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1、对基层党建形式主义发生逻辑的分析党的十八大以来，基层党建工作取得了巨大的成就，基层党组织的战斗力、凝聚力、向心力、覆盖力和组织力显著增强。但是基层党建也存在不同程度的形式主义倾向和问题。毛泽东早就指出过，“形式主义是一种幼稚的、低级的、庸俗的、不用脑子的东西。”邓小平对形式主义的态度也很明确：“我不反对必要的形式。有了形式才能鼓起气，才能有气氛，但是不要只注意形式方面，而工作不够踏实J习近平则更鲜明地斥责形式主义，说它“同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌”。提升基层党建质量，是习近平总书记着眼永葆党的先进性和纯洁性，筑牢党的执政基础，确保党组织对基层的全面领导，顺
2、应新时代党的建设总体要求提出的重大课题。基层党建中的形式主义则严重干扰基层党建的质量，耗散党建资源和党员个体的积极性，带来了较大的负面影响。要力戒基层党建中的形式主义，就必须理解基层党建形式主义产生的根源与机制。目前学术界对基层党建形式主义学理性研究较少，对其产生原因的分析尤为缺乏，且主要是从初心意识不强、政绩思想错位、工作能力不足、监督考核偏差、对党建工作偏见等方面展开论述。但这些都还只是表层原因，没有触及基层党建形式主义的深层机理。根据基层党建主体的差异，可以将基层党建划分为组织口的“小口径党建”和党委政府口的“大口径党建”。所谓“小口径党建”就是偏重于党组织和党员的内部关系和内部管理,是
3、党的组织部门的业务工作。而“大口径党建”则侧重于构建基层党建与基层治理的良性互动关系，实践中包括“服务型党建”、“参与式党建”、“开放式党建”等。下文将在既有研究基础上，从大小口径党建分类出发，认为基层将党建局限在“小口径党建”，并将其“政治任务化”，是基层党建形式主义的根源。一、基层党建形式主义的表现党建工作关键在基层。然而，从各地调查来看，当前基层党建领域是形式主义的重灾区，主要表现在以下几个方面:一是党建党务化。党建工作与党务工作概念不分、操作模糊，实践中常把党务工作当作党建工作来抓，认为抓党务工作就是抓党建工作，使大量的人财物力消耗在繁琐的党务事务中，党务工作为此陷入“材料陷阱”。比如
4、，笔者调查的中部省份某乡镇,20XX年上交的党建工作报表就多达XXX份，其中某项党建创新工作报告前后修改XX余次，该镇党建办近三年用坏一台单反相机和打坏一台彩色数码复印机。许多基层党组织把主要精力放在规范痕迹资料、会议记录、现场照片上，结果是比资料、赛记录、弄台账成了党建工作的主要抓手。二是载体复杂化。首先是名目多。经常推出新的党建载体活动，许多活动形式和目的相同，只是换了种提法。为了应付就在资料、档案和宣传上做文章。比如，一项活动做多个方案、发多个通知，然后组织部分党员参加活动，换不同的会标或变换党员座次留影，让不同党员写不同的体会、并做多个记录，最后再编造不同名称的多份材料分别存档。其次是
5、花样多。上级党组织经常“推陈出新”，不断发明新名词、新概念，要求下级党组织进行党建活动形式创新。最后是任务重。不仅每次活动都要求有多份存档，而且将APP、网络平台的使用运行也纳入工作检查、考核，要求同样制作党建网络痕迹资料，而传统纸质模式并不废除，一份变成两份极大地加重了党务工作人员的负担。三是工作形式化。一些党组织热衷于装修党员活动室、党建展示室，追求室内装修、墙上贴饰、室内摆放和氛围展示，但是这些党建平台建起来后却闲置，没有发挥应有的功能。为了迎接学习、观摩或检查、监督，一些党组织习惯于制作一次性的宣传展板，经常重复制作造成很大浪费。还有党组织热衷于搞APP和网络平台，不断研发、层层推广，
6、不仅耗费了大量资源，还极大地增加了基层党务工作量。四是痕迹过度化。党务工作陷入“文牍主义”，党建就是不断撰写汇报材料、典型材料、情况材料、活动材料和统计报表的过程。这就容易造成这样的误区：做和不做、实干和不实干不重要，只要有印证资料，党建工作就算做好了，只要在台账上做文章，党建工作就不会丢分。有的在检查考核党建工作时，要求提供相关的会议记录、部署文件、过程资料、督查资料、成效资料、台账资料、人员签到册，甚至包括图片资料、视频资料等，一应俱全。上级督导考核也主要是看材料全不全，材料装订规不规范，有没有会议记录，有没有留存影像资料。每次考核基层光准备材料就得连续加班好几天，有时年底才出台标准，要求
7、把全年材料分类装订成册，规范装盒报送。这就造成了在具体工作中，比的不是各部门党建工作实效，而是党务人员补资料、造台账的能力，导致了党建向党务失衡的状况，党建核心内容“边缘化”。一遇到检查考核，基层组工干部就“加班加点补材料，一点一滴造痕迹”。二、基层党委政府的大口径党建工作基层党建陷入形式主义泥淖，有多方面的原因，其中一个重要的原因与党建的主体有关系。调查发现，在党委政府的“大口径党建”下，党建形式主义会相对较轻；而组织口如乡镇组织办或“党建办”的“小口径党建”，则会出现较多形式主义。基层党建的主体决定了党建的内容与形式。基层党委政府的“大口径党建”，其内容一般都会与党委政府的中心工作结合起来
8、，将党建嵌入中心工作，通过中心工作带动和推动党建工作。比如，“创卫”是一个时期县委县政府的中心工作，乡镇党委政府在落实该项工作的时候，就会调动乡镇的一切力量参与到该活动创建中来。重要的措施是将党员组织和动员起来，发挥党组织和党员的带头作用。比如搞好党员自己门前三包活动，以及参加党组织的志愿活动。还如村社区、小区的党员被组织起来搞卫生、监督卫生工作。这是较为短期的中心工作+党建活动。还有长期的工作如安全生产。党员挂牌上岗，作为安全工作的监督员、检查员和岗位责任人，在日常工作中承担安全工作的任务和责任。还如，在基层信访维稳和矛盾调处中，党员都有参与做工作、调动资源的义务。党建嵌入中心工作的好处，一
9、是中心工作政治性很强，基层党组织和党员都有无条件服从上级组织号召的义务。二是中心工作是问题导向的工作，基层党组织和党员有没有被动员起来参与相关工作，工作业绩如何，上级党组织和领导相对容易辨识。比如防汛抗旱时，单位党员被抽调到站点守护，这是实打实的工作。三是在干实事中，党员的主体性被发挥出来了，很容易在其中获得成就感，更容易形成对党组织的凝聚力。四是党员参与党委政府的中心工作，是一种地位的象征，能够凸显党员身份的独特性，唤醒普通党员的身份意识、组织意识。党委政府作为党建主体的党建工作，有以下特征：第一，在解决具体问题中开展党建工作。不是为了应付上级的检查，而是为了把实际工作搞好、解决实际问题。务
10、实是党委政府党建的基本特点。党委政府既要完成上面交代的任务，又要回应基层群众的需求，但是它所掌握的资源却是有限的。因此，它要调动一切可以调动的力量参与到基层中心工作当中来，而党组织、党员是最重要的力量。当基层党组织、党员没有被调动起来时，他们是潜在的、沉睡的力量；一旦通过某种形式动员起来后，就可以发挥巨大的功能。基层党委政府会秉持“党建就是生产力”的思想，在具体工作中将党建做实、做强和做细。第二，激活基层党组织体系是党建的目标。党委书记考虑的不是党员个人的管理问题，而是如何激活整个基层党组织及其队伍的问题。党组织激活的问题需要全体党员对党组织有认同感和向心力。党委书记要将组织调动起来，要激活整
11、个基层党组织体系，首先得将普通党员的身份意识、组织意识重新唤起，让他们感觉到自己还是个党员、是有组织的人，从而有作为党员的责任意识。那么，在党建过程中，就不可能是个别的关心、慰问或强迫他们开会组织生活、敦促按时交党费那么简单，而是要让他们参与到党委政府的工作中来，成为完成党组织交代任务的一部分，在尽义务的过程中重塑党员身份意识和责任意识。第三，中心工作是党建的主要形式和载体。党委政府有较强的调动能力，可以将基层党组织、党员调动到中心工作中来，将党建与中心工作有效结合起来。基层的中心工作很多，每年都可能不一样，同时中心工作不是持续性的，而是阶段性的，那么党建就可以阶段性地常态化。这样，基层党建就
12、不需要额外创造新的形式和载体，也不需要额外增加党建的成本。当前基层党建形式主义的一个表现是，党建形式繁多、花里胡哨，很难常态化、长久化。原因就在于它是通过形式来开展党建，而不是在具体事务中开展党建。第四，基层党组织、党员参与治理的效果和程度是党建考核的主要指标。首先是基层党委政府的中心工作完成得如何，是判断基层党建工作好坏的主要标准。其次是在参与中心工作过程中，基层党委政府通过了哪些形式将基层党组织和党员调动起来，不同的工作可能有不同的形式，不要求形式上的统一。最后是在工作中，基层党组织和党员投入了多少的工作量，每个党员都参加了哪些活动，党员在其中的感受如何，党员对党组织和党委政府的评价和态度
13、如何，等等,都可以用定性的方式考核出来。所以，党委政府为主体的党建工作的考核是定性的考核，主要考核的是中心工作做得如何、基层党组织和党员在其中怎样发挥作用和发挥了怎样的作用、获得了怎样的建设效果等。党委政府口径下的党建属于“大口径党建”工作。在该口径下加强党建，其实就是要加强基层党组织以多种形式参与党委政府中心工作的力度,即充分动员党组织和党员的资源来完成中心工作。三、组织部门的小口径党建工作组织部门作为党务部门，只是党的一个工作部门，较之于党委政府，它的权威性和资源调动能力没有那么大，无法将党建活动嵌入到党委政府的中心工作中去。组织部门的党建工作就是党务工作，具有纯粹事务性质，与基层治理的关
14、系不那么密切。组织部门往往只是从业务部门的角度而不是从党委政府的高度来思考党建工作，因此它的行为逻辑是事务主义逻辑，而党委政府的行为逻辑是问题导向的逻辑。事务主义讲究的是将上级政府布置的任务完成、在考核中获得上级部门的奖励，或者是不被问责，而问题导向则是从现实问题出发，为解决问题而主动寻求方法和资源。部门的事务具有较强的专业性质，面比较窄，与其他事情的联系不大,考虑问题只从本部门利益、专业和应付上级出发，对全局性的事情无法企及，没有全局性视野。组织部门的党务工作包括基层党组织建设、党员管理、指导各单位台账制度建设、检查各单位组织生活情况、指导基层支部党员发展工作、接受党员的来信来访、完成上级党
15、委交办的任务等。这些都是属于党的业务工作，是党的建设的一小部分，而非党的建设的全部工作。如果让组织部门（“党建办”）来负责党建工作，它只能是小口径地从自己的业务出发来开展工作，从其业务的眼光或思维来看待党建工作，那么，所谓的加强党建工作，就是加强其部门内部的业务工作，必然导致以下问题：一是加强组织管理的制度建设，而制度建设主要落实在档案资料上，资料成了党建的主要内容。于是，一方面要求下级组织上交各种资料和报表；另一方面下达各种制度规章如工作台账制度，让下级顶格完成；再一方面加强对下级党建活动的督导检查，主要是看台账记录。这样的结果是，既使得组织管理工作更加规范、更加严谨，组织活动正常化、制度化
16、，也使许多工作越做越虚，越做越形式化。当督导考核加强之后，下级会层层加码以应付上级考核。上级要求十项材料，下级就会加码要求再一下级二十项材料，这既是为了应对检查，多总比少好，也是为了显示对工作的重视。到乡村两级就有一大堆的材料要做。二是加强党建活动的创新建设，活动创新成了党建的主要形式。组织部门本身没有党建活动的载体，那么就得创造载体。于是，组织部门就会要求下级组织创造各种形式搞党建，党建活动成了创建活动，各基层组织为了应付上级组织对党建创新的考核，就创造了各种党建的活动形式。党建最主要的形式就变成了组织党员搞活动。上级组织部门不仅要求下级组织搞活动，还要在活动上进行评比和竞争，看谁最具创新性
17、。党建活动脱离基层治理，成了为活动而活动；而活动形式又容易被模仿，也容易被厌倦，于是就要求不断地创新形式。三是加强党员个体的素质建设，发展党员变成追求文化素质。从组织系统的角度来看，党员的素质被等同于党员个体具有的素质，而思想觉悟低则需要加强教育。比如，党员不支持基层工作，甚至是当钉子户，是因为党员知识、文化、道德、文明、思想等文化素质不高的表现，要通过加强教育管理来解决，或者是严把党员入口关，将高素质的人培养成党员。高素质在实践中就简单地操作为高文化素质。而从党委政府解决具体问题的角度来看，所谓党员的素质不仅是个体的素质，更是党组织的战斗力问题，也就是党组织能否把党员组织起来的问题。只有组织
18、动员起来的党员才更有战斗力，个体党员只有在组织中才更有可能真正的思想觉悟。如果党建仅仅被看作是组织部门的小口径党建，加强党建也就限于加强业务部门的业务工作，即制度建设和日常管理的工作。对这个工作的重视，自然也就体现为强化党组织和党员管理的制度建设和日常管理工作。而这又与材料、活动密切相关。因此，在该口径下搞党建，最终也就落实到加强资料建设和党员活动建设。四、党建政治任务化+小口径党建=党建形式主义从性质上可以将基层工作或治理事务分为两大类，分别是行政业务与政治任务。行政业务指的是根据“三定”方案确定下来的党政部门及其岗位的法定职责，具有专门性、专业性、单一性、程序性、配套性等特点。其中，专门性
19、说的是它是部门内部的治理事务，一般与其他部门关联性不大;专业性是指行政事务需要专业的技术、设备、人员方可完成;程序性是指行政业务有规定的办事流程；配套性是指事务与资源的相匹配，有多少事务则配套多少人力、物力、财力等资源。对行政事务的监督、检查和考核由上级对口部门完成,其结果一般不影响部门主要领导的晋升流动和提拔重用，除非否定性评价。鉴于对行政业务的考核是“软考核”，且上下级之间有一定的谈判空间，党委政府主要领导不会投入过多关注和资源。政治任务既包括党委政府布置给党政部门、下级党委政府的事务，也包括各级党委政府从众多治理事务中遴选出来的重要的治理事务。后一种情况其实是行政业务转变为政治任务的过程
20、，也就是政治任务化的过程。与行政业务相比,政治任务具有较强的政治性，它是党委政府及其主要领导重视和推动的事情，上下级之间谈判空间较小，对其监督、检查和考核的结果涉及对党政部门、下级党委政府主要领导的评价和印象，乃至影响他们的政治前途和政治地位。由于对政治任务的考核是“硬考核”，党政部门、下级党委政府主要领导必须对政治任务高度重视，其注意力资源和其他资源要向政治任务倾斜，并对工作任务进行“顶格”管理。正是因为政治任务具有较强的政治性，下级党委政府不敢怠慢，从而有利于工作任务的推动和落实，那么，党政部门在推动自己的行政业务时都希望戴上政治任务的帽子。党政部门的行政业务转化为党委政府的政治任务有以下
21、几种渠道和机制：一是中央或省市的中心工作直接成为县乡基层的政治任务；二是某些重要的、影响较大、综合性治理事务由县委常委会设定为党委政府的重要工作任务；三是党政部门将本部门的行政业务塞进党委政府下面的相关事务领导小组、委员会等组织机构的文件；四是一些部门通过游说党委政府主要领导将本部门的行政业务变成领导推动或重视的治理事务。通过这些机制，党政部门的行政业务转变成党委政府的政治任务，并纳入党委政府年度综合考核。最近几年，基层政治任务不断增多，根源于党政部门的行政业务越来越多地转化为党委政府的政治任务。行政业务一旦转化为政治任务，推动主体由党政部门变成了党委政府,党政部门摇身一变成为监督、检查和考核
22、的主体，乡村两级则要按政治任务的标准和要求予以落实、完成。在党的十八大之前，组织口的党建工作虽然被纳入了党委政府综合考核范畴，但是由于分值占比不大，而且考核属于“软考核”，只要单位没有出现较大的组织问题和腐败问题,这块分值一般都能拿满分。所以组织口的党建工作一般是“务虚”，也就是“虚事虚做”，党委对组织口干部的要求不高，也没有给予大量人力、物力及其他资源的投入。由是，许多应该做的工作也做得不太好，比如党费收缴、组织活动、党员管理、资料台账等。由于组织管理不到位，导致基层组织涣散、党员混同一般群众。党的十八大之后，党中央要求加强基层党建工作，到基层之后，党建就从组织口的业务工作转变为党委政府的政
23、治任务，党委政府主要领导对基层党建真正重视起来，考核也变成了“硬考核”，甚至成为综合考核中的“一票否决”项。但问题是，在多数地方，各级党委政府并没有区分党委政府的“大口径党建”与组织部门的“小口径党建”，因此，在具体工作中，直接把重视党建变成了重视组织部门的“小口径党建”，“五级书记抓党建”容易变成五级书记重视组织部门的党建业务工作。从调查来看，重视“小口径党建”的主要表现就是加强投入和考核。在机构设置上，增加组织口的机构和人员，比如县委组织部组织科，由之前一个科室分成三个科室，人员也增加了三到四倍，在乡镇则专门成立“党建办”，编制由之前一到两名增加到五六人。有的乡镇党建办还招募临聘人员,或者
24、将一些材料和活动工作通过购买服务的方式外包给社工机构。在考核上，考核中的扣分与加分都与做资料、搞活动相关，甚至可能因为资料没有做好、做齐而被“一票否决二把组织口的党务工作当做政治任务来对待和考核，那么就必然从上到下都认为对做资料、搞活动的重视，就是对党建的重视。越是重视组织口的“小口径党建”，组织口的工作人员就越会将其党务工作做到极致，他们会在党务工作上不断创新形式、增加活动内容，并推动下级党组织在党务工作上竞争，追求“打造党建新特色:这样，党建的形式、花样就会越来越多，最后就变成了通过形式应对上面检查、参与党建竞争。组织口的党务工作是党建的基础工作，需要规范化和常态化。但是，如果将党务工作纳
25、入党委政府的综合考核，并实行“硬考核”、“一票否决”的话，那么组织口的党务工作就会变成形式主义的渊薮。解决的办法，一方面是，组织口的党务工作依然按照行政业务予以推动和考核，强化规范化、制度化建设，但不纳入综合考核的范畴，退出“一票否决”项；另一方面则重点推动党委政府的“大口径党建”，把党建跟基层中心工作、重点工作结合起来，考核也应该是大口径的“硬考核”，即各级党组织完成了多少中心工作、完成的质量如何。这样，基层党建就能真正与基层治理结合起来，在治理一线锻炼基层党组织和党员队伍。五、结论与讨论综上所述，基层党建工作中的形式主义根源于对组织口党务工作的过于重视，乃至上升为党委政府政治任务的高度。就
26、县域而言，县级党委政府重视党建工作，实践中表现为对组织部党务工作的重视，而组织部落实县委县政府对党建工作的“重视”，则体现在“布置更多任务、下达更多要求、提出更多期望”，以及给予更多监督、检查、考核和评比上，即在任务和考核上“层层加码二比如，上级组织部门给县级组织部门的是“十项”材料清单，而县级组织部门就要给乡镇下达“十五项”材料清单。每一层级的组织部门，除了在规定动作上层层加码之外，为了向同级党委政府和上级组织部门发送政绩信号，还会创造一些新的党建形式，或者要求下级组织部门进行党建创新。同时，为了推动下级党委政府和组织部门落实党建任务，上级党委政府和组织部门会强化监督、检查、考核和评比。组织
27、部门的党务工作内容本身并不多，但是因为变成了政治任务，各层级都投入大量资源“顶格”完成任务、不断地制造党建新形式、强化对资料和活动的考核等。因此，组织口的党建工作很容易变成为了应付检查、为了形式而搞形式的形式主义。据此，基层党建工作中要有两个区分：一是“小口径党建”与“大口径党建”的区分。“小口径党建”是组织部门的业务工作，要做的是将组织口的党务工作制度化、规范化，完善对基层党组织、党员的管理，搭建完备的基层组织体系，以构建基层党员的组织身份认同，加强党组织、党员的凝聚力和战斗力。“大口径党建”将基层党建嵌入到党委政府的中心工作、重点工作之中，在治理一线锻炼基层党组织和党员队伍，推动基层治理体
28、系和治理能力现代化。“小口径党建”是基础和前提，没有规范化、制度化的组织建设和党员管理，基层党组织和党员就难以被组织和动员起来，“大口径党建”就可能陷入“无米之炊”；“大口径党建”是目标和升华，基层组织建设和党员管理的最终目标是要服务于基层党委政府的中心工作、重点工作，而基层党组织和党员队伍的凝聚力和战斗力如何，既要到治理一线去检验，同时也要到治理一线去磨练和提升。二是行政业务和政治任务的区分。行政业务的主要特性是行政性和事务性，一般按流程完成，而不涉及治理一线的问题和事务。对行政业务的加强，主要是进一步将其规范化和制度化，使其转化为常规事务。比如“三会一课”、“两学一做”等就是基本的党务工作
29、，需要通过制度建设给予常规化；还如发展党员的流程要规范化、程序化；党费缴纳要定期化；组织覆盖要全面化，等等。政治任务的主要特性是政治性和问题导向，它强调以政治的高度对重要治理事务的重视。这些重要治理事务一般具有综合性和阶段性，适合于通过运动式治理方式给予集中解决。而专门性的常规事务一般不适合于转化为政治任务。总之，行政业务的治理方式是常规治理，政治任务的治理方式是运动式治理。基层党建形式主义的根源在于，将党建局限在组织口的业务工作也就是“小口径党建”上。组织口的党建工作属于“行政业务”，本应通过常规治理的方式给予完成。但是，基层党委政府却将其转化为政治任务，予以高度重视，并以运动式治理的方式给予完成，这就会使得常规工作运动化，进而各层级组织部门就会不断地制造党建任务，标准也越来越高。到基层之后，党建的工作任务越来越多，规定越来越细，要求越来越高。乡村两级组织限于人力和资源，没法按上级的要求“对标”做到，但又必须应付上级的监督、检查和考核，于是只能通过形式主义应对之。
