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1、PPP项目财政风险及防范对策研究一、PPP模式的基本理论分析I委托运苜等市场化运作较为合适。二、我国PPP模式发展的历程及PPP项目的现状分析（一）我国PPP模式发展的历程从整体来看，我国PPp模式的产生与发展主要经历了三个阶段。1 .探索阶段（1985年-2013年）改革开放后,外商投资成为我国公共产品与服务的重要资金来源，绐PPP模式的运用提供了融资环境，1985年开工建设并于1988年建成使用的深圳沙角B电厂是我国最早以PPP模式筹集兴建的基础设施。随着PPP模式的推广，民间资本对公共基础设施的建设参与度也逐渐增加。我国内地苜例由民营资本参与的PPP项目是1995年投产建设的福建泉州刺桐
2、大桥，该项目于1996年竣工通车。2002年，十六大进一步强调发挥市场机制的作用.在国家强有力的推动下，各地陆续引入了特许经营等方式，利用PPP模式进行基础设施的项目建设.2 .兴盛阶段（2014年-2016年）在2013年底召开全国财政工作会议，对PPP模式进行推介之后，各相关部门按照国务院的决策部署，为建立高痂量、高效率的PPP市场，出台了系列政策、制定了严格的标准以促进PPP模式的发展。随后，PPP模式就经多方采用,PPP项目在各地喷涌而出,项目数量以“J”型增长。3 .调整阶段（2017年.至今）众多蜂拥而出的PPP项目中不乏违法违规的现象出现,国家相继出台了一系列政策。2017年，财
3、政部发布92号文，对PPP项目的入库标准进行了严格的规定。同时，在库项目经论证不适宜继续投资建设的项目按要求统一清理出库。在前所未有的管理力度下，PPP项目入库数斌的增长速度逐渐放悔，部分不合格的在库项H被及时清理出库，PPP项H库的在阵项Il数量和投资数额的规模都在持续降低。（二）我国PPP项目的现状分析据财政部PPP中心数据统计，2014年以来，截止至2021年2月，累计进入管理库项目数量10033个、项目投资金额15.5万亿元。累计开工建设项目数量4346个、项目投资金额6.7万亿元，开工率达60.4%。累计签约落地的项目数量7198个、项目投资金额11.7万亿元，落地率达71.3%。2
4、021年4月，库中市政工程类的项目数城位居第一，项H数量为4090个,其次是交通运输类，项目数量为1374个：在库项目中，交通运输类投资金额最多,项目投资金额5.2万亿元，市政工程类投资金额排名第二，项目投资金额4.4万亿元，PPP项目管理库中根据PPP项目涉及的19个行业期域分类的具体项目数分布如图1所示，投资佥额分布如图2所示.科技，134,1.能源.139.1%_Jtfe.141.1%173.2%文化，199.2%J政笊箜Bl设施.212.2%医疗卫生,249.2%旅游.322.3%.水利4役.439.4%_/教育.4X5.5%Jttf.116.I%105.1%、巾政工程.4090.交通
5、运给，1374,14%一农业.79.1%社会保田.35.0%城法综合开发.622.6%生志建设和环境优护.9S1.9%图12021年4月管理库项目数行业分布图（个）体A,104,1%、科14.807,1%农业,746,OK1927.KM,701,0%,615,%一社会保1号.122,0%保障性安皆工程,2945.2%旅游,4142,3%生态建设和环境保/护，10617,挑19492.13%图22021年4月管理库项目投资金粮行业分布图（亿元）按照PPP项目投资回报机制分类，2014年以来，管理库中采用可行性缺口补助的项目最多，采用使用者付费的项目最少，项目数和投资金额按【可报机制分布分别如图3
6、、图4所示。图32021年2月末管理库PPP项目蛾按回报机制分布图（个）图42021年2月末管理库PPP项目投资金额按回报机制分布图（亿元）在合同期内.各年度财政承受能力指标值的红线为10%，预警线为7%。截止至2021年2月末，涉及PPP项目入库的行政区高达2737个，其中,PPP项目超过10%的区共有23个，PPP项目在7%以卜的区共有2060个，PPP项目处于7%和10%之间的区共有654个。从全国范围来看，PPP项目在我国发展状况良好，但由于我国中部、西部地区和东部地区经济发展水平的差异，中西东部地区对于PPP项目建设的需求也不尽相同。根据财政部PPP中心数据，统计全国在库的PPP项目
7、数域和项口投资金额，结果发现，中部地区及西部地区PPP项目的在库数量和在库投资金额较多，东部地区较前两者比少，截止至2021年4月，PPP项目数量最多的前五省份及其项Fl具体数值分别是河南815个、山东756个、广东562个、四川560个、货州559个，最少的前五省份及其项目数量分别为西藏3个、上海7个、音海42个、宁里43个、田庆62个，各地管理库项目数及投资金额如表1所示。然而，东部地区PPP项目的落地率要高于中西部地区。统计结果发现,PPP项目各区域的发展与该地区的经济发展水平是有关联的。表1各地的喇目及投资金统计费地区项目数（个）占比：%投资金颤（亿元）占比：%河南158.13%104
8、206.74%山东756734%80845.23%广东5625.61%65854.26%四川5605.59%108167.00%贡州559538%122057.99%云南5175.16%135258.75%浙江5145.13%101306.56%安徽4824.81%52403.39%河北4444.43%68904.46%江西439438%38522.49%湖北4264.25%69944.53%山西4214.20%46463.01%湖曲4084.07%56963.69%新疆3993.98%59313.84%江苏3913.90%76334.94%福建3643.63%36462.36%广西3263.
9、25%43012.78%陕西2852.84%42502.75%内蒙古2722.71%24491.58%辽宁251250%24931.61%吉林1691.69%32342.10%甘南133133%33512.17%黑龙江1091.09%11360.74%海南980.98%8910.58%北京750.75%24361.58%天津680.68%31352.03%范庆620.62%29191.89%宁夏430.43%8110.52%省海420.42%6420.42%上海70.07%300.02%西藏30.03%50.00%数据来新：财败部PPP中心三、PPP项目的财政风险识别及原因分析（一）基于案例分
10、析PPP项目财政风险及来源1 .长春汇津污水处理厂项目（1）案例情况1999年长春市政府对城市污水处理项目进了行招商引资。2003年3月8日，排水公司和汇津公司在合作企业合同中约定，排水公司以土地使用权的无形资产估值5OoO万人民币作为出资份额，汇津公司为取得污水处理项目的建设经营权投资3200万美元。2003年7月14日，长春市政府发布专营办法，政府授权持水公司与负责北郊污水处理厂建设运营项目汇津公司笫订合同，排水公司从用户处收集来的污水交由长春汇津公司处理，监督收缴污水处理费的货任归长春市政府承担，经层层转拨后支付给汇津公司。为了促进项目的顺利开展，长春市政府在合同中约定污水处理的保证、保
11、价、固定汇率和定价条件等,2003年2月28日，长春市政府依规废止专营办法.政府方认为污水处理厂项目是国家明确禁止的“固定回报”项目，政府行为属干依法行政，2003年3月起，项目公司就没仃再收取到任何污水处理的费用，汇津公司断绝了唯一的收入来源。2005年8月，经过近两年的法律程序处理市政府将分期支付2.8亿元人民币用以回购长春汇滓污水处理厂项目，该项目以此画上句号。（2）财政风险分析保量、保价、固定汇率和定价条件等“固定回报”是该项目财政风险的首要来源，此项规定与PPP项目风险共担、收益共享的原则相悻，将项目风险转嫁由政府方承担，外商投资基本等于没有风险。一方面，社会资本方可根据“固定回报”
12、的约定获得稳定的项目收益，就算不认其履行建设运营维护的职责也能“空手套白狼”获得利润，社会资本方缺少了提高项目效益、降低成本的动力，总而言之是缺乏激励约束机制，会造成运营效益低下，公共资源浪费的后果：另一方面，项目盈利则已，若项目不盈利，政府财政将为亏损的部分买单，承担额外的支出贡任，这部分支出货任是在项目初始立项建设时没有考虑到的，但却需要政府对该项支出货任进行侦算安排偿还，对政府日后的预算决策造成影响，增加未来财政的不确定性。其次，长春市政府宣布废止G专营办法凯胞方面叫停支付污水处理费的做法，虽然阿于对过去违规行为的校正，但此举恐石“政府违约”的嫌疑。PPP项目设立之处便仃“风险共担”的原
13、则，在该项目中，政府和社会资木双方没有在相关法律法规规定的基础上订立合同而造成了风险分担的争议，此后，政府没有通过后续协商的方式与社会资方商议新的收益风险分担方式，而是采取单方面毁约、停止付费、截断汇津公司唯一收入来源的方式来弥补合同漏洞，致使该项目运营一度中止。最终该“违约”行为还是以政府回购的方式由政府“买雌”，2.8亿人民币的回购资金确确实实的成为了政府未来的支出贡任。2 .杭州湾跨海大桥项H(!)案例情况17家民间企业被杭州湾大桥项H收益的乐观预期吸引，投资参股杭州湾大桥发展有限公司，该PPP项目将以BOT的方式运作，民资份额占比最高时达到55%。但在2(X)3年可行性报告获得批准之后
14、，民间资本却从雅戈尔公司转让杭州湾大桥公司40.5%的股份开始，逐渐退出杭州湾大柝项目。2010年实际车潦量I112万辆与可行性报告中预测的车流量1867万辆有巨大的差距，实际比估计的少了30%还多，民企的投资决策因为这种错误预测造成了重大的失误。而旦在项目规划投资建设的IO年间，投资额从最初预计的65亿元追加至2011年的136亿元,累计增加的投资比原先预计的金额还多。参与投资入股的民营企业不约而同地转让股份，退出项目减少损失。最后，地方政府赎回了项目80%的股份。大桥通车五年后的资金状况仍不容乐观，仅2013年的资金缺口就达到了8.5亿元，而项目唯一的收入来源，大桥通行仍收入仅为6.43亿
15、元。另外，即将通车和计划建设的桥路项H,将进一步减少杭州湾大桥的车流量，对大桥项目运营状况造成更大的冲击，合同与规划的矛盾使得该项目的前景更渺茫。杭州湾大桥的收费期限仅为30年，从目前的经营状况来看，该项目无法收回成本的可能性极大。(2)财政风险分析该项目的财政风险主要来源丁财政部门对项目运营的乐观估计,根据乐观预测，使用者付费获得的收益完全可以弥补项目建设维护的成本，甚至可以实现盈利，而根据项目的实际运营情况来看，政府严重高估了公众对杭州湾跨海大桥该项公共产品的需求量,使得社会资本逐步撤出，还是由政府承担了该项目的后续支出资任。若政府合理预测，甚至对项目运营“偏向悲观估计二该项目很可能不会立
16、项，从而减少后续额外投入。其次，该PPP项目没有安排长期预算，从规划阶段的65亿元至项目落成时的136亿元，远远高于初期预测项目投入，根据股份占比，在社会资本追加投入的同时，政府方也应按照相应的股份比例追加投资。由于项目规划建设的短视性，政府承担了大部分预算外的财政支出，造成了不小的财政支出压力。最后，在杭州湾跨海大桥的车流量没有达到峰值，远兑不上拥挤的情况下，地方又将多个交通运输项目纳入规划，这一举措既不利于杭州湾跨海大桥未来的运营，也不乏政府过度投资之嫌。政府参与投资建设多个相同作用的工程，不仅造成了公共资源的浪费，降低了公共产品的使用效率，也增加了政府的财政支出压力。3 .兰州威立雅水务
17、PPP项目（1）案例情况2007年I月，威立雅水务承诺以远超兰州供水净资产9.5亿元的17.1亿元，溢价收购兰州供水3.5亿元的股权。17.1亿元的资金只有1.1亿元作为职工安巴镀折股留在了合资公司，作为国有股收购款的6亿元由政府收走支配，鼎下约定分三年划转为公司资本公积和运营投入的10亿元没有明确的财务报告说明。在收购兰州供水集团之后，成立雅水务只换了兰州供水的名字，除此之外，几乎什么也没有做兰州威立雅水务党群工作部部长田华强说：“除来自成立雅的几位高管之外，其他的都没什么改变J就这个“什么事都没有干”公司，却声称成本上涨，要求提高用水价格。兰州威立雅水务公司声称水价低于供水成本，在收购后的
18、第二年就申请要求提高49%的水价。2009年7月20日，兰州市召开的居民用水价格调整听证会上，兰州威立雅公司拒绝提供成本费用增加结构的相关文件证明，回避听证会代表的合理需求。与此同时，据甘肃省物价局工作人员透露，兰州威立雅并没有提供一手的财务资料以供审核，材料的真实性也因没有通过专业机构审计而无法确定。最终，出于舆论的压力，竺州威立雅水务公司只能拿出前期签订的合同，表示丝州市提高用水价格势在必行。水价上涨，水质却下降，2014年4月，由于设施老化、维修不力，由威立雅水务公司提供的用水出现紫含量严玳超标现象。（2）财政风险分析该PPP项目“重融资、轻管理”的现象是财政风险的主要来源.地方政府对项
19、目实施后的监管不够重视且规则不消、五任不明，在拿走6亿元国有股收购款后，不重视关注项目后续的运营，对应转为运营投入和公司资本供绐的10亿元的后续投入情况不继续跟进，导致项目在后续的运营过程中“狗尾续貂”，呈现出诸多问题。其次，项目的信息披露不充分导致项目主体信息不对称,造成公众损失。政府和公众（即委托方）都不了解项目运营公司（代理方）真实的财务状况，喊立雅公司也未履行信息公开的义务，导致用水定价由兰州威立雅水务公司“一言堂”决定，委托方被迫成为高水价的承担方，导致社会资本“布道”侵占了公共利益,“两方受损、一方得利”，垠终还是由政府承担改善居民用水质量的责任。归根结底，该项目产生的财政风险是政
20、府对PPP项目融资后项目运营过程监管的不到位而引起的预算外支出责任。（二）PPP项目财政风险的原因分析1 .财政承受能力指标值超出红线，支出风险增大公共开支需要先安排预算才能支出使用，而采用PPP则不需要光安排预算，非常容易被当地政府作为规避公共开支管理控制的方式。各地PPP项目开展过多，而每个PPP项目都面临或多或少的财政风险,预算外的新增项目支出或未来项目支出都构成政府的幽性债务。项目风险旦非常超出可控范用，这类隐性债务都将转化为政府实际债务，需要在预算内进行债分支出安排，造成实际的财政负担。2 .项目风险分担不合理，支出货任增大由于PPP项目盈利性不高，为吸引资本投入，政府承诺固定回报，
21、将本应由项目运营方承担的项目运营风险转嫁到政府身上，社会资本方“即收渔翁之利”，政府却要对项目运营状况不佳造成的亏损“兜底二3 .合同约定不完善、政府违约造成后续支出责任政府与社会资本双方在订立项目合同时，合同条款简单且忽略相关法律法规的规定，造成合I川履行时产生争议。若合同争议无法顺利协商解决，政府出于遵守法律法规的目的，对违规行为进行校正，单方面叫停违法合同的履行，一方面，会损害政府的公信力，降低政府的可信度，时未来此类项目招商产生影响；另一方面，政府要出面承担因政府违约造成的后果,增加政府后续支出。4 .政府部门对项目运营“偏爱乐观估计”，造成额外财政负担乐观估计预期可能使政府应允“固定
22、担保的承诺或错误估计公共服务需求量，导致项目预期收益远高于实际，致使决策误判，使原本在经济上不可实施的项目得以纳入规划建设。5 .政府过度投资，引发债务风险运用PPP模式建立多个作用相同或类似的PPP项目，不仅提高了政府在同领域履行政府职责的债务成本，同时还降低了财政支出的效益，加大了政府对项目监管的难度。6 .监管不到位，支出风险增加近年来各地经济呈现下降的趋势，各级地方政府维持经济增长的压力逐年递增,PPP模式及其融资效应给地方政府减轻财政压力、稔定经济增长提供r新的思路，由此，PPP项目中“重融资，轻管理”的现象开始出现。政府对项目后续运营管理不加以重视并采取相应的监管措施，造成项目由于
23、投资少，无法改善经营条件，从而中止或烂尾，这都需要政府承担“兜底”的货任，导致额外的财政支出。7 .信息不对称导致财政成任增大PPP项目主体之间，社会资本作为项目的运营名是掌握信息较多的方，政府作为公共产品的提供者，赋仃保证产品质后的货任，公众作为公共产品的使用者和付焚者殷处于被动接受的弱势地位。社会资本利用信息优势侵占公众利益，公众在接受部分利益侵占的同时，政府有力任承担公众的部分损失。四、防范PPP项目财政风险的对策及建议(一)合理安排PPP项目的财政支出责任各级地方政府要严格把控年度财政承受能力指标值10%的“红线”，不仅要确保近期财政的稳定性，更要结合PpP项目的建设期测算远期财政支出
24、员任,保证财政的可持续性。对于规模较大、涉及民生领域、跨地区的PPP项目，要合理分担各级政府应该承担的支出费任。根据各地的财政承受能力，前提是不超过各自预算10%“红线”，然后再安排最优的财政支出分配方案。PPP项目建设导致应由财政承担的支出已经超过或者快超过预算10%“红线”的区域，要根据财政部92号文(财金2OI792号)的要求，对新入库的项目严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。不适宜继续建设的项目应及时清退.(一)完善相关法律法规，明确风险分担机制出台权威性的法律法规对政府与社会资本双方在合作过程中进行行为约束，以明文形式规定完善合同中关于风险分担的条款
25、，使PPP项目产生的由不同风险引发的后果都有明确的承担方，不至于造成事故发生无人承担的“推诿扯皮”现象，有利于PPP项目的后续可持续发展。一股情况卜.，政府应该承担体制性、政策性的风险，政府与社会资本应该共同对由上级政府因素引发的体制性、政策性的风险负责，至于项目运营管理方面的风险，则由运营管理项Il的社会资本承担更为合适。(三)健全地方政府信用体系，提高政府守的意识PPP项目需要政府与社会资本进行长期合作，遵守约定、讲究诚信是双方合作的基础。健全地方政府信用体系，有利于吸引优质资本进入，提高PPP项目的建设运营效果，从而提高公共产品提供的质量与效率。对于政府内部，要实施全面监督管理，构建横向
26、、纵向的监督机制，定期检测政府信用状况，建立相应的惩处机制，对失信行为进行追贵：对于合作双方，若政府出现违约行为，要有相配套的追偿机制，确保社会资本方合法收益受到保证，确保PPP项口的顺利进行。（四）扎实做好PPP项目前期工作在PPP项目建设前期，要加强时项目可行性研究的力度，反知经过论证，确保决策的科学可靠性，以期保证合理有效地为公众提供公共基础设施.避免因高估需求量作出“需求担保”地承诺，使经济上行不通的项目隔离在项目管理库之外。同时，要泮格操作流程，防止“伪PPP项目”进入项目库，此外,在提出立项之时,要合理考虑是否仃类似或相同项目在库，即考虑项目建设的必要性，防止PPP项目重城建设，造
27、成公共资源浪费以及公共产品提供效率低下。（五）完善PPP项目监管机制，提高项目质量PPP项目具有项目周期长、投资金额大的特点，要设立规范、科学的风险监管机制,来识别、分析和防控财政风险，而不是仅完成融资任务，忽略项目后期的实际运营状况“近几年，越来越多的项目进入执行阶段，开始了后续的运营，若缺乏有效监管，项目可能会出现风险从而导致项目失败。PPP项目的规划建设运营周期是项繁杂的系统工程，对政府的治理能力提出了极高的要求，只有加强监管，配套相应的政策并严格加以实施，才能实现预期的既定目标，不至于项目“烂尾”。（六）加强PPP项目信息公开力度PPP项目信息公开机制是防止腐败风险和防控财政风险的有效
28、约束机制，坚持公开透明的原则、加大信息披露力度，是促进PPP项目的各个参与方诚信守送、遵纪守约、保证公众知情监督的权利、提高公众的使用体验、推动PPp项目规范、良好、持续发展的重要措施。财政部1号文（财金2（）I71号）要求公开全国入库项目相关信息是PPP项目信息逐步公开的起点，不仅政府需要公开入库项目已掌握的相关信息,社会资本方也应对其相关的运营管理状况信息进行公开，让项目实施更具有全面性、合理性和科学性，使付焚方承担的支付费任有据可依。必要时可引入第三方进行监督管理，选取专业领域内的专家咨询机构，以已经公开信息为基础，对PPP项目的可.行性和持续性进行评估，加强对质量的信息管理，防止出现信
29、息的缺乏真实性、缺少准确性现象，主要参考文献1 .赵福昌，“PPP模式的财政功能、本质及风险防范“，6地方财政研究及2019年第11期。2 .张牧扬、卢小琴、汪峰地方财政能够承受起PPp项目财政支出货任吗？基于2010-2018年PPP项目的分析”，财政研究,2019年第8期。3 .陈金薇，我国PPP项目的财政风险及防控对策研尢“，中国财政科学研究院,2018年。4 .赵全厚,PPP中隐匿的财政风险”,g经济研究参考h2018年第39期。5 .刘薇，PPP模式财政风险识别与防范”，财政科学,2018年第7期。6,黄新中、周莉，“存量债务背景下管控PPP模式的财政风险研究”，新疑财经,2017第
30、5期。7 .赵晔，“改革开放以来中国PPP模式研究回顾与反思基丁期刊全文数据库实证分析“，灯也方财政研究3,2016年第8期“8 .刘立峰,”PPP的作用、问题及风险防范”,宏观经济管理,2015年第5期。9 .刘尚希，,财政风险：个分析框架”，经济研究瓦2003年第5期。10 .刘尚希，”论公共风险”,财政研究，1999年第9期。”财政部，关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财金201792号）。12 .财政部，关于印发政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法的通知（财金2017l号）。13 .财政部、国家发展改革委，关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知（财金2（H632号）。14 .国务院，关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发201542号）。15 .国家发展改革委，国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）。16 .财政部，关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）。
