城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点.docx

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1、关于印发关于标准城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见的通知（国土资发（2005）207号）各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和衡宇治理局、衡宇土地资源治理局）：为了贯彻落实国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发（2004）28号），推进土地集约节约利用，促进城乡统筹发展，部研究制定了关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见（以下简称规范意见）。现予印发，请遵照执行。已经申请开展试点工作的天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省（市），应尽快按照规范意见的要求，严格筛选试点项目区，认真编制试点工作总体方案，年

2、底前报部批准。二OO五年十月十一日关于标准城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见为了贯彻党的十六届五中全会关于建设社会主义新农村的精神，落实国务院关于深化改革严格土地治理的决定（国发（2004）28号）关于城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求，切实做好试点工作，扎实推动农村建设用地整理，增进节约集约用地和城乡统筹进展，依照中华人民共和国土地治理法及相关法规规定，提出以下指导意见。一、试点工作的大体要求（一）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点（以下简称挂钩试点），是指依据土地利用整体计划，将假设干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的

3、地块（即建新地块）一起组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。挂钩试点工作必须贯彻落实严格保护耕地特别是基本农田、促进建设用地节约集约利用的总要求。建新地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积。建新地块中用于安置拆旧地块农村居民的土地面积应低于原占用面积，建新地块中其他建设用地的集约利用水平应高于现有存量建设用地。拆旧地块复垦耕地的数量、质量应不低于建新占用的耕地，并与基本农田建设和保护相结合。（二）挂钩试点的规模控制和管理，通过下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩

4、的周转指标（以下简称挂钩周转指标）来进行。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模操纵，并在规按时刻内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。（三）挂钩试点工作应遵循以下工作原那么：一、以计划操纵建新拆旧规模，引导城乡用地布局、结构调整；2、以挂钩周转指标安排建新拆旧年度规模，调控实施进度，考核计划目标；3、以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理；4、以制度改革、机制创新为基础，促进耕地保护和建设用地节约集约利用；5、因地制宜，统筹安排，突出重点，分步实施；6、尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益。（四）挂钩试点工作

5、要紧任务是：深切分析农村建设用地整理的基础条件、进展潜力和制约因素；研究落实城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的思路、原那么和方式；踊跃探讨相关的政策、机制和鼓励方法；研究提出挂钩工作的组织方式、治理制度、技术方法和监管手腕，为全面推动城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作积存体会、奠定基础。（五）挂钩试点工作的要紧内容：一、开展挂钩试点地域农村建设用地整理专项调查，分析试点地域农村建设用地整理的潜力和可行性；2、结合新一轮土地利用总体规划修编，探索实行挂钩周转试点区域的规划思路、原则、方法，立足优化城乡用地结构，结合用途管制分区，编制项目区实施规划；3、依据规划，按照建新与拆旧必

6、须挂钩联动的原则，统筹安排项目区，在同一项目区内落实拆旧地块与建新地块；4、研究制定挂钩周转指标的使用管理办法，包括挂钩周转指标的规模、使用范围、运行周期、归还办法、监控措施等；5、提出项目区实施管理措施，包括项目区的申报审批、组织实施、检查监督、成果验收等；6、开展农村建设用地整理土地产权研究，探索农村建设用地流转制度；7、研究提出促进农村建设用地整理，推进节约集约利用土地的经济机制和政策措施；8、研究项目区土地整理所涉及的土地确权登记的内容、程序、方法等。（六）挂钩试点应落实计划先行，依据土地利用整体计划制定挂钩试点专项计划，实现计划引导。挂钩试点的计划工作要遵循以下原那么：1、严格执行土

7、地利用总体规划，确保试点区域和项目区的建设用地总量不增加，耕地和基本农田数量不减少、质量不降低；2、坚持节约和集约利用土地，优化城乡用地结构和布局，促进城乡协调发展；3、保护和改善生态环境，促进土地的可持续利用。二、挂钩周转指标和项目区的管理（七）挂钩试点的规模按国家和省（区、市）下达的挂钩周转指标控制。挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。（A）挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理，并以项目区为主体组织实施。项目区的设置要便于实施和管理，规模适度，建新和拆旧地块在地域上要尽可能接近，在试点市、县行政辖区内设置，并避让基本农田。（九）试点市、县要在调查分

8、析农村建设用地整理条件、潜力和预测城镇建设用地需求的基础上，依据土地利用总体规划和城市、村镇规划，编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模和范围，合理安排建新区的城镇村建设用地比例，确保项目区建设用地总量不增加，耕地和基本农田面积不减少、质量不下降，各类用地结构和布局科学合理。（十）挂钩周转指标分别以行政区域和项目区为考核单位，两者的用地规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。对各项目区挂钩周转指标的使用情况、归还进度等，要独立进行考核和管理；对试点市、县挂钩周转指标的使用情况、归还进度等，要综合行政辖区内的所有项目区进行整体考核和管理。（十一）挂钩周转指标由省级国土

9、资源管理部门根据试点市、县及项目区情况提出申请，报国土资源部核定。挂钩周转指标下达试点省（区、市）后，由省级国土资源管理部门按项目区分解下达到各试点市、县。（十二）挂钩周转指标由下达至归还的期限一般不超过三年。各级国土资源管理部门要建立挂钩周转指标台帐，加强管理和监督。省级国土资源管理部门要指导试点市、县，根据项目区实施规划，制订分年度指标归还计划；每年对各试点市、县和项目区的实施情况进行检查验收，并将验收合格的、由农村建设用地复垦得到的耕地，核定归还指标。三、挂钩试点的相关配套政策及管理（十三）挂钩试点涉及的农用地和建设用地的调整、互换、使用，必须统一纳入项目区，按项目区整体审批。对未纳入项

10、目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。（十四）项目区内建新地块用于商品房开发的，应是国有土地。项目区内需要征收集体土地的，应依法办理土地征收手续，并依法给予补偿。（十五）项目区内建新地块中增加的经营性用地，一律按照规定实行招标拍卖挂牌供地。（十六）通过开展土地评估、界定土地权属，按照同类土地等价交换的原则，合理进行土地调整、互换和补偿。根据“依法、自愿、有偿、规范”的要求，创新激励机制，探索集体建设用地流转,促进挂钩试点工作。（十七）项目区竣工验收后，要在规定的时间内完成地籍调查，明确地块界址,并依法办理土地权属变更登记手续，保护

11、土地产权人的合法权益。四、挂钩试点的工作组织（+）国土资源部负责对全国挂钩试点工作的组织和指导；试点省（区、市）的省级国土资源管理部门负责辖区内试点工作的管理与监督；试点市、县国土资源管理部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。（十九）试点省（区、市）的省级国土资源管理部门负责制定省级试点工作总体方案。总体方案的主要内容包括试点单位、挂钩周转指标规模、组织管理、工作进度、实施措施等。省级试点工作总体方案经国土资源部批准后实施。（二十）试点市、县负责制定试点实施工作计划和项目区实施规划，经省级国土资源部门批准后实施。具体报批程序和要求由省级国土资源管理部门制定。（二十一）省级或市级国土资源管

12、理部门应在每年年底对试点行政辖区及项目区进行检查考核，并向上一级国土资源部门作出报告。项目区实施完成后，由省级国土资源管理部门检查验收。验收时项目区需提供1：1万或更大比例尺的项目区土地利用现状图和必要的遥感影像资料，与实施前留存的同类图件和资料进行比对和核查。（二十二）国土资源部定期对试点工作进行检查。对未能按计划及时归还指标的省（区、市），停止下达下一年度的挂钩试点周转指标，并对该省的土地利用计划予以相应扣减，情况严重时停止该省（区、市）的挂钩试点工作。城镇与农村建设用地挂钩试点存在四大问题（2005-12-1509:47:54）为了推动农村土地整理和城镇化建设，增进土地集约节约利用，今年

13、10月份国土资源手下发关于标准城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见，鼓舞地址试点将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。目前已有天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省市申请开展试点工作。但据有关媒体近日对试点地域所做的调查发觉，试点工作都碰到了一些问题，有的明白得存在不同，有的操作存在误区，要紧问题有以下四个方面：1 .对周转指标的关注度太高，期望值过大。依照该意见，挂钩试点的规模操纵和治理，通过下达必然数量的周转指标来进行。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积

14、规模操纵。许多地址对指标的明白得和国土部的要求是一致的，表现了“专项利用”和“有借有还”的原那么，但很多地址对周转指标的关注度太高，期望值过大，乃至表示开展这项工作的踊跃性之因此这么高，要紧确实是冲着指标去的，有的地址以为周转指标的规模过小，不解渴，有的以为要跨乡镇、跨县域利用。2 .城乡计划不衔接，规模与空间布局有矛盾。上个世纪90年代编制现行土地利用整体计划时并无过量考虑挂钩工作，而此刻计划修编还处于前期研究时期，土地整理与相关计划脱节，规模与空间布局矛盾，是许多试点的地址碰到的共性问题。3 .项目区闲置，“拆旧”快“建新”慢。意见规定，将假设干拟复垦为耕地的农村建设用地地块，即拆旧地块和

15、拟用于城镇建设的地块，即建新地块，一起组成建新拆旧项目区，挂钩试点涉及的农用地和建设用地的调整、互换、利用，必需统一纳入项目区，按项目区整体审批。目前关于“拆旧”的意见大体是一致的，但关于建新，各地的熟悉还不统一，可能会显现过去开发区“开而不发”的现象。4 .土地整理本钱大，政府财政有压力。依照浙江省的测算，村落的拆迁本钱和复垦本钱，每亩平均需要5-6万元。每一年财政要拿几亿元。试点地址负责人表示，目前这项工作难度较大，全面铺开行不通，政府有实力，有踊跃性才行。相关链接江苏省会镇与农村建设用地挂钩试点三大体会自从江苏省开展城镇与农村建设用地挂钩试点以来，该省依照不同地域农村经济社会进展实际，探

16、讨出三种不同的试点体会，别离是苏南的大踏步模式、苏中的“三选一”模式和苏北的小步快走模式，具体做法是：苏北体会：金坛市采取的是小步快走的方式，三五户的小村向周围的村落迁并，住的能够是村里空闲的衡宇，花费不多，但腾出来的宅基地马上能够复垦为耕地。而大村再慢慢向集镇转移，全市几千个村落，由小到大，先易后难，慢慢减少。如此既解决了农人的生产生活，而且不需大拆大建，没有资金和指标的压力，又幸免了重复建设，二次搬迁。苏中体会：苏中的经济不如苏南，但又比苏北强。南通市的做法是先选13个小康示范村做试点，采取“三选一”方式：一种是直接进城镇，第二种是公寓式农人社区，第三种是农人自建。市政府提出要稳步推动、因

17、地制宜，不能为了集中而集中，必需实现梯度转移，不能急于求成，一步跨到小城镇，打算用2030年完成。苏南体会：无锡市采取直接进城的方式，因为那个地址的农人大体上已经不种田,应该通过进城解决就业问题。无锡市打算到2007年完成村落整理的1/6,2020年完成l3o信息观看员城镇与农村建设用地挂钩试点，是国家改革土地供给方式的新尝试，目的在于通过对项目区内村落撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的农村建设用地进行调整利用，并将由建设用地整理新增的耕地面积，等量核定为建设占用耕地指标，用于农村居民点和城镇建设，以实现农村建设用地减少和城镇建设用地增加相挂钩，充分、合理、有序地利用土地资

18、源。在试点工作中，县市政府的踊跃性要充分确信，多争取建设用地指标并无错，通过土地整理，增加了耕地，优化调整了城乡布局，加速了城镇建设，但在试点工作中不能把农村建设用地当做“唐僧肉”，离开实际地大拆农人住房。关键是在标准的基础上推动这项工作，要在城乡计划的衔接上做文章，试点地域的计划既要符合土地综合利用的整体计划，也要符合村镇建设计划，乡镇布局计划要与村落整治结合起来，不能盲目追求土地整治速度，更不能弄“插花式”布局，要把城镇建设与新农村建设结合起来。同时，要从实际动身，尊重农人的意愿，针对不同地域的经济社会进展状况，制定不同的试点方案，借鉴江苏等地进行农村建设用地整理试点体会，把农人的生活安置

19、和生产进展放到重要位置，探讨出适合不同地域推行的体会稳妥推动保证项目区内用地总量平稳就挂钩试点项目相关问题访国土资源部计划司司长胡存智国土资源网（2006年1月IO日13:46）为贯彻落实国务院关于深化改革严格土地治理的决定，2005年10月，国土资源部研究制定了关于标准城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见。天津、浙江、江苏、四川等省（市）已申请开展试点工作。如何明白得这项新政，如何做好挂钩试点工作？带着疑问，记者请教了主管该项工作的国土资源部计划司司长胡存智。问：如何明白得“挂钩”这项政策？实际工作中应该如何加以运用？答：城乡挂钩、指标周转，是在节地理念指导下新的政策工具。

20、国土资源部在2005年10月11日发出关于标准城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见，挂钩政策的具体内容确实是依据土地利用的整体计划，以建新拆旧的方式进行土地整理。要紧做法是将拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇或新农村建设的地块一起组成一个建新拆旧的项目区，然后进行建新拆旧和土地复垦，该建的建，该拆的拆。什么缘故叫做“建新拆旧”，不叫做“拆旧建新”呢？这是政策工具的特殊的地方。拆旧新建，先拆旧，后建新，把旧屋子拆了，农人到哪儿去住？新房建起来，农人搬进去，再拆旧，把地节约出来，才能增进社会和谐进展。要保证项目区内：“建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布

21、局更合理。”这四点是政策工具的要紧组成部份。“建设用地总量不增加“，这一条很关键，意味着没有新增加的用地。耕地面积不减少，意味着没有多占一厘耕地。质量不降低，维持农业生产能力，最后城乡用地布局更合理，计划符合以后节地的政策。问：实施挂钩试点项目，应该先做好哪些方面的工作呢？答：第一要做好项目区内的计划工作。一是严格爱惜耕地，专门是大体农田。二是建新地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积。这点很关键，若是建新地块的总面积大于拆旧总面积，建设用地就增加了。若是建新地块大了，如何办？没关系，再找几个拆旧地块对应起来，使总量平稳。建新地块中安置拆旧地块上居民所用的土地应该低于原占用面积，若是面积和原先一

22、样大，就没有节地成效了。三是建新地块中，其他建设用地的节约利用水平应该高于现有存量建设用地。最后，做到拆旧地块复垦耕地的数量、质量应不低于建新占用的耕地。问：项目区用地址面需要注意哪些问题？答：挂钩周转的核心是项目区。项目区内关键是“等面积建新拆旧”，这不同于以前的提法，没有什么置换、指标等概念，仅仅确实是一个项目区的概念。建新地块和拆旧地块等面积对应，建新地块用于建设，然后把等面积拆旧地块上的建筑拆掉，复垦成耕地。在项目区范围内，建设用地总量不增加，耕地不减少。要按项目区进行治理、考核，最重要的是在项目区内用周转指标给予规模操纵。项目区设立以后，对项目区的规模进行操纵和治理，涉及到周转指标。

23、必然数量的城市建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的周转指标，是专门用于建新地块的操纵，建新地块有多大就给多少指标，建新地块涉及一百亩，就给一百亩的周转，然后在文件规定的三年时刻内，拆旧地块上复垦耕地，面积不得少于下达的挂钩周转指标。每一年都要按项目区来考核，来归还周转指标。如此整个节地进程就能够够在依法标准的基础上进行，同时还将各地制造的体会纳入标准内。所有的工程和耕地的归还，全数在项目区实现。不能东拉西扯，用外部的耕地补进来。若是离开项目区，这项工作就无法进行。项目区内的等面积用地，是帮忙咱们进行节地的政策工具，相当于催化剂，增进了节地工程和土地整理工程。问：项目区内挂钩周转工作，在操作上

24、必需把握好哪些原那么？答：需要把握好以下原那么。第一，以计划操纵建新拆旧规模，引导城乡用地布局、结构调整。第二，以挂钩周转指标安排建新拆旧年度规模，调控实施进度，考核打算目标。第三，以项目区为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层考核和治理。第四，在建新拆旧、土地整理中，推动技术创新，推动改革。第五，因地制宜、统筹安排、突出重点、分步实施。此刻所有的新村建设、农村建设，只要能纳入周转范围的，都能够进入标准操作的范围，让更多的试点项目在合法的前提下更多地发挥效应。最后，尊重群众的意愿，保护集体和农户的土地合法权益。咱们的目的是节地，把农人手中运用不了的土地交给社会利用，固然第一要使农人取得适当的

25、回报。跟农人算账不要算得太细，不要太精，要让农人感觉分享了社会的一份功效。同时必然要尊重群众的意愿，建新拆旧本来是一个好事，不能强迫农人搬迁，让情愿的人搬走，用条件改善、生活质量提高和生产生活上的便利等事实慢慢让农人感受到这件事的益处，从而慢慢推动此项工作。问：“挂钩”政策阻碍的范围有多大？具体表现是什么？答：第一是在周转中、流动中集约用地。在一个静止的状态下节约用地是比较困难的，但在周转进程中，在运动中解决问题就相对容易。第二，是城乡用地布局的优化，不仅能够标准现行的用地指标，还能够幸免、减少空心村、城中村。第三，为经济建设提供更大的土地战略空间。项目区内用地的挂钩周转，能够保证足够的用地规

26、模，维持社会经济进展，而且在规定的时刻内把多用的那部份建设用地退回来，使得规模总量在刹时或在一按时刻内扩大的建设用地，在周转期间终止的时候，又回归到合理的规模和优化的层次上，使得经济进展规模不受阻碍，用地在运动中趋向节约。第四，通过那个政策工具，咱们能够对建设不合理、散布不合理的建设用地进行整治，实施对城乡建设用地的调整，使得以后的建设布局更科学合理。关于农村建设用地整理挂钩政策的试探一以江苏省为例李如海日期：2006-2-4摘要建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩是当前土地治理的热点，也是增进土地集约高效利用、妥帖解决用地供需矛盾的有效手腕之一，本文在对当前通过建设用地整理，实现减少建设用地

27、的同时，增加城镇建设用地挂钩的体会进行了，并对其中所显现的进行了比较深切剖析的基础上，提出了当前建设用地整理挂钩的政策建议。关键词建设用地整理；建设用地指标；挂钩国务院关于深化改革严格土地治理的决定(国发200428号)中指出：“鼓舞建设用地整理，城镇建设用地增加要与建设用地减少相挂钩”，“在符合计划的条件下，村落、集镇、建制镇中的农人集体所有制建设用地利用权能够依法流转”。抓好建设用地整理既是贯彻落实国务院关于严格土地治理决定的要求，又是当前和尔后一个时期有效的利用现有土地资源，改善生产生活条件和环境，同时必然程度上减缓建设用地供需矛盾的有效途径和手腕。江苏省作为全国第一批实施建设用地整理挂

28、钩政策的试点省份，在国土资源部的指导下，以认真土地资源利用情形为基础，扎实开展建设用地整理挂钩工作，通过试点地域对建设用地整理挂钩的方式和的探讨，慢慢试探出切实可行的农村建设用地整理挂钩的技术线路和技术标准。通过现有试点地域的体会和做法，咱们对开展农村建设用地整理挂钩政策的假设干进行了比较粗浅的试探，供大伙儿。1 .农村建设用地整理的主要农村建设用地整理主要包括两个部分：一是农村居民点用地整理；二是农村工矿废弃地整理。(1)农村居民点用地整理是近几年兴起的土地集约利用工程。农村居民点整理是提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地资源有序、合理与化利用的重要手段。农村居民点整理主要是运用工程

29、技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。农村居民点整理的内涵是指从宏观上对农村居民点的数量、布局进行调整以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行的综合调整。进行村庄用地的调整已成为我国土地整理的一项重要工作。一方面，农村居民点用地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量，缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡，农村、促进城镇化，缩小城乡差距，解决“三农”都具有重大的现实意义；另一方面，农村居民点整理将在我国加速城镇化进程、缩短城乡

30、贫富差距中发挥踊跃作用，同时能够必然程度上增加对城镇建设用地的供给，保障的快速健康。过去，农村居民点整理往往紧跟项目走，即“被动整理”模式，这种做法尽管能够知足项目用地的要求，但由于时刻仓促，遗留下来的很多，而且，这种整理方式往往不注意整个区域用地结构的调整和土地资源配置的优化，同时带来了许多生态、环境等。把农村居民点整理纳入土地利用整体计划的专项计划编制当中，有目的、有针对性地进行农村居民点整理，通过减少农村居民点用地与相应增加城镇建设用地的“此消彼长”相挂钩的方式，在必然程度上减缓城镇建设用地供需不平稳的现状。（2）农村工矿废弃地的整理主要是针对地处农村的、已经破产或废弃的工矿和的集体所有

31、建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新的复垦整理使其达到或逐步达到耕作标准的过程。农村工矿废弃地的整理是农村建设用地整理的又一重要方面，对改善农村生态环境以及农民生产、生活条件，优化土地利用结构，促进土地可持续也有着重要意义。2 .农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩2.1 “挂钩政策”的内涵农村建设用地整理挂钩政策就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内（一般为基本农田保护区或一般农地区）的农村居民点和农村工矿废弃地的整理（复垦），以整理复垦出的一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定

32、规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法。2.2“挂钩政策”的依据在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，上级下达的规划指标的刚性与地方对建设用地的需求之间的矛盾日益突出，唯一的办法和途径，就是充分利用国家现有的政策。2004年全国土地市场治理整顿后，国家陆续出台了若干具有重要指导性的文件，经过和，我们认为在以下的几个文件中，可以找到能够为江苏省今后的拓展空间的途径和办法一一实施“挂钩政策”，将建设用地空间和数量置换出来。国务院关于深化改革严格土地治理的决定（国发200428号）该文件第二部分“增强土地利用整体计划、城市整体计划、村落和集镇计划实

33、施治理”的总第（十）条中明确指出：“鼓舞农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。“（以下简称“挂钩政策”）其实，“挂钩政策”由来已久。2000年，国土资源手下发了关于增强土地治理增进小城镇健康的通知（国土资发2000337号），其中第二条“立足存量，内涵挖潜，增进小城镇建设集约用地”明确提出“县、乡级土地利用整体计划和城镇建设计划已经依法批准的试点小城镇，能够给予必然数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，增进建设用地的集中。周转指标由省级国土资源部门单列，坚持“总量操纵,封锁运行，台帐治理，统计单列，年度检查，到期归还“。同年，国土资源手下发的关于增强耕

34、地爱惜增进假设干政策方法的通知（国土资发2000408号），在第四条“有条件地实行建设用地指标周转，推动国家和省级试点小城镇建设”中进一步明确提出了“为妥帖解决小城镇建新拆旧进程中的建设用地指标，省级国土资源治理部门能够依照小城镇建设试点推动情形、试点小城镇土地利用整体计划和城镇建设计划，依照“总量操纵，封锁运行，台帐治理，年度检查，到期归还”的原那么，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达必然数量的建设占用耕地周转指标。小城镇建设建新拆旧完成后，经复核认定的复垦成耕地的面积必需大于建设占用耕地的面积。”的做法。2004年，国土资源部关于增强农村宅基地治理的意见（国土资发（2004）234号）中

35、，又提出“县市和乡（镇）要依照土地利用整体计划，结合实施小城镇战略与“村村通”工程，制定和实施村落改造、归并村落整治打算，踊跃推动农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，尽力节约利用集体建设用地。农村建设用地整理，要依照“计划先行、政策引导、村民志愿、多元投入”的原那么，按计划、有打算、循序渐进、踊跃稳妥地推动。”这样，挂钩周转指标应当同时具备两种身份，即规划建设占用耕地指标身份和耕地转用计划身份。国土资源部关于大体农田爱惜中有关的整改意见（国土资发2004223号）该文件第一条“抓紧解决大体农田爱惜中基础工作有关，切实落实计划确信的大体农田”第一款中明确提出“土地利用整体计划

36、确信的大体农田爱惜指标要在大体农田爱惜区范围内落实到地块”和“由于基础工作不扎实，在划定大体农田时将其他用地误划为大体农田的，要进行调整，并补划一样数量和质量的大体农田。因现有耕地数量不足难以落实到地块的部份，可将土地整理复垦新增加且体会收合格的耕地补划为大体农田。”因此，“挂钩政策”的实施，从计划意义上讲，只能限于在计划的大体农田爱惜区和一样农地域内开展（在计划建设用地预留区内开展“挂钩”，整理复垦出耕地毫无心义）。国土资源部关于开展补充耕地数量质量实行按品级折算基础工作的通知（国土资发2005128号）该文件第四条第三款“如补充耕地品级低于被占用耕地品级，慢慢实行按品级折算增加补充耕地面积

37、”的规定，为咱们通过大体农田爱惜区或一样农地域内农村建设用地整理挂钩，解决了实事求是的善后解决方法和治理操纵方法。2.3“挂钩政策”的意义现阶段，我国进入的快速时期，各个地方尤其是城市（镇）化和化较快的地区对建设用地的需求也越来越大，局部地区甚至在2000年就已经把规划期到2010年的建设用地指标全部用完。就当前的过程而言，土地资源特别是耕地资源的消耗是不可避免的，关键在一个“度”。土地非农化能够分为消耗性非农化和过度非农化两个部份。消耗性非农化要紧依照的要求，和由于城市（镇）化和化进程的需要而不能不消耗的一部份农用地；而过度非农化那么是指地址政府部门把土地的价钱人为地降低所带来的土地资源的过

38、度消耗。因此，在土地利用的进程中，一要抓住，引入市场机制；二要进一步转变政府职能，发挥政府的主导性作用。“挂钩政策”确实是依托政府部门发起，运用手腕增进农村建设用地的整理，在改善农村生态环境和农人生产、生活条件的同时，既适度地减少农村建设用地、整理复垦为耕地，又为地址争取到更多的建设用地指标，知足对城镇建设的用地需求，有效提高土地供给水平。2.4“挂钩政策”的可行性据统计，全国农村建设用地的总量约亿亩，5倍于城镇建设用地，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。依照土地利用现状变更调查资料，江苏省农村居民点用地面积达到万公顷万亩）；2000年全省有农村人口万人，人均占地平方米，

39、高于全国150平方米的平均水平。把这部份超标的农村建设用地复垦为耕地，面积之大，相当可观。随着特别是城镇化的快速发展以及人民生活水平的提高，农民进城的愿望也相当强烈。再加上经济发达地区对建设用地需求的强烈愿望以及政府的大力倡导，就为“挂钩政策”的实施提供了有利的条件、经济条件和政策基础。2.5“挂钩政策”实施中应遵循的原那么（1）“谁整理、谁受益”的原那么农村建设用地整理是一项复杂的系统工程，完全依靠政府来整理是不可行的。需要运用经济手段，切实按照市场的要求，把农村建设用地整理的成果交还给整理的主体，这也是我国主义市场经济中按劳分配的最基本要求。（2）整理的质量与建设用地指标挂钩的原则在农村建

40、设用地整理的过程中，除了要注重整理的数量以外，还需特别注重整理形成的耕地的质量。过去，我们在实施耕地总量动态平衡的过程中，就因为只注重耕地的数量而没有过多强调复垦后耕地的质量，造成了“占好地、补劣地”现象时有发生，给耕地的整体质量带来了一些负面。因此，现时期农村建设用地整理的进程中，应进一步增强对整理出的耕地质量进行评判，做好与建设用地指标挂钩的测算工作。（3）尊重农民意愿、保障农民权益的原则农村建设用地整理的实施过程中，应按照相关的法规以及土地利用总体规划的要求，取得相关集体土地所有权人的同意，充分尊重农民意愿，不搞强制拆迁，切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关个人、单位的合法权益。对于

41、因拆迁对农民或集体经济组织造成损失的，要给以补偿，并且保证农民生活水平不降低。（4）统筹规划、优化配置的原则一方面，“挂钩政策”的实施涉及面广量大，情形较复杂，因此必需要在地址政府的统一领导下，由国土、进展改革、城镇计划、建设、财政、农业、民政、环保、水利、劳动等部门协同开展工作，在论证的基础上，进行标准操作；另一方面，在实施进程中，要注意调整土地利用结构，关于以前不合理的结构安排要进行调整，优化土地资源配置。（5）促进土地可持续发展的原则可持续发展要求我们要从经济、生态环境、文化等方面综合考虑土地的利用。具体到“挂钩政策”上，确实是要在农村建设用地整理的进程中要十分注重土壤质量的改良，注重农

42、村生态环境和农业生产设施的改善，依照爱惜生态环境，提高环境容纳能力的原那么实施各项土地整理的生物和工程技术方法。同时，要注重发扬人文精神，要注意有选择地保留民族、风俗等文化遗产和建筑，要充分考虑农人的意见和建议，“以人为本”，做到农村居民点整理与文化建设相统一。在复垦为耕地取得城镇建设用地指标后，要集约利用土地，珍爱土地资源。2.4“挂钩政策”的动态实施“挂钩政策”的实施应当是一个动态的进程。由于“挂钩政策”的实施进程中必然涉及农村居民的拆迁安置，因此，咱们以为在保护农村稳固的前提下，其必然是“先易地安置、再拆迁实施”和“先利用周转指标，再整理置换归还”的两个同步统一的动态进程。那个进程应当包

43、括以下几个要紧：一、建设用地挂钩的农村建设用地整理出的耕地可以按照要求，全部置换为建设用地周转指标。指标可以在整理（复垦）形成耕地前进行使用，即按照土地利用总体规划的要求，在城镇规划发展区域内，相应增加规划建设用地预留区。同时，必须要在规定的年限（期）内整理复垦出相应面积的耕地，完成对已经使用的建设用地周转指标的置换归还。对于已经超额完成整理复垦任务、形成新的建设用地周转指标的，新指标可以结转到下一期直接使用，不需再归还（其中，在满足新的农村居民安置区用地所需后剩余的建设用地周转指标可以用于特定规划区域内的各项城镇建设使用）；对于未能完成整理形成耕地、置换归还任务的，要相应核减其以后的建设用地

44、周转指标或现行规划建设占用耕地指标；对于完成归还任务确有困难的，可以缴纳相应的费用，有偿调剂异地超额完成整理复垦任务、形成的建设用地周转指标。“挂钩政策”实施主体能够自行整理，也能够委托专业机构进行整理，相关费用由自己承担。省级国土资源管理部门应当对整理后的耕地质量进行评估，可以灵活根据当地整理复垦形成耕地的最高水平，按照一定的“耕地折算系数”（见下文）测算能够用于置换归还建设用地周转指标的有效耕地面积。耕地质量指数：Ij（j=l,2,3n）；高质量耕地指数：Ij（户1,2,3n）耕地质量指数平均水平：1;复垦耕地面积：Sb质量系数：r=（Ij,-）/实际置换面积：Sa=rSb二、实施模式江苏

45、省A市对建设用地整理进行了尝试，下面是A市进行整理的主要：（一）建设用地整理权属调整建设用地整理针对居民点、工矿废弃地，结合农田基本建设对建设用地、田、水、路、林等进行整理。依据不同的整理形式、不同对象，对土地所有权、使用权调整采取不同的。（D土地所有权的调整建设用地整理进程中，整理区内部份建筑物，包括农人住宅等，依照建设用地整理计划及村镇计划要求进行迁并，地上建筑物、青苗等附作物，作为土地的他项权利要进行补偿，补偿费用计入整理费用。迁并进程中按就近原那么并入他村的，其占用的土地应依照公认的准那么，在相邻的农地上以等量的原那么进行权属的调整置换。成片土地整理进程中，涉及村界调整的要进行村与村之

46、间土地所有权的调整，这种调整必需以整理土地格局所涉及的地块走向所决定的新的村界作为仲裁的起点，假设调整的地块质量不等同，那么依照让出或并入地块的等当量或等价原那么进行补偿；假设调整的地块质量相同，可按等量原那么调整村与村之间的土地所有权。由于缘故，相邻行政单位遗留下来的插花地及其整理，可在土地整理中作为权属调整的“筹码”，按等当量或等价值对其土地所有权进行调整。不相邻村间插花地，也可依照插花地及其整理作为权属调整的“筹码”那个原那么，等当量通过各自相邻的村依次进行土地所有权的调整。2 2）土地利用权的调整按等质、等量模式进行调整的。这种土地利用权的调整，只能在稳固经营承包权的基础上，依照整理前

47、、后土地数量质量相当的模式，将整理后土地从头分派、认定，并签署土地权属界限认可书和土地经营承包证书。由于整理后地块面积变大，块数变少，可能显现同一地块几家一起经营的状况，可采取在地块中设立一些象征性的地块标志来加以解决。依照股分制及租赁模式进行调整的。这种适用于发达的地址，闲置农人已转入第二、三产业，且具有稳固收入。在整理后，依照农人志愿的原那么，对整理前土地评估或土地质量评估结果折股，志愿组建股分制土地经营组织，统一经营土地，并持股权的多少参与土地收益的分派；亦可将分户承包的土地适度集中整理，并将整理后的土地通过协议或招标的方式租赁给种田大户，签定租赁合同，租赁费用分派给农地承包权的出让者或

48、用于养老保险等福利事业。整理新增建设用地挂钩指标和新增耕地利用权的调整。建设用地整理能够增加大量耕地面积，其新增建设用地挂钩指标可由整理工程投资者利用和拥有；新增耕地可归本地村集体，由村集体统一经营利用，或租赁给种田大户，租金归集体所有。（二）建设用地整理潜力测算的技术路线在当地、条件的基础上，选取不同的建设用地整理模式，确定不同整理模式的整理标准,并确定出不同整理模式的整理范围。在此基础上，依据不同整理模式和整理标准整个测算区域的建设用地整理潜力。其测算和步狭见图1：图1农村建设用地整理潜力测算与步骤（三）资金来源A市整理资金先由政府财政出资或进行部分土地使用权的抵押贷款解决，然后通过整理后的土地增值、挂钩建设用地指标的出让金、相关税费等收益来平衡预算。（四）A市“挂钩政策”的实施A市由于农村建设用地整理所得的建设用地周转指标，优先用于拆迁农民的安置点用地,多余的指标用于城镇建设。三、收益分配在农村建设用地整理的过程中，A市政府根据土地优化配置的原则，按照规划要求，以建设生态园区等方式把农民的土地全部征收，统一经营，使得农民失去土地承包经营权,这种情况下，就涉及到土地收益分配的。政府可以一次性把补偿费用付给农民，也