行，助力无居民海岛使用权交易市场健康有序发展。与现行标准发布后自然资源部发布的无居民海岛使用价格评估规程(HY/T0326-2022)相比，进一步完善了各个评估方法；增加了我省现行标准特有的“基准价格系数修正法”，在国家海洋行业标准的基础上保留了广东特色；还增加了对不同评估目的无居民海岛使用价格评估的相关指引，先行先试，做好无居民海岛管理工作探索的排头兵。九、贯彻标准的要求和措施建议本标准批准发布后，建议标准管理机构面向广东省自然资源管理部门、海岛使用管理技术研究机构和学术机构、无居民海岛使用价格评估机构等相关部门和单位做好宣传。同时，合理设计无居民海岛使用价格评估有关制度，保障本标准的贯彻执行，并根据本标准实施过程发现的问题，及时开展标准的修订工作Q
