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1、摘要：数据是国家的重要战略资产，实施国家数据战略对优化政府决策、完善公共服务、提升政府治理水平具有重要作用。文章对爱尔兰政府公共服务数据战略2019-2023进行文本分析，从愿景、原则、战略主题三个方面介绍了战略的主要内容，最后得出对我国的启示，包括倡导整体性政府理念、推动战略统筹规划、重视个人隐私保护、促进数据开放共享。大据普代，数据成为一个国家的重要战略资产，各国纷纷开始提出国家数据战略。在公共服务领域，数据对于优化政府决策、完善公共服务、提升政府治理水平具有重要意义。部分国家专门出台面向公共服务的数据战略。专门面向公共服务的数据战略，目标和定位更加具有针对性，有助于战略推进和实施。例如,
2、澳大利亚作为首个面向公共服务领域制定数据战略的国家，于2013年率先发布T澳大利亚公共服务大数据战略(TheAUStraIianPUbIiCSerViCVBigDataStrategy),提出大数据战略的六条原则，即：(1)数据是国家资产；(2)通过设计保护隐私；(3)实现数据完整性与流程透明度；(4)技能、资源与能力共享；(5)与业界和学界合作；(6)加强数据开放。2018年，爱尔兰政府公共支出和改革部(DepartmentofpublicExpenditureandReform)下设的政府首席信息官办公室(OfficeoftheGovernmentChiefInformationOffic
3、er)颁布了公共服务数据战略2019-2023(PublicServiceDataStrategy2019-2023)。目前，国内尚无对爱尔兰政府公共服务数据战略2019-2023进行介绍的研究。鉴于此，本文对该战略进行文本分析，介绍该战略的主要内容并总结启示,以期为我国制定相关战略提供借鉴。二、战略文本分析2018年12月，爱尔兰政府财政部、公共支出和改革部部长(特别负责公共采购、开放政府和电子政务)PatrickO,DOnOVanT.D.正式公布公共服务数据战略201920232。该战略是爱尔兰政府首个面向公共服务的数据战略，建立在即将出台的数据共享与治理法案(DataSharingand
4、GOVernanCeBin,DSGB)以及已出台的相关战略之上，例如国家数据基础设施(NatiOnalDatalnfraStrUCtUre,NDI2017年10月，爱尔兰签署了塔林电子政务宣言(TallinnDeclarationoneGovernment),该宣言包含仅此一次原则(once-onlyprinciple),这一原则要求公共机构应只收集一次公民和企业的数据，并重复利用这些数据而不是重新收集数据。该战略和数据共享与治理法案均以仅此一次为基础，推动爱尔兰政府提升数据利用，以更好地提供公共服务。该战略共包括六个章节分别是：(1)执行摘要：概述战略的主要内容；(2)引言：介绍战略提出的背
5、景、其他相关的战略以及目前公共服务数据管理的现状；(3)愿景：描述政府数据管理的愿景，包括建立数据生态系统及其带来的好处；(4)原则：提出实现愿景需要遵循的六个方面的原则；(5)战略主题：提出一系列战略主题，描述政府如何实现愿景；（6）行动总结：总结与各战略主题相关的行动。战略的主要内容在本文进行描述。（一）愿景该战略首先为政府内部的数据管理制定了愿景，即建立数据生态系统，以安全、有效、透明的方式改善治理、管理和再利用数据的方式，使公民、企业和政策制定者受益。实现这一愿景需要公共服务机构采用整体系统方法（whole-ofsystemapproach）进行公共服务数据管理活动，以建立目标状态的数
6、据生态系统。如图1所示，支持仅此一次原则的目标状态的数据生态系统的高级视图。实现此目标状态的关键是减少公共服务机构收集和维护的独立数据副本的数量。图1公件IIi务的目hi状W的数据生态系统对目标生态系统的构件、特征和能力进行总结。（1）个人数据的共享以清晰和明确的立法和治理为基础，以帮助促进公民、企业和政府之间的信任。（2）建立指定权威数据存储即基础注册，以促进仅此一次原则并减少公共服务机构数据存储量。（3）通过公民可访问的数据共享协议、供公民查看政府持有的个人数据的数据门户网站、设计良好的日志记录解决方案和公开数据集的发布实现透明度。（4）开发基于面向服务架构（SOA）的APl主导的互操作性
7、平台，以使公共服务机构能够以有效、安全和一致的方式合作、共享和再利用数据和服务。（5）在隐私设计（PriVaCy-by-design）思维模式的驱动下，实施强大的数据安全解决方案和流程，以帮助建立生态系统中各参与者之间的信任。（6）鼓励采用结构化的数据分析方法来提升数据的价值，以支持循证的政策制定。（7）可信标识符使数据能够跨数据存储地链接。（8）实施标准和良好的治理流程，以确保所有公共服务机构以一致、统一的方式访问、收集、存储和传输数据。建立上述目标生态系统，能够同时使公民、企业、公共服务机构受益。对公民和企业而言，该战略能够提高透明度和信任，享受集成的数字化服务，减轻行政负担，获得更好的数
8、据驱动效果，改善隐私和安全，实现参与和授权的公民，促进创新，并享受更高效的服务。而对公共服务机构而言，该战略则意味着能够安全地跨机构再利用数据和服务，减少公共服务机构的数据存储量，交付更低成本、更及时的服务，改善数据管理实践，支持循证决策，实现跨数据存储地链接数据，实现跨存储地改善数据治理和监督，并采用一致的数据管理方法。（二）原则为了与战略提出的愿景保持一致，战略提出了六个方面共11项原则，如表1所示。再I植略傻出的IalI类引限刷收他明度原刷I:公民,企业公共IK务机构发儿眼刷2：RMlIiS明的方式处J厚3W公开的效期公开.政解必侬附情建立和量布日录,使相关方龌谷定（2.WWfflWme
9、WWMIX.个人&据以对公花通!的力大处理.1供IHK在公维IK务中保样.共学削处用的麻”.在开放Rl透明的原划卜.公共*务机构应在法律允济的范H内8制相发布斑台的或界里.阿时号虚现政府有义务保护公民Rl企北的机Hf.数IKm利用原则4.敛榭到期.原则5：通辽基岫注鹏访问即施护ttM.朦剜6AiiAPl仿Mttil以支持互mnft.宴俺仅此*0M.保公代阳企业仅提供次和同的信总.M少公共“务保。的独立敢树怠攻*.收务的K学和内科网.改君做多提供和决第.Ui9循仅MftKM.使用苇OUUR和*除冗余或重履敷M集,公共Sl务机*4将仅捕我商未收集的数卅.这些败屈将械重更使用.而不是在有重复使用的法
10、律基础的情况U收集并存1江塞破住量中的效榭必刚由公供服务机钝通过馍基础注册遗行访网和雄才.这。Jftf减发企让W公民不缶小里IH供故枢的行政负担，少公共服务机的中持仃的败1的拉攵倒本.APl的使用使公共（务机构能以受控依站构化的方式公开收榭和出关服务,从Al支特公祭限务机构内部和机内之阿的互法什性.这右勤于梃供联合的公英K务,并支持可复用性.透厘度.叫发现性的lllU敛火治理知控制原剜7:迎M法伸明加处理数域.原川*：散解得到有致治理.必用仅出于特定.明合法目的收集个人散粼,且不得以与这些目的不符的方式对数我进行迸一步处理为r证明敏黑处鹿的合规性,公共服务机口必演提供相关的审计数据供公民和企业
11、香西数黑共享与治理法；15布给.公搀职务机构将誓此处理数据心修过正式的网声体系行依蝇治理数据，该体系旨在加襄对敬据安产的合理管理和我界相关功能的执行.良好的IHK治理将通过整体性政婀的祭外观剜.标M.指南、工具.政策，程序.角色和语任来指导政府数据的整体甘碑.建。数据#0委员会来擀殍.Im和检即公扶*务的效据泊埠.ttT原则9:数索以效字形式收罐加处理公共眼务机构备费某用数字默认（gtaMyg1h）次略求提升败榭粢崎、及时性由小投一效性招降低公民支出.公共Ii务机构必须默认在公艮和企业Irj的需f网以收？方大收*数据,小仪停及学务性依附服务.诠懂及MU反Wh胡什分析等.引人现代化物即r展的Ir
12、ylUK收*千自进行禺荒.将有勖于公共及务机构更怏Jt实现这线好心.收战分析IftHio数掴用于“持保”决霞.必较使用故JK来支持Mit决策诚知情抉策.无论是对政府.企受，迳是M大A.a*决触屈依0直接可用笛断修UKqiAHM宽图出的处慎故略”片的盘逑收司收*管理,湎型卬柒构架佻进UK的更好例理,其中质Iiitt加得到改菁.芹为公艮企业和公共服务机构的利森Ie供循证决策.数瞄私和安全原剜“：枚物以安全ID包密的方ttfll.必Jfi实备合理的安全福俺耒府保IhK将到珏大锐度的保户必须保中个人数IK.并防止未经M权的内部或外部访问、修改瞰除,无论其且Rl和力安殳处理上数燃川定义的则勿仇过果用Ie
13、KiU计思维除式.实Ni*火的数糕次傥次方案和流区.以甯助促遗生态系统中各个“。才之网的信任.4H*e以视为设计学虚而Fiiir或介规负袒.这将确保is私tJ无号电并在0计ffr内置于这并解决方案中,以Af劭接XjB也向越并促进数据保分合观性（三）战略主题在上述原则的指导下，该战略提出了一系列战略主题，描述政府如何实现愿景。每一个主题都有其战略重点，并包含了一系列定义的行动，表明政府如何以安全、有效、透明的方式管理、治理、设计、共享和再利用数据。十三个战略主题及对应行动，如表2所示。&2故咯8及行动故主虺行动保护和法樟行动1:完成tt果件学与治理东家,并将之纳入法W1.行动2根蛹“我期共乎t治
14、理法案，支持公用K务机梅共享或榭的根喂.行动3:处理tAJHB的各公块IK务凯树）我懈保护它介柞保败枫处理实践明杆介ItlK保，法律.包括酌情谆估与此类处理相关的他.治理知仁病行动1：建立数据论理委员会，通过适当的支持也育和Ii浦公共Ii务中的数密管理实践.f2:IH%（APR；MO条.定义并发布一套涉及收IKlr建领域的斥修和布南.私知安全行动1：发布公共Ii务矶的心景号虐的私及计和安全桁南，并在公开招标中应用.行的2：公共分机构宾M当的安全IUa私插看来通BtUW保护义务.行动3:公共IH/凯构应保通汉使用MgcdD访网破集的能在线保护T人敢据.行动4:实篦府机构的数字箱（DigItIlF
15、MInx）解决方案.败7集行动1：公共*务机构IW沃用数字牧裾收簟价为IIt认的收罐方法.同时探常共河务方法第机会.行动2：为在线Wl杳开发安全的平台.慎平台3遍适用于多个ft并HiftM1人适巨大型直，心括人口号套.Hrtv建。用户界体验采IW累二精劾公共*务机构我敢用户界加刖单技能,并考虎为在我内容耀立政仰用户界面/体舲国龄指南.延将在助于在找豉。建更加气的外理和体龄.包牯做累收倭和三.行动4：开发在线白JWii务影式的,足公共服务机构J求收集Ir度泉畋阐的需求.片作为行政直程的一S分.“摊价性平台行动1：逐步开器以摄作性平台和支持指南R；ift和以直持JM丁性.分析行动1：问用林廉分析.
16、可慢化工具也以及治Fl近科开发支持安畲的宙IttItIK室的分析平台.以促迸得机构的数据分析.fr*te:公共坂务机悔案用分析知Mfll化工具来保政策开发能螟人行意之卬真硬的力式使用可Rm&发现行动1：制定政府数知目贰供内部卬公众使用,对公共H务机构持构的关德收树运行堀目,支持肉利用田透明度.对信标识样h2:开发政解APl人口作为互Ml件住平台的一部分.支持发现叫通拉机用机器（machineoEKhme）机（进行向利用的数MIK务.*!?Ml：促过公共服务处PsC.Myvl!）.FlrBde纳措广内深用.行动2推UHW计划来岸优业务对嘛-林但符的引人.透朝t行动1:开发荔i11融以及管理其运售
17、所售的流程.行动1：透过适当的立法为公民开发安全的个人数1Ke户.Hg公共融务机构在政府n户网站上发布数粼共享佛议，升先政府却!目录,行动3:公共IH务机构根据SHTM1.、HTM1.、X1.S、CSV、do、XM1.、WFS、JSONXM1.、RDF、XS1.KM1.KZMOpenXM1.ZIP和NetCDF等，其中CSV、XM1.、JSON是各国较常用的几个可机读格式。除此之外，美国也提供ESRIShaPefne等地理空间数据格式，其优点在于结构简单、易实现，因此也得到了较广泛的应用。合格的开源平台、元数据API使得数据能以更多便捷方式被读取。包括美国、英国、澳大利亚在内的多个国家的开放数
18、据平台都由CKAN给予支持。美国开放数据网站提供元数据来源链接，并通过CKANAPl来使用。同样建立在CKAN之上的伦敦开放数据平台共提供了四类元数据API,使得外部应用程序能够全部或部分读取数据集的元数据记录。2 .反馈机制政府数据开放的初衷在于增进社会参与和政府透明度，相应地，在建设发展的进程中也就需要注重与用户的双向互动，用户反馈是检验平台数据丰富度、用户体验、数据质量等成效的重要指标。目前，各国数据开放平台大多提供用户反馈通道，只是在交互方式上略有区别。美国开放政府指令规定，各联邦部门应建立可运行的开放政府网页，并在网页上提供反馈机制。美国政府数据开放网站采取了多元化形式，为用户提供了
19、在各个页面上提交表格和发送电子邮件等形式的直接反馈渠道，以及通过Google+Twitter.Github等平台进行交流的间接反馈渠道，反馈机制还要求各联邦部门定期回复用户提出的意见和建议。英国的开放平台为用户提供了反馈表单，通过含有8个问题的短问卷调查用户寻找该网站的便捷度、访问原因、数据搜索效果、数据使用目的、数据处理工具等信息，以更全面地了解用户为什么访问、如何利用平台和数据、使用效果如何。用户还可通过平台的“支持”页面反馈问题，申请新数据或发布其他机构的新数据。（四）鼓励社会参与为了促进公众参与，各国的数据开放往往伴随着关于数据应用的激励措施。美国政府数据开放网站在开发人员的页面上设置
20、了一个“挑战”模块。该模块列出了联邦政府工作中遇到的最有难度的问题，并标明其详细信息，包括项目名称、奖金、截止日期等。还通过召开各领域头脑风暴创意会议、新闻发布会和成果演示会，调动了全社会的力量共同解决项目中的难题。政府通过数据的公开吸引社会力量的关注、参与和数据利用，进而提升社会创造力，而公众在探索数据利用与社会现实问题相结合的过程中，也会产生新的关注点和新的需求，从而反向引导政府提升开放数据的质量和精准性，形成正向循环。英国于2012年成立了开放数据研究所（OPenDataInStitUte）,总部设在伦敦。这是一个独立、非营利、无党派的有限公司，用以促进商业界、学术界、政府和社会在开放数
21、据方面的合作，构建开放、可信任的数据生态。（五）政策法规保障对政府数据开放工作的维护，往往需要一整套统一而完备的政策法规体系，为数据的收集、发布、获取、质量等做全方位的方向性支撑，在保障公民获取数据信息的权利的基础上，制定专门的数据开放政策，并建立完善的政府数据管理规范，辅之以隐私保护和信息安全的法律保障。既要有前瞻性，预见到数据开放发展方向及可能出现的问题，还要有较高的可操作性，从面到点提供切实可行的执行层面指导。同时在政府数据开放的不同阶段，还要根据特定时段的主要问题采取正确的策略重点，循序渐进地推动开放工作进行。以美国为例，美国政府数据开放政策从2009年开始至今经历了几个阶段的发展变化
22、，随着美国政府数据开放面临的不同问题和需求而不断改进。初期，从传统的政府信息、被动公开向更符合时代需求的全民信息、主动公开转变，为透明开放的政府建设打下了基础；其次，数据开放更加细化的形式和质量要求被相继纳入；之后，继续推动政府数据开放适应技术和社会需求的演进，以达到高效数据开放和治理的目的。美国政府开放数据体系以美国前总统奥巴马颁布的透明和开放政府备忘录和信息自由法案备忘录为总纲，以司法部颁布的信息自由法案信息自由法案指引为指导，以开放政府指令使开放和可机读成为政府数据默认状态的总统行政指令提高对联邦资助的科学研究成果开放的备忘录开放数据政策为具体管理办法，以开放数据的元数据规范为技术标准，
23、结合开放数据项目作为技术开发人员的工具库，以及数据政策和隐私政策作为用户使用网站时的规范和说明，并融入相关的考核评估体系及激励机制，是一套从数据发布、采集、管理到应用全流程的管理体系，保证了良性运行和不断发展。英国数据开放的开放也伴随着法律法规、政策文件的同步完善及有力支撑，包括信息自由法（2（X）0）、公共信息再利用条例（2005）、前首相卡梅伦向政府部门发出的有关数据开放的信件以及地方政府透明准则（2014）等。风险与挑战（一）数据安全与个人隐私维护政府所掌握的数据中，包括一些结构化数据，如学校、医院名单等，也包括非结构化的、含有单个公民信息的数据。英国开放数据研究所（ODl）在2019年
24、对2007名英国成年公民进行调查发现，87%的受访者认为合理利用个人数据非常重要，而30%的受访者不信任国家政府会合理使用他们的个人数据。因此，政府必须在保护个人敏感信息（如健康类数据）方面制定合理、完善的监管框架以赢得公民的信任，当涉及数据开放时要保证其公开的合理性以及对隐私的绝对维护。一些国际组织已在市民个人信息与隐私问题上迈出了步伐，如2019年，欧洲城市联盟组织eurocities发布了一份关于市民数据利用相关责任的行动原则指南，其中一项重要原则即为：市民的数据必须被同时看作是公共和私人的资产，只能在符合公共利益的情况下被使用。不同国家在完善数据开放体系的进程中也同步进行相关法律法规的
25、制定，力求提高数据政策在数据采集、利用和公开方面的合理性。2012年，新加坡政府公布了个人资料保护法（PDPA）,旨在防范对国内数据以及源于境外的个人资料的滥用行为；2013年，美国政府在开放数据政策将信息作为资产进行管理中也对隐私权保护和判定做了进一步规定，政府必须把隐私分析纳入信息生命周期的每个阶段；2016年，英国政府在10月设立了国家网络安全中心（NCSC）,11月发布了国家网络安全战略。在2017年2月发布的政府转型战略：更好地利用数据政策文件中，英国政府强调2020年之前的优先任务之一，是安全合理地管理和利用数据，保证公共部门工作人员理解数据分享的道德准则，包括什么被允许和什么不被
26、允许。为了达到相关要求，英国政府设立了新的数据咨询委员会来辅佐政府对数据的使用，同时向市民强调政府在利用数据过程中不单致力于提高服务效率和生活质量，也恪守安全负责的原则。（二）数据质量控制随着开放数据规模的不断扩大和来源机构的不断增加，质量控制问题便逐渐浮出水面，成为政府在数据开放之路上必须面对的挑战。例如英国数据服务中心（UKDS）就曾指出，政府发布的数据中有无数（可避免的）错误的例子，批评政府数据缺乏质量控制机制。数据在其生命周期中，从产生、收集、存储，到整合、发布、利用（或再利用），需经过若干环节。因此监管要结合整体视角和局部视角放眼全局，以保证开放数据质量为目标。利用数据标准提高整合效
27、率，优化用户参与机制从而反向激励政府工作质量的提高，以完善的政策法规体系为政府划定隐私与开放之间的清晰界限，明确政府数据开放的时间规划、流程和责任等组织类事项，都有助于开放数据质量优化。为使数据质量评价标准化，各国均采取了一些措施来构建本国数据质量评分体系。英国Data.gov.uk采用并扩展了万维网之父伯纳斯李关于数据开放度的5星评分标准：1颗星代表着在网络上公开数据（无论使用任何格式）;2颗星代表使用了结构化数据（例如Xls格式）；3颗星意味着使用了开放格式的结构化数据（如CSV或Xml格式）；4颗星代表着使用了可关联数据（如使用了url链接）；5颗星代表使用了关联数据（除提供url链接外
28、，还可链接其他数据）。美国政府数据开放网站开发了一套完整的评估系统“开放数据项目仪表m（ProjectOpenDataDashboard）,包括人工评价、系统自动评估和第三方评估3个层面的评估机制。人工评价机制从政府部门的数据清单、公众参与度、隐私保护和数据安全性、人力资源合理性、数据的利用和影响等6个方面进行评估评价；系统自动评估的绩效指标主要包括数据集的访问量和下载量、有效数据集的数量、APl的使用量、元数据的合格率、可下载数据集的百分比、可开放数据集的百分比、可访问链接的百分比、与上季度数据集对比的增长率、链接转指的次数、最后修改的时间等。后记全球政府数据开放的探索还在如火如荼地进行，越来越多的国家或纷纷着手筹备数据开放的初步框架，或响应开放政府合作伙伴组织（OGP）等国际组织的行动计划来调整完善本国的工作规划。尽管前路仍会有各种新的挑战有待攻克，但毋庸置疑的是，在市民用户化、城市智烈化的历史进程中，更加开放、以人为本、注重合作的政府会成为社会发展的必然趋势，而数据开放只是政府从自我中心到遵循公众导向的一个侧面反映。政府通过数据开放，可以在一定程度上缩窄现存于世界各国的数据鸿沟，也会在城市的建设中注入更新鲜而蓬勃的血液，城市和市民、城市和政府、市民和政府间的关系在动态中将得到持久的演变。
