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1、稀归公与清代两淮盐义仓制度的成立摘要通过对清初盐业赈济和河道疏浚经费相关制度的回顾，表明了这两项经费都来自于盐商的捐输并给予盐商沉重的负担。同时盐商运销过程中的沿途官员的陋规索需也十分巨大，进一步加重了盐商的负担，加重成本、影响销售。盐商寄望于返程运输粮食的赈济效果，希图皇帝能够取消地方官无度的陋规索需。耗羡归公后，雍正帝革除了沿途地方官的过度陋规、浮课。虽然盐商获得了更多利益，但是归公后的耗羡之外，盐商仍然不敢不向各地衙门缴纳部分已经被革除的额外陋规。为了避免官员收受额外陋规，雍正帝和盐政当局建立盐义仓，将这笔额外陋规直接用于赈济和服务河道疏浚。这种盐义仓制度是既有的盐商缴纳赈灾疏浚经费制度
2、的延续和发展，实质上包含了盐商和盐政当局保卫耗羡归公成果、反官僚腐败的意义。关键词盐义仓，粮食捐输，陋规，耗羡归公，反腐败引言两淮盐，即淮南淮北盐，是中国清代盐政管理制度中拥有最大行盐地（贩卖区）的食盐种类，是盐政的重中之重。两淮盐商利用其财力积极投身社会活动,其中用盐义仓赈济灾民，就是重要的一个方面。关于盐义仓及其运作制度，王日根、吕小琴先生和张岩先生的研究，说明了它是清代雍正年间创立的一种赈济制度，它是盐商捐钱建立，由官方管理动用的用于赈济灾民、灶户，以及服务河道疏浚作业的一种义仓，在赈济灶户、服务盐运、安定社会等方面有十分重要的作用。而盐商本身也是粮商，每年在湖广江西卖盐之后，运粮食回江
3、苏，比如雍正十年（1732年）有官员汇报：“（汉口）外贩米船已有四百余号，而盐商巨艘装运者尤不可数计。”与此相关，盐义仓的粮食来源，李俊甲先生指出，盐商在江苏的赈济活动，就是主要由盐商卖盐到湖广，买米回苏北。可见赈济是食盐运销的副产品。关于淮盐商人的捐输这一善举的产生原因，马丽先生认为是出于商业道德和伦理精神，但赵晓华先生则指出了赈捐制度时常有贪腐官员勒索的成分。笔者的疑问在于，盐商捐米设立盐义仓这样一个制度，是怎样成立的？它建立以前相关赈灾、疏浚的工程是如何进行的？而且，这个制度由盐政当局来管理运作，制度的成立过中与清朝的盐政有怎样的关系？是纯公益行为还是与贪腐官员的索需有关？将在本文讨论。
4、一、清初既有的盐业赈济、河道疏浚制度及其经费来源顺治十三年（1656年）三月，两淮巡盐御史姜图南奏报自己衙门的经费“经制”中有如下经费：“赈济民灶、赏贲孤贫。查前项公费自明季至今，一引议带征银一分。”从此来看，按照当时从明朝沿袭下来的制度（经制），巡盐御史衙门经费中除了支付各种行政花费以外，还有灾荒时救济灶户的支出。经费的来源是附加在盐引上的盐税，每引征一分。康熙四年（1665年）十月，巡盐御史黄敬璞题报江南沿海盐场连续两年遭受台风海潮袭击，灶户受灾惨重，但仍然被中央要求追征损失的盐课。巡盐御史要求中央政府按照农业灾荒的相关处理惯例给予蠲免盐课。但是户部拒绝其请求并要求：应请该御史设法催征，招
5、抚赈恤。查此项课银原系从前各商多带盐斤理应倒追相应照旧带征。户部指出，在此之前商人运销的盐存在多带超出引额的盐，即逃税，所以追赔盐课是应该的，现在虽然遭遇自然灾害，但是不能借此名义减少追征盐课。而对于灾荒造成的损失，户部其实就是要求盐政监察御史发挥自己的赈灾功能去赈灾。康熙时期，除了台风海潮，更加频繁的灾害是黄河决堤。在“黄河夺淮”的历史时期，黄河出海口位于淮河流域下游，水患频仍对盐业生产造成很大打击，如康熙十年九月巡盐御史特纳就题称黄河连年决堤，淹没房舍、草荡，灶丁逃亡无人办课。这些灾害都加大了盐课亏欠额。除了洪水泛滥影响盐业生产，黄河夺淮还大大增加了河道含沙量，对此凌申和鲍俊林两位先生都从
6、海岸线东进的角度给予了说明，河道经常淤塞直接影响依赖航运的盐政。部分河流是盐商运盐必经的河道。如北起阜宁县、南达南通的串场河就是连接沿海各盐场的运河，此外还有很多分支运盐河，如“扬州府所属自湾头起达吕四（盐）场，其支通各盐场者皆为运盐河”。而运河长期需要疏浚防止淤塞，如元代的扬州运河“宋时尝设军疏涤，世祖取宋之后，河渐壅塞仁宗延祐四年疏治工到了明代，如皋县境内运河“三年两施挑浚，盐商犹苦河浅”。运河含沙量大，必须时常疏浚才不影响运盐。因此，形成了“两淮三十场盐河各商例计引纳挑河银于（盐）运司，而河亦时挑时淤”的局面，由盐商在每张盐引的盐税中附加缴纳河道疏浚费用，并由盐政当局不时进行疏浚作业的做
7、法成为了制度。但是，在前述的康熙三年、四年，两淮盐场连遭风灾后，同时还要奉命追赔缺额盐课，盐商正处于困境中，既有的先交盐课附加经费的疏浚救灾办法已经难以为继。康熙五年，盐商郑永成首倡：预借课本一万一千余两挑浚五仓沙河，灶丁陆续扣盐销算。11此外郑永成等商人还额外捐买粮食赈济。12商人首先从盐政当局借课银用于疏浚河道，恢复和发展盐运条件，再运出多少盐就从其价值中扣算，积少成多偿还借当局的课银。实际上就是将原来盐商先按引附加缴纳疏浚经费的制度，变通为由盐商自己先借钱疏浚再缴费给官方。可见原有制度的弊病：运盐要先疏浚，但是疏浚却要先交费，如果盐商还尚未充分卖出盐，就将无法支付大规模疏浚工程所需的巨额
8、资金。而新方法则是盐商先疏浚了河道得以获取利润，然后再缴纳疏浚工本。此后，由商人向官方借钱疏浚这种做法不断，如康熙四十七年疏浚通州的运盐运河，13笔者不再敷述。此外，盐生产能力的恢复也得到了盐商捐款的支持，进一步暴露了原有盐政救荒经费及其征收体制无法应对连年大灾的弊病。旧有赈济制度由盐政当局执行改为盐商直接执行。康熙十七年时，两淮巡盐御史郝浴面对“秋旱河涸”，直接“饬商开浚”，14商人疏浚河道已经变成了官方强制的工程。黄淮流域水患频仍，一方面给予苏北各地盐场的盐业生产打击，另一方面国家的治黄工程又给盐商增加捐输负担。康熙七年，刑部、户部会同河道、漕运官员视察黄淮流域各地灾荒情况时，就特别重申了
9、对盐商运盐河道保护的重要性，反映了河工官员非常关注治河与盐商的利益关联。正如任重先生研究指出的，康熙时期治黄的重点在“苏北的徐、淮、扬三府”，而这恰是盐运输的必经地区。本来，黄河治理历来是由河道总督负责，有专门的河工经费，而且正如金诗灿先生研究所指出的，河工经费本身很大程度上就来自于各省征收的盐课，两淮盐课每年都会有定额的一部盐课被两淮盐运司直接解送给河工经费，数额达到5万两，居各盐运司之首。但在后来连年黄淮水患治理过程中，河工官员仍然经常试图发动盐商出钱，而且常常不考虑盐商的承受能力。康熙二十八年，作为黄淮河工一部分，河工官员要求淮盐商挑浚整个串场河，引起盐商群体的强烈不满，盐商向康熙帝诉苦
10、：“河工浩大原题令臣等淮商挑浚工广费繁非数十万金钱不能竣役。”当时正值康熙帝视察黄淮流域水灾并“发帑挑浚下河”，盐商和两淮盐政乘机请求免去串场河疏浚任务，得到皇帝的批准，才得以省去大部分串场河疏浚负担。此后，康熙年间盐商也多次被指令捐资疏浚，笔者不再赘述。但其中康熙四十年二月，巡盐御史奏称：“淮南北纲、食引盐停引未掣七十一万二千八百四十五引，察其原由皆因连年下河地方水淹场灶，产盐不足，又兼运盐之河久不挑浚淤浅难行，商人借端延推所有工费不敢动支正项，情愿同运使梁世勋、司库赫升额节用捐资，并劝谕众商捐挑。”该建议得到户部准许。水灾影响到了盐课征收，户部支持盐政官员发动商人捐资疏浚。由此可见，官员不
11、敢轻易动用盐政机关征收的正项课银，倾向于使用盐商额外的捐输从事疏浚作业，户部也同意了发动商捐的建议，说明当时的政策仍是反对动用盐课银疏浚而支持额外发动商捐的。二、盐商试图减少陋规与赈米运输的兴起除了自然炎害对生产造成的直接负面影响，清朝各食盐运输经过地、销售地的官僚对盐商的盘剥也加重了商人负担。如顺治十七年皇帝制曰：“遇一事即有一事之陋规、经一处即有一处之科派。”成本上涨当然会销售疲软，比如：“巡盐御史李赞元以淮北盐壅商疲，皆因包索脚价。”食盐的销售关系到盐政系统官员每年的定额税收，所以在促进销售方面盐政官员与商人是一个利益共同体，故而盐政官员就一直不断试图减少盐商负担，降低销售成本。康熙四十
12、三年，曹寅、李煦被任命每年轮换兼任两淮巡盐御史。十月，曹寅向康熙帝指出历来盐政正额外的浮费，即陋规征收严重，要求禁革浮费，但皇帝认为：“生一事不如省一事”，未准许。11同年十一月，曹寅又奏报两淮运司库项：“亏空八十余万两系历年压欠，奸商有预投之弊历年积欠不已更有奸商恃怙效尤，预投贷借，酿成此弊。”12对照前述的盐商疏浚做法，盐商时常会先借课银，再随着疏浚和运销完成来还款。在连年灾荒和时常需要疏浚的情况下，这种借款也被奸商利用，逃课不还，加上本身运销不顺利，积欠了巨额课银。对此，皇帝除了回复“知道了”以外，并无特别指示。13当时皇帝南巡,皇帝再次将一百万两官帑借给商人。14虽然江宁织造曹寅再次奏
13、请禁革浮费，但皇帝指示“此一款去不得，必深得罪督抚”，要求曹寅不要省去地方督抚陋规既得利益。15这表明，皇帝希望在保持浮费、陋规等督抚既得利益的前提下，通过借帑帮助负担沉重的盐商。在借款给盐商后，曹寅、李煦和盐商一起捐资给皇帝南巡建行宫、好吃好喝好招待。16但是即便如此，不久后对于李煦继续奏请省浮费、革收发17等的要求，皇帝依然没有肯定。18得到皇帝借帑的盐商的运销仍不见好转，李煦称是因为盐商在江西、湖广受到当地官员的盘剥的缘故。此后，两淮地区仍然不时出现灾荒，李煦等内务府官员不断汇报截留漕粮用于平累的情况。至康熙四十七年五月，江南灾荒还在持续，皇帝指示的平泉也还在进行，曹寅、李煦乘此奏报：“
14、两淮商人情愿于江西、湖广二处出米之处，卖盐买米，即照彼处价值，载回平炭。”结果皇帝批复：“此法甚善。唯恐有图利之意，即反而不美矣。”显然皇帝反对商人的盈利性返程贩米，认为是借平累牟利、发灾荒财所以盐商的灾荒赈济，只能限定在公益性质。但盐商卖盐返程买回粮食到下游地区平泉这一做法本身，其时是有利于江苏的粮食安全保障的。如康熙四十八年三月曹寅奏报：“河南光州、固始等处，系两淮行盐之地，每年盐去米回。去年河道干旱，不能重运，所以扬州米贵。近年河路水好，目下由洪泽湖下来头船已到淮安，载米十万余石，后仍有堆积三十余万石。此米陆续一到江苏价亦少可平矣这每年的“盐去米回”意义非凡。淮河上游产米运到淮河下游刚好
15、可以用于平崇，但是一旦河道干旱水浅，不仅盐运不去上游贩卖，盐商也不能将米运向下游。从曹寅汇报的粮食数量来看，只要盐运顺利，平泉、赈济都不成问题。这实际上就是两淮运盐御史向皇帝强调盐商贩盐顺利对于粮食赈济的重要性。但是，康熙帝仍要求李煦革除对盐商索需要：“十分斟酌。”康熙后期，水患仍不断，商人仍在盐政官员命令下一再捐资赈灾，如康熙四十九年三月李煦率领商人捐米赈济，康熙五十一年八月串场河范公堤决口，李煦命令商人修补范公堤，康熙五十五年十二月李煦和盐商赈济江南旱灾等。康熙五十六年四月，李煦代两淮盐商请求再次借皇帑银来运销，皇帝则对于康熙四十二年商人借帑并未还完欠款的情况用朱批嘲笑道：“何尝他们完的？
16、可笑。”并坚决不允许再借。可见，皇帝对于商人借帑不还很在意，不愿意再帮助盐商。借课支付疏浚、赈米经费的模式虽然暂时缓解了先卖盐还是先疏浚的矛盾，但是过多的沿途陋规索需使得商人的负担仍然沉重，运销依旧不顺利，在这样的情况下运销成本高昂，即使借钱支持盐商，也不能解决问题。而又由于商人没能还上皇帝的借款，借课模式也为盐商集团招来了皇帝的厌恶。盐商的盐课积欠只能继续累积。三、耗羡归公与盐义仓制度的成立到了雍正元年十月，积累下来的两淮盐商积欠课银达一百三十五万余两，比前面已述的康熙四十三年十一月时的积欠八十余万两，又多了几十万两，雍正帝决心整顿，裁革陋规，并使用过去征收的官员规礼银来填补部分积欠课银：“
17、有五十四万两准在江南督抚各官三年规礼银二十四万八千余两归结，余剩银二十九万余两应于杂费、匣费内三年照数补清。”11一直以来，地方官收取盐商的规礼银、匣费12、各种名目的正额外索需使得盐商负担沉重的问题开始得到解决。雍正二年二月，雍正帝在革除陋规后，将部分耗羡保留，设定定额，纳入正式财政项目，并表示：“恐以耗羡归正额，而正额之外复加耗羡。”13可见雍正帝明确要求防范官员正额外索需。受此影响，救灾财源也开始出现变化。雍正二年九月，海潮爆发，盐场受灾，盐政嚼尔泰借支库银赈灾，14没有要求商人额外捐赈。经过“耗羡归公”改革，到了雍正四年，雍正帝称：“众商今盐丰课裕，商业日隆，情愿捐银二十四万两，备交运
18、库。又嘎尔泰名下有应得银八万两，亦愿报部拨解。从前两淮盐课亏欠甚多，自嘎尔泰办理以来，历年商欠正项钱粮及赢余银两俱一一完纳今众商公捐及嘎尔泰奏请解部之项，共计三十二万两，著将二万两赏给嘎尔泰，其三十万两可即为江南买贮米谷，盖造仓盛之用。所盖仓廉赐名盐义仓。”15可见，经过耗羡归公，盐商的运销负担得到减轻，盐商的代销旧欠课顺利完成。盐商照旧向盐政当局交付巨额规礼。但是时任盐政嘎尔泰不敢收受规礼八万两,奏报皇帝全数归公。雍正皇帝对嘎尔泰办理盐政改革得力，赏给其个人二万两，剩余的钱留来正式建立盐义仓。关于盐义仓设立的意图，雍正五年雍正帝称：朕轸恤众商。是以减除浮费并不计其感激报效也。伊等上年公捐银两
19、，朕因其既已捐出，难于退还，故令即于本地方，建立盐义仓，以裕积贮，备地方之用。今伊等又复公捐，大非朕意，但据嘎尔泰所奏，众商情词恳切又据嚼豳泰奏称，众商备伊公务银八万两，今一并交库等语。此系嘎尔泰应得之项，若有需用之处，听其自行支用，伊若不接受，任其退还众商朕意应计地之远近,人之多寡，酌立数仓于近灶之地，积贮米谷，以备贫苦灶户一时缓急之用。盐商顾忌皇帝、盐政当局过往的捐输命令，所以即使裁革浮费后，也依然执著地要送钱给当局以备公用。皇帝一方面已经下令禁止官员继续收取归公后额外规礼，另一方面对水患频仍影响下的灶户的灾荒赈济牵挂在心。所以就将盐商公捐银两进一步扩大并建立盐义仓，将其运作制度化。盐义仓
20、是制止官员收受额外陋规的手段。两淮盐政嘎尔泰称：“两淮盐商，因沐皇恩，减省匣费各项，每年省费百万余金。而臣等又不受其规礼，是以各商公送盐院银八万两，送盐道银四万两。”可见盐商虽然继续交付部分规礼，但其实已经远低于过去的数额。同时，对于过去就己经存在的盐商从上游买米运回下游发卖的行为，雍正帝也一改康熙帝不准盐商盈利的政策，准许盐商沿途自由发卖赚钱。比如雍正六年就谕：“嘎尔泰代众商具奏领运之时，原有随时随地售卖之语傥商人获有余利，听其自取，不许交官。如此则淮商领米得以贸易，而楚省积谷仍得流通。”由此，盐商的贩米，可以成为盐商渔利的新渠道，不再拘泥于康熙时期的纯公益性质的粮食捐赈，加大了盐商粮食运销
21、的积极性。此后，盐义仓多次奉命发挥赈济功能。如雍正九年正月江南水灾，发盐义仓救济。雍正十二年二月江南青黄不接，动用盐义仓平泉。乾隆五年四月淮安水灾，盐政用盐义仓赈济。其运作己经很成熟。盐义仓的建立，也扩展到湖广和江西。雍正二年，江南、浙江遭遇台风海潮。雍正帝在上谕中要求,湖广、江西官员动用各自藩库经费买米送到下游省份平泉,所得资金再还回各自藩库。这种做法后来在皇帝的催促下经常实施，湖广和江西当局实际变成粮商。这种生意的成本藩库存银，自然来自于包括归公后的盐规在内的财政收入，即一部分实际上是淮南盐商出钱在湖广买米。此外，湖广地区自身也不时有灾荒或歉收，作为销岸省份收取的盐商规礼，在耗羡归公后官员
22、也将其应用于扩大本省粮食积储。如雍正五年，湖北江夏等州县受灾，湖北总督申请：“楚省盐商原有各衙门盐规约共十六万两，臣断不受其丝毫将众商捐出盐规银两买谷储仓此后每年捐数听该商自量销售之丰歉，具呈盐道转详督抚，奉报以充公用。”由此，湖北归公后的盐规，改为采买粮食扩大积储，并形成制度。这十六万两盐规，“经前督臣杨宗仁裁革，迨杨宗仁故后，名为裁革而实不然，盖各商在本地方行盐，需求地方官之照拂，何敢减除地方官之陋规”。可见，利用盐规作为仓储置办基金，不仅仅为了赈灾平泉，更重要的是以此来制止官员收受陋规。湖广盐规曾经被总督杨宗仁裁革，但是商人不敢不交规礼，现在既然官员不能收受，商人继续交盐规，就必须有一个
23、使用盐规的途径，不把盐规交给官员。同一时期，江西也将归公后剩余的盐规银用于建立仓储，雍正六年七月，江西巡抚奏报赈灾举措时称：“臣已将预备仓内所储盐规积谷动拨一万石运赴被灾各县。”可见，盐义仓制度在淮盐贩卖区已经普及，而且跟江南的盐义仓一样,是用裁革的盐规或直接使用盐规建立的。四、水利工程经费来源变化与盐义仓服务于水利工程盐义仓建立以后，不仅用于赈济，也开始服务于水利工程。很多水利工程，如江南的范公堤长期以来就是由商人负担维修。雍正帝下令发帑给两江总督修理范公堤，说道：“发帑修理范公堤原系保护盐场加恩灶户之意，其工费银两何用灶总捐输者。”可见，雍正帝的目的就是要减轻灶户、商人的负担，废止捐款维修
24、制度。到了乾隆元年，乾隆帝也进一步改革：“命停扬州商民浚河捐项。谕：朕闻扬州府向例三年大挑一次，捞浅一次，共需银一万六百两。皆商三民七分派捐输。经管里、甲，不无苛索滋扰。而承修各官、又复层层侵扣。以致捞浅挑浚、有名无实。无益于工程，有累于百姓。嗣后着将商民派捐之项，永行停止。所需工费，即于运库一半充公项下动支。”从乾隆帝的论述来看，过去的河道疏浚，各级地方官借机层层盘剥，进一步加重商民负担。疏浚效果欠佳，不仅解决不了航运问题，反成腐败的档口。乾隆帝将原有的摊捐制度废止，将疏浚工程交由利益相关的盐政部门直接管理，经费从运司库经费拨款，虽然如上所述，运库的备用款项本身就来自盐商捐助，但防止了运库经
25、费之外再被地方官借口疏浚勒索捐款。乾隆五年六月：“大学士等议覆：河南道监察御史陈其凝奏称上年淮杨兴修水利，两淮商人呈请捐银三十万两以助大工。经督臣那苏图等覆奏，商人捐项重大，若一时按引派纳，诚恐力有未纾夫借捐输之名，增入成本之内，使小民知盐价之贵。由于捐输，是商人蒙急公之赏，百姓受派累之苦嗣后凡有兴修之工不许纠结公捐。请敕谕各省督抚遇有紧要工程，亦无需商人捐助等语。均应如所奏行。从之。”这次水利工程，商人又一次开始捐输工程款，而且因为耗资巨大而又一次试图用借课银的手法捐输，被皇帝叫停。皇帝批准此奏议，表明了皇帝认同盐商的捐输的实质是将负担转嫁给消费者，抬高盐价，所以禁止官方发动盐商捐输工程款。
26、盐义仓除了平泉和赈济，与河道疏浚工程也进一步结合起来。运河在疏浚作业的时候，盐船是不能航行的。如乾隆帝说道：“筑坝挑浚，约计半年之期盐船不能行走。”乾隆二年，乾隆帝谕：“前据两江总督庆复奏称，两淮盐义仓米谷因今冬挑浚运河，民食维艰。仍运赴淮扬平泉，将累出价银，分拨上下两江等语。朕己降旨允行。可见，盐义仓不仅仅是灾荒赈济用粮，也跟河道疏浚结合起来，在疏浚工程期间用于赈济因航道无法使用造成的粮食不足，对航道疏浚工程的顺利开展起到了重要的保障作用。盐商的这种赈济活动，不是单纯的公益性事业，而是盐政命令强制的结果。康熙年间曹寅、李煦也积极动用内务府资金协助治河、赈灾。关于曹寅在康熙年间截拨漕粮用于赈灾
27、，己有方晓伟先生做了论述。跟招待康熙帝南巡的各种殷勤伺候一样,这些行动本身具有迎合皇帝需求、献媚获得褒奖信任的性质。盐商在曹寅、李煦的领导下进行了捐款，并且积极从事赈米义务运输，都是为了获得皇帝的好感，借由盐运回程的赈米运输，体现盐运顺利对于缓解灾情的重要性，以换取皇帝减轻沿途的陋规索需。从曹寅、李煦的屡次奏请时间都在康熙南巡前后来看，这是盐商、盐政当局最迫切的诉求。雍正年间的耗羡归公裁减掉的巨额陋规，使得盐的运销短期内得到好转并还清正额欠课，解决陋规索需过多这个问题以后，“盐去米回”也顺利开展，并通过盐义仓制度的成立解决了运输和疏浚不能同时进行的矛盾，也促进了灾荒时的赈济。盐义仓的建立，不仅
28、是耗羡归公后，有效运用归公后的额外经费（陋规）并制止官员收受这种陋规的做法，也是盐商展现“盐去米回”良性循环、展现裁减陋规索需后食盐运销效果的方式。当然，诚如汪崇赏先生所述，官员过度的陋规索需行为，在乾隆朝中期以后逐渐重新盛行，发展至嘉庆道光年间已经使得两淮盐商和两淮盐政走向衰落。耗羡归公改革以及盐义仓制度对陋规索需的遏制，并没有持续太久。但是盐义仓制度作为服务盐业、赈济的实用性粮食捐输制度也保持了下来，直到近代太平天国战争爆发，淮盐无法在湖廉和江西销售，盐义仓制度才崩溃。结论回顾清代前期扬州盐商关于水患频仍影响下的河道疏浚和赈灾，可以发现，最初的疏浚、赈灾本来都是盐商将经费附载盐引中缴纳的，
29、但并不能充分满足需求。同时盐商收到运销沿途的官员过度的陋规索需，负担沉重。盐政当局和商人开始将运米和运盐结合起来，卖盐而去买米而归，不断展示运米的赈济效果，希图皇帝能够取消地方官无度的陋规索需。但是康熙帝更在意维护地方官的既得利益，河道疏浚工程也成为地方官剥削盐商的借口，工程作用有限。雍正帝耗羡归公的财政改革，革除沿途地方官的过度陋规、浮课，使得长期困扰盐商的陋规索需被大幅削减，并允许盐商盈利性的粮食买卖，同时保留了一部分给盐政衙门的规礼，被用于盐义仓的建设。当航道需要疏浚盐船无法航行时，或者遇到水患运销困难时，就用盐义仓平泉、赈济。很好地解决了疏浚、赈济、运盐不能同时进行而引发的矛盾。更重要的目的是，以此限制官员收受盐商规礼，将资金直接用于赈济和服务河道疏浚，遏制官员以此为借口额外盘剥商人。虽然盐义仓仍是一种捐输赈济的形式，是既有的缴纳赈灾疏浚经费制度的一种延续和转化，但是它在实质上包含了盐商和盐政当局保卫耗羡归公成果、反腐败的含义。
