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1、从就地城镇化到激进城市化的路径实践与反思摘要：苏南地区正在经历城市化路径转变,即从相对保守的就地城钻走向激进的城市化。通过对苏南A镇城市化路径分析,揭示了两种城市化路径不同的实践逻辑。研究发现,就地城镇化是村社主导的、以村庄规划为手段、以适应工业化和改善生活条件为目标的渐进的城市化;激进城市化则是地方政府主导、以“撤村并居,为手段、以土地指标和城市化率为目标的激进的城市化。政府推动的激进城市化打破了城乡二元结构制度,实现了城乡体化。但因其与地方经济社会结构不相匹配,从而面临资金、政治社会稔定、社区文化再造的困境。一、问题的提出20世纪80年代.苏南地区农村依东村社组织进行内部资金、劳动力、土地
2、等资源动员,率先在全国实现了工业化1.农村工业化通过农民职业身份的转变和居住向社区中心集中的方式推动f农村社区的城镇化。费孝通在苏南农村工业化、城镇化的经验基础上提出的“小城镇建设理论成为我国20世纪八九卜年代城市化路径的风向标。费孝通先生主张发展小城镇”的目的在于解决改革开放后农村释放出来的劳动力转移就业问题.将小城镇”作为人口“蓄水池”吸纳农村向外的人口流动,为农村和城市两极“减负”,从而实现社会总体的稳定2,即农村工业化带动劳动力从农业向工业转移,解决农业劳动力内卷化问题,再围绕工业生产实现农村居住模式向社区中心或集镇集中的模式,从而就地实现城侬化。“小.城Wr理论的核心在于“离土不离乡
3、Z工农相辅2就地城镇化由此可见,就地城镇化是芥南地区农村工业化推动下因地制宜的城市化发展路径与模式.我国经济社会的发展不断推动城市化向纵深方向发展。城市化的平面扩展带来了郊区土地的城市化,国家为了保障耕地红线.通过对土地用途管制的形式抑制农村过度城市化。同时,国家为了冏和城市扩张和耕地保护之间的冲突.在部分省市通过“城乡建设用地增诚挂钩”政策来缓解二者的矛盾,即城市建设用地的增加与农村建设用地的减少相匹配撤村并居”是“增减挂钩”的IR要内容。在此政策背景上苏南地区的城市化路径正在发生转变。目前.学界对苏南城市化的系统研究主要停留在小城镇阶段.而对当前已经或正在发生的城市化路径转换问题认识不足,
4、本文的目标之一在通过对当前辰南地区正在经历的新型城市化路径与就地城镇化进行比较分析,进而厘清苏南地区在“蝌减挂钩”政策推动下的城市化实践逻辑。,撤村并居”对节约耕地、改善农民的居住条件和推动城乡一体化起到了枳极作用,但是其是否具有限度和效度?这是本文讨论的另个重要问题.城市化是现代化的重耍组成部分,是一个国家经济社会发展必然带来的客观社会现象。因此,问题的关键不在于农村要不要城市化,而在于如何稳定有序地推进“以人为本”的新型城镇化.本文的核心议题在于探寻苏南地区因地制宜的城市化路径。二、为:南A镇城市化路径实践(一)地域社会介绍A镇位于苏南地区.地处长江三角洲腹地,位于上海、无锡、苏州一小时经
5、济圈内,地理位置优越。A镇隶属于C市,区域面积214.76平方公里,常住人口36万,下辖一个高新技术产业园区,7个管理区,55个行政村,49个社区居委会.该镇工业发达,高新技术产业与民营企业并存,园区工业和乡村工业并存,且乡村工业在数量上占绝对优势,农民从驿第二三产业的比例较高,就业的渠道主要是在乡村工业,人均纯收入8136元。A镇是苏南社队企业时期的先驶地,是“苏南模式”(1)的组成部分.该地农村有三大特点.一是河网纵横.水运发达,为早期村社工业化提供了便利的交通条件。二是村庄工业化程度和非农收入比例高,早在集体时期,该地农村就开始发展工业,20世纪八九十年代村庄工业迅猛发展,呈现出“村村点
6、火.户户冒烟”的图景9）年代中期企业改制,但农民“离土.不离乡的生计模式没有发生改变.第三,强集体经济与集体主义传统。村庄裔度工业化充实了集体经济,与强集体经济相配套的是集体主义传统,集体主义传统以平均主义为核心.强化了村庄共同体。（二）1983-2009年:就地城镇化20世纪八九十年代,A镇乡镇和社队企业发展迅速,塑造（多个亿元村,F村就是其中之一。村社工业化推动了当地的城镇化,主要表现为农民职业身份转换、村庄产业结构转变、土地用途及地域空间的转变。卜面我们以A镇卜.面的F村为例,简要说明A镇辖区农村工业化所带来的城镇化。第一,农民职业身份转换.F村1973年建立社队企业,以印染业为主,八九
7、十年代社队企业蓬勃发展,成为远近闻名的亿元村。村庄工业化推动了农民职业身份的转变,使农民就地转变为产业工人。80年代,村庄工业吸纳劳动能力有限,村社通过集体主义原则“保障家户有一个工人”,90年代,村庄企业吸纳了全村80%以上的劳动力,农民基本上完成了职业身份的转变.第二,产业结构的转变。村社工业化推动了产业结构的转变。改革开放以前.F村是典型的农业区域.以种植水稻等大田作物为主.旱涝保收.农业是村民经济的命脉。80年代,随着村正企业的蓬勃发展,工业总产值迅速上升.在90年代初期总产值突破亿元,农业总产值下降到不足10%,产业结构从第一产业转向第二产业。第三,土地及地域空间的转变.首先,就业方
8、式的改变带来了居住形态的改变。F村所在区域河网纵横.传统以农业生产为主时期.农民建房以便于耕作与运输.聚水而居形成自然村落。随着村庄工业的发展,农民工人化.在村集体的引导下农民的居住形态发生改变,从分散走向集中,形成f以村庄主干道为轴心连片的第一、二、三集中居住区,集中居住420多户,集中居住率达90%。其次,土地用途发生改变。社队企业兴起之前,F村土地主要包括两种类里,一是耕地.二是宅基地,而社队企业兴起之后,村庄土地用途新增工业用地.村在土地资本化.为村庄社队企业起步提供资源基珈,并成为当前村集体经济的重要来源.A镇所辖的农村在村社工业化的推动下,通过农民职业身份的转变、产业结构的转变、土
9、地及地域空间的转变完成了城镇化.又由于该地的城镇化并未带来大规模的人口向城市迁徙,因此.本文将之称为就地城镇化，（三）2009年至今:激进城市化2009年,A镇所在的C市推行以“三置换”为核心内容的大规模的城市化运动J三置换”是指农民,宅基地换商品房、“承包地换城市社保“以及集体资产换股权”,“宅基地换商品房”是这次城市化运动的核心。第一J城乡建设用地增减挂钩“与城市化运动.C市城市建设用地扩张速度快,每年的城市建设用地需求量上万击,而国家每年下达的用地指标只有5000比两者之间存在巨大的鸿沟。依据国家“城乡建设用地增减挂钩”政策.C市出台了地方性政策,依据规划.困换规划范国内的农户自愿放弃宅
10、基地.将农村住宅同商品房进行置换,由所在乡镇人民政府统一安置到集镇规划区公寓式商品房居住。农村住宅用地复圾为耕地,复星整理后产生土地挂钩指标由所在乡镇取得“（2）农民退出宅基地获得商品住房,从地方政府规划在集镇上的小区中获得260平方米具有完整产权的商品房,地方政府通过农村宅基地整理获得城市建设用地指标.第二，“撤村并居”与农村人口整体向城市转移。在“城乡建设用地增减挂钩”运动中C市对农村进行了功能划分,耨村庄划分为整治型、控制型和置换型村庄（Do按照规划.C市21万农户.10万户属于整治型,控制型5万多户,置换型5万多户。A镇33000多农户,整治型7434户,控制型19489户,四换型69
11、70户。C市通过“宅基地换商品房运动,通过“撤村并居”,推动该地区农村人口整体向城市转移。第三,农民身份市民化。处于概换区农村的农民.通过,宅基地换商品房集中居住到集镇小区,通过承包地换城市.社保”实现了农民身份角色的转换.转换为现代城市社会中的市民.A镇在“城乡增减挂钩”政柒背景下推动的“宅基地换商品房运动,通过“撤村并居,使农村人口整体大量向城市转移.并通过承包地换城市社保”实现了农民加色、身份的转换一一农民市民化,农村也陵之城市化。由于A镇所在区域农村城市化速度之快,规模之大,因此,本文将其称之为激进城市化.三、两种城市化实践逻辑比较（一）主导力量:村社主导或政府主导就地城镇化是由村社主
12、导的。在城镇化过程中,无论是村庄规划还是资金来源、村民意愿上,都是依靠村社集体、村民组织决策,是内生型农村城镇化4.以F村为例.苜先,从集中居住规划上来看,第一、二、三期集中小区的选址,土地调整,风貌设计都是村干部召开党员大会、群众代表大会、村民大会反复讨论、集体协商从而完成城镇化的规划、决策。其次,从资金来源上来看,主要分两部分：是房屋由村民自建,村民按照村社统一规定的建筑风格和建筑面积,自筹经费修建,村集体用集体资金象征性的进行补贴;二是小区内道路硬化、水、电、气、绿化等公共品供给由村集体资金提供。再次,在农户向小区集中过程中充分尊重农民的意愿,不强制农户进入小区,F村总共480户,约40
13、0户进入了小区.剩下的80户约20%的农户因经济条件困难、房屋建筑较好等原因放弃进入小区,农民的意愿充分得到尊丞。地方政府在此过程中只给予政策上的引导,村社在就地城镇化过程中起主导作用。激进城市化是由地方政府主导的。主要体现在搬迁意愿、统规则、资金殍措上.首先,激进城市化始于地方政府对农村的功能划分,地方政府将农村划分为整治型、控制型、置换型,在置换区范圉内的农户没有选择的权利,必须参与“宅博地换商品房的活动.并不考虑农户的个体情况以及未来在城市中的生活能力.“万顷良田,范用内的农户是重点置换对象,位于项目范国内的农户都要参与“宅基地换商品房”活动,而“万明良田”里的农户大多以农业为主,经济基
14、础较差.农民的意愿没有充分得到尊或带有强制性。其次,在补偿标准、小区建设上都是由A镇政府统一规划和实施。农户宅基地退出按照房屋拆迁标准进行补贴,退出宅基地的农户统获得政府提供的150平方米小区商品房,小区的建设亦由地方政府统实施，再次,无论是农户宅基地退出补偿金、小区建设资金、”承包地换社保“资金均由A镇地方政府财政负担。由此可见,地方政府主导了以“宅基地换商品房”为核心的城市化运动。（二）实施途径:村庄规划或“撤村并居”村庄规划是推动A镇前期就地城镇化的主要途径,具体而言,村社集体通过对集中居住区的选址、小屋的占地面积、房屋的建筑风格的组织与规划,以村庄为堆位,实现了农户向集中居住区的集中。
15、村庄规划推动的集中居住,再加上工业化推动的村庄产业结构、农民就业结构的转变,实现了A镇所在地区的就地城镇化。“撤村并居”是A镇当前激进城市化的主要途径。“增减扫制”政策带动了农村地区的快速城市化,具体的途径是通过哪村并居”来实现的,即借助项目资金,将原本分散在村庄各处或者是好几个村庄的农户整体搬迁到大的集镇或城市大规模聚居起来,搬迁过程不仅是地域空间的变化,即从农村到城市,同时也实现J农民体制身份的转变,即由农民转向城市居民,极大地提升了地方城市的城市化率.快速地推进了地方城市化。而“撤村并居”在其中起了重要的桥梁作用。（三）目标:以适应工业化或获取土地指标就地城镇化的目标在于适应工业化和改善
16、农民的生活条件。首先,就地城镇化的目的在于适应村庄工业化。村庄工业化必然带来村庄土地利用的调整,一般型农村土地分为耕地、宅基地、林地三大类,而工业化村庄会新增一类工业用地.工业化扩展占用大量土地,集中居住可以节约宅基地资源从而填补工业用地的空缺,使村庄内部的土地资源能够得到有效的利用,属村庄内部的规划.工业化通过改变农民的生产方式也打破了传统的居住格局.以农业为生时期,苏南农民为了耕种和运输的便利.大多在农田附近聚水而居,三三两两形成自然聚落,而村庄工业化之后,农业成为副业,农民生活困绕在工厂上班展开.集中聚居有利于农民新的生产形工口其次,改善农民的生活条件.附着村庄工业的发展,农民的家庭经济
17、收入成倍增加,收入增加后农民普遍有修建楼房的需求,20世纪80年代末期,A钝的楼房覆盖率高达60%以上。农民有建房的需求和能力.村集体通过村庄规划将建房的农民集中连片并提供道路、水、电、气等公共品.不仅改善了农民的生活质量,且降低r公共品供给的成本.激进城市化是以获取土地指标和城市化率为目标的。首先,地方政府推动“撤村并居”的首要目的在于获得土地指标,在土地指标之上的目标则是“土地财政二中央与地方政府财政“分灶吃饭,土地涨价归公的制度设计,使地方政府逐渐走向r依旅十地开发、利用和转让来维系地方政府的运作和发展|51地方政府花大量资金“撤村并居让农民上楼,从农民退出的宅基地中获得虚拟的城乡建设用
18、地增减挂钩指标,进而从上级政府那里获得更多的城市开发用地.试图获得更多的土地财政。其次.地方政府推动,，撤村并居”是为了获得城市化率。“撤村并居”后形成大规模集聚,A镇要求200（）户作为一个集聚点,地方政府在算城市化率时,直接招“撤村并居的点纳入进来,极大地提高了地方城市化率。城市化率的提衙与地方政府的政绩有着定的关系。中央一直将如何桎妥地推进城市化放在国家战略高度.从“小城铲建设到“新型城镇化”政策.引导地方不断推动城巾化发展J也方政府推动城市化的发展,反过来又会作为政绩得到奖励.就地城镇化具有渐进性的特征。F村从1983-2009年.用了将近30年的时间完成了社区80%农户的集中居住.我
19、国的城市化率从80年代的25%,到目前的户籍人口城镇化率36%,常住人口城镇化率53.7%16）s可见,“小城镇”政策推动下的就地城镇化在推进过程中具有渐进性的特征,而当前“增减挂钩做策推动下的“撤村并居”则具有激进性的特点。在调杳中了解到,A镇计划在短期内完成6970户.占20.9%农户的置换.快速地将地方城市化率提高20%个百分点,显而易见.大规模、撤村并居“城市化道路具有激进性的特征。四、激进城市化的结果与困境（一）城乡一体化在改革开放的前30年里.A镇通过产业结构谢整、农民身份转换、居住向社区集中实现了就地城镇化。从城乡关系的角度来看.就地城镇化没行打破既有的城乡二元体制结构,在体制身
20、份上农民仍然是农民,但产业结构调整带来的生产方式的转变,农民收入的增加,集中居住带来生活上的便利,从这几方面来看,就地城饮化使农村和城市之间达到了高度一体化。2(X)9年以来,A镇大规模“撤村并居.通过将农村居民纳入城市体系.实现了城乡完全一体化.首先,从社区管理和组织方式上来看,“撤村并居”后农户被纳入城市居民社区管理体系中,社会组织管理方式城市化。其次,从户籍制度上来看,进了集中居住区的农户从户籍制度上转换为城市居民,打破了原来城乡二元户籍制度。再次.进集中聚居区的农户享受与城里人相同的公共服务,主要体现在教育和社会保障这两块,进J城镇的农户小孩有就近入学的权利,且通过“承包地换社保”政策
21、获得了社会保障。最后,农户生产、生活方式的转变。就地城镇化阶段,农业虽然在农户家庭生计中所占的比例很低.但其作为家庭经济的重要补充仍然是农民生产的缎成部分J撤村并居后农民将承包地贫来换了社保.意味着农民脱离农业生产,生计方式完全倚重二、三产业。生活方式也发生r根本性的改变,上/楼的农户也学着城里人关起门来过自己的日子,社会关系按照城里人的业缘关系进行组织。“撤村并居”推动的快速城市化,是在打破城乡二元体制结构,同等享受部分公共服务体系,农民生产、生活方式发生完全改变的完全城乡体化。这种制度上的城乡完全一体化是否能够实现彻底地城市化是值得思考的问题.(二)激进城市化的困境无可庠非撤村并居”改善了
22、农民的外部生活条件,实现了城乡完全一体化.但这种城市化的步子迈得过快.从而存在资金可持续、政治社会稳定、社区文化再造的困境。I,资金的可持续性问题。就地城镇化中,农民和村社是主体.房屋建设资金由农户自己承担.道路、水、电公共品供给由村社集体资金承担,村庄工业的发展是农民和村社均有能力承担相应的建设资金“激进城市化的主体是地方政府,地方政府将承担“撤村并居的一切费用。主要包括三个方面:一是拆IH费用,宅基地的退出涉及到农户厉用拆迂.房屋按照不同的结构和质量进行赔偿,大多数农户拿到的赔信金在20-30万元:二是建新费用,参与置换的农户在中心镇免费获得260平方米具有完全产权的商品房,成本价约100
23、万元;三是土地换社保费用,每个家庭按3口人算得要15万元,三项加起来,地方政府置换一户的成本约在150万元。按照规划C市总共需要支出的置换金额为150万元x5万户=750亿元,A镇需要支出的邑换成本为150万元6970户=I(M亿元。庞大的财政支H1.对于财政收入名列全国乡镇前列的A镇来说都是一笔巨资,对于疗南其他财政实力相对较弱的乡镇来说负担就更重.在调杳过程中,当问及A镇领导W某项目实施的难点在哪里.,其回答说“主要还是财政上的压力过大”。财政资金的可持续性是激进城市化面临的首要问题。2 .政治社会稔定问题。社区主导的就地城镇化能解决两方面的问题.一是,能将农民的有效需求结合起来,充分尊重
24、:农民的意愿和主体地位;二是,能够有效化解城镇化过程中的矛盾,土地的重新配置必然打破传统的利益格局,出现矛盾纷争.村社集体利用地方性规则.如村庄内部的“人情3面子以及运用手中所控制的集体资源将矛盾化解掉,从而完成实现大多数人利益的就地城镇化“地方政府主要的激进城市化可能面临两方面的问题。一是,如何解决村庄内部矛盾问题。“宅基地换商品房”涉及到村庄内部巨大的利益重构,这主要体现在宅基地价值和房屋拆迁上,这两块将村庄内部原本的不公平激活.村干部由于在置换过程中只扮演协调工作,工作缺乏原来的主动性,而地方政府在面临不熟悉的干家万户时也感觉到无力。二是,如何面对金融风险带来的失业问题，乡村工业大多属于
25、劳动密集型,且处于产业徒的低端,工人工资相对低.竞争力大.可玲代性强.且工作不稳定,严格意义上说,他们属于不完全产业工人.当遭遇金融危机时.这部分群体最容易下岗、失业,就地城镇化时期,这部分农民“离土不离乡”,土地是农民最后的屏障和退路。但“撤村并居”后的农民承包地换了社保,社保只包含养老保险,不包括失业保险,倘若遇上大规模的失业.农民又无土地可以维系生存.恐会引起大规模的社会动荡,威胁到政权的合法性和稳定性。3 .社区文化再造的困境。就地城镇化只是改变了农民的生产方式,但乡土生活方式并没发生根本的改变,工业化不是打破而是强化了社区共同体的乡土逻辑,社区传统得以再生产和延续。村庄工业化组织和动
26、员就是依靠乡土传统的地方性知识,如情面规则、“共同体意识”等,乡土传统在反复实践中得至U强化,并在集体资源的分配过程中形成以“平均主义”为基础的集体主义新传统,从而抑制了在村庄内部因经济分化产生的社会区隔。因此.传统乡土逻辑支撑了城市化,并在这过程中获得了再牛.产、传统和现代、乡土性和现代性、农村和城市之间并非割裂的二元对立关系,工业化不仅推动了城市化,也再造了农村社区的乡十性.当前的“撤村并居”不单是聚落形态和行政组织的集中化,而是乡村社会结构、社会组织形式以及居民生活方式等一系列的变革8卜与城市社区不同,农村社区不单是人口在空间上的聚居,而是以血缘或地缘为基础按照差序”原则构成的熟人社会共
27、同体,人与人之间彼此熟悉,相互关联,按照地方性礼俗规则行事,通过历史的积淀形成一种熟人社会共同体的文化,被称作乡土文化或者是乡土性。这种乡土文化渗透到农民的日常牛.活中.构成了农民的意义世界。“撤村并居”社区再定过程中.既有的村庄边界被打破.新的社区由多个村庄重新整合而形成,农户在完成地域空间转换中如何再造社区共同体是个亟需解决的问题.而事实上,“撤村并居”不单是地域空间发生了转换,社区的组织形式也发生了转换,社区的组织管理仿效城市模式,农户也学着城里人.上了楼.关起门来过自己的日子,相互之间越来越没仃关联,迈向城市的陌生人社会,社区共同体意识再造十分困难。由此引起的文化出现断层,农民该如何去
28、调适,从而避免文化真空所带来的无所适从是“撤村并居”过程中值得思考的问返，五、结论与讨论本文以苏南地区城市化路径为研究对象.将苏南地区前后经历的城市化道路划分为就地城镇化和激进城市化两种类型,两种城市路径在表现形式和实践逻辑两方面都存在巨大的差异。不同的城市化路径在主导力量、实施手段、实施目的和结果上均存在巨大差异。就地城粮化是村社主导的、以村庄规划为手段、以适应工业化需求和改善居住条件为目标的渐进城镇化:激进城市化是地方政府主导的、以“撤村并居为手段、以获取土地指标和城市化率为目的的激进城市化。激进城市化打破了城乡二元体制结构,改善了农民的外部居住条件,从整体上提高了农民的生活质量,但其实施
29、过程中也面临资金、可持续性、政治社会稳定和社区文化再造过程中的困境。城市化是现代化的重耍内容,是一个国家从传统迈向现代的必经之路.城市化目标无可厚非,但是城市化的路径确是值得网酌,城市化不只是农民身份由农村人转向城市人,而是农民生产、生活方式的城市化。因此,制度不是影晌城市化的关键因素,而与经济收入相关的产业结构才是城小化路径选择的关键。苏南地区城市化路径由就地城镇化向激进城市化转换带来的资金、政治、文化上的困境给我们的启示是:城市化的推进必须与经济发展、产业结构相匹配,不能一味地追求城市化率,而忽视了城市化的质量.应当警惕激进的过度城市化。关于“就地城镇化”的几点思考主要谈如下四个观点：一是
30、就地城镇化非常重要：二是就地城镇化要在规划的引导下有序推进：三是就地城镇化的根本基础是产业发展；四是就地城锹化要在充分获取大城市辐射效应的同时，避开大城市的虹吸效应。关于“就地城镇化非常重要”第一，就地城镇化是更好地满足人们多元化的、更高履次需求的乩好路径。这里涉及如何理解以人为核心？我认为，所谓以人为核心，就是以人各方面、全方位的需求为核心。而人的需求是多方面的、多层次的。就物质福求来说，主要是吃穿用住行等方面的需求。就精神需求来说，包括知识、文化、娱乐、信仰等方面的需求，也包括家庭之乐、父母之爱、子女之孝,枕边暖风等方面的需求.在物质需求得到基本满足之后，人们在精神方面的需求与日俱增。如何
31、满足人们的精神需求是进一步推进城饮化必须回答的问题。在城镇化的早期，人们为找到有着更高收入的就业机会，不得不背井离乡，忍受若与妻儿老小分离的痛苦。其背后的逻辑是，在城镇化早期，由于生产力不够发达，社会物质财富的总量也不够多，城镇没有足够的能力为人们提供充裕的居住空间和教白、医疗等一系列服务。在城镇化的较高阶段，山于社会财富已有明显的增长，城镇已有定的能力向人们提供更好的生活条件，家庭团聚具备r一定的物质基础.这个时候，应该把满足人们的精神需求作为推进城镇化的盎要任务。但是,在较离阶段的城镇化,满足城镇居民的精神需求并不是必然而然能实现的，它还取决于实施什么样的城镇化战略和政策。2021年，我国
32、国内生产总值已经超过“。多万亿，城镇化率已经接近65%,现在非常有必要将更好满足人们精神方面的需要提上城镇化的歪要议事日程。还要看到，我国是社会主义国家，在城镇化进程中，一定要把满足人民精神需要的问题解决好。而通过发展县域经济，以产业聚集带动人口聚集，使农村劳动力就近到县城就业，就近成为城镇居民，有助于更好地解决城镇化进程中满足人们精神需要的问题。第二，就地城镇化是合理化大尺度上的人口空间分布的有效途径。纯粹地从经济效率的逻辑上说，也许人口在一定空间范用内大规模聚集有合理性。但是，这种大规模聚集可能会带来一些其他问题,也就是人们常说的大城市病的问题.如交通拥堵、环境污染、生活空间逼仄等。更为I
33、R要的是，人口聚集规模过大，会给城市治理带来很大的挑战。在没有“黑天翔”“灰犀牛”事件时，大城市可以正常运行，旦出现“黑天鹅”“灰邱牛大城市的正常运行就会遇到较大的困难.因此，人口在空间上必须有合理的分布，人口在空间上的聚集必须有度.我国是人口大国，更应注全人口在空间上的相对均衡的分布。就地城市化，有助于避免人口向大城市过度聚集。第三，就地城镇化也是实现区域均衡发展的需要。发展，归根结底,是人类的活动。“人是第一可宝贵的，世界上只要有J人，什么人间奇迹都可以创造出来！”就地城镇化是有助于发展程度相对较低的地区的发展，具体说就是有助于广大中西部地区的发展。关于“就地城镇化要在规划的引导下有序推进
34、”就地城镇化是有条件的，不是无条件的，不能泛在化.一个基本理由是，我国的县和县城的区位条件、自然条件、人口规模千差万别。有的县人口达几百万人，有的县可能人口只有几万人，甚至还不足一万人：有的县自然条件、区位条件很好，有的县地处偏远、自然条件不是那么好。有的适合建设规模较大的城镇、城市乃至大城市，有的难以成为规模较大的城镇或城市。所以，在讨论就地城镇化时，一定要有一个基本的认知，就是不能把就地城镇化泛在化，对不同的县和县城，要有区别地对待。因此，这需要对就地城镇化进行很好地规划和布.局。要研究到底哪些地方可以就地城镇化，哪些地区不能，就地城镇化必须在规划的用领下推进.做好就地城镇化的规划，要把规
35、划与当地的情况相结合。也要从更大的空间范围内来看待、分析和统筹，要看县域之外有没有大城市，以及有什么样的大城市，这样才能确定县城的功能定位和产业发展方向。比如，上海周边的县、北京周边的县和河西走廊地区的县在功能定位上就可能会不同，上海周边的县可能会成为全要制造业基地，北京周边的一些县可能主要提供居住功能，河西走廊的县功能反而会更多元一些，因为它们周边可能没有大城市,它的功能需要相对完整，其制造业和服务业都需要有较为充分的发展。就地城镇化还要看周边有没有其他县城，以及它们之间的距离有多远，在与它们的比较分析中，确定其功能定位和发展方向，以实现错位发展。关于“就地城镇化的根本基础是产业发展”这点比
36、较容易理解，此处不必赘言。问题的关键是，选择什么样产业，以及如何选择。一种思路是，按照静态比较优势原则，根据现存的资源会赋结构和现有的发展基础，在原有的发展路径上和结构框架内，延伸发展一些新的产业.另外一种思路是，主动地去引进一些新的发展要素，改变当地的发展生态，突破原有路径的束缚.走出条新路。我曾在演化经济地理学手册（商务印书馆2016年出版）中，看到这样一种逻辑：对一个地区而言，发展路径一旦形成.这个地区就会沿着这个路径发展下去：而一个偶然的事件可能会改变这一一地区的发展牛.态，使之沿着新的发展路径发展卜去。所以，搞发展，不能睁睁地等待机会的来临，而是要努力地去创造新的机会。比如，引进个大
37、型企业，县城发展环境就变/,一系列的产业就会围绕这个大型企业的需要而发展起来.这方面的例子很多。比如，“一五”时期，我国实施了156项重大工程。依托这些工程，一些地方成长出了城镇、城市乃至大城市。关于“就地城镇化要在充分获取大城市辎射效应的同时，避开大城市的虹吸效应”大城市对就地城镇化有两个方向或两个方面的影响.一是由辐射效应带来的正向影响，包括资本、技术、人才向县城的潦动，以及向县城提供市场需求。二是由虹吸效应带来的负向影响，县城的资本、人才等发展要素可能会流向大城itJ.县城的居民可能会跑到大城市去购物。如何才能趋利避害？是要改善营商环境，这个大家讨论的比较多.另外，就是要改善生活环境，创
38、造更舒适的生活环境。在这个环境中，有更多的就业机会，有更好的收入，有田园式的空间，有相对悠闲的生活节奏。总之，就地城镇化有很多的问题要研究，有很多的工作要去做。让我们起努力，推进就地城镇化健康发展.新型城镇化背最下就地城镇化发展探析就地城镇化发展背景党的十九大报告提出，要实施区域协调发展故略，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化.城镇化是解决“三农”问题的塞要途径，也是推动区域协调发展的有力支捶，而就地城镇化是以农业转移人口就地就业为特征，是城镇化发展的重要模式之一。推进就地城镇化的必要性就地城镇化是指某个农村区域经济社会发展到一定程度后，农民在原住地
39、一定空间半径内，依托中心村和小城镇，就地就近实现非农就业和市民化的城镇化模式。实现乡村振兴和推进新型城镇化建设是我国现代化战略布局中两个重要的组成部分,就地城镇化作为新型城镇化的重要形式,兼具实现乡村振兴的重要功能.时乡村社会、经济、文化的发展有非常重要的意义,是实现乡村振兴战略的重要路径。（I）就地城镇化有助于接解农村人口流失。从人口年龄结构来看,异地城镇化过程中，农村吉壮年人口流失严重。大量的农村劳动力流入城市,不仅使其原有社会结构严重失调,而且导致农村生产力大大降低,剩余劳动力难以在农业生产上投入更多资本,致使农业现代化程度不高,影响农产品的有效供给和农民收入的稳定提升。就地城镇化强调“
40、离土不离乡,进厂不进城”,这种模式可以使当地育壮年就近就地找到工作,不仅可以照顾家庭和农地.减少留守现象加剧.乂能提高综合效益,为农业发展提供劳动力.（2）就地城镇化有助于提升农村基层治理水平。异地城镇化过程中农村精英人员的流失,影响了农村基层治理主体的综合素质，村庄治理水平难以适应村民的期望和时代的发展。就地城镇化大多是困绕小城镇或中心村进行社区化改造，农村社区化实践往往是通过合村并居的方式实现的,这不仅能改善农村的社会环境,吸引人员回潦,而且在此过程中,多村分治的格局被打破.分散的基层组织合并与重建,基层治理体系也逐渐提升。（3）就地城镇化有助于乡村文化的传承。就地城镇化在推进方式上注重从
41、当地的的资源察赋、产业基础和文化特色等方面出发，挖掘具有地方资源条件优势和历史文化深厚的区域，进行主题式改造并推广，而整个策划与推广过程正是当地传统文化的学习与宣传过程，保障了乡土文化的传承。（4）就地城镇化有助于改善乡村环境。小城镇与周边农村存在紧密的层级关系，易手形成以小城镇或中心村为核心的辐射网络，城镇化过程中，小城镇基础设施和公共服务的逐步完善,必然会延伸或辐射周边的农村，进而改善农村环境。另外，就地城镇化在发展策略上依托县域内小城镇，发挥其对周边农村的辐射作用。县域内小城镇作为乡镇企业发展的重要载体，其空间位置与农村有着更为密切的联系.围绕小城镇或中心村实施就地城镇化,可以集聚更多的
42、生产资料，进而为周边农业发展提供技术和装备，更好地发挥工业对农业的带动作用。（5）就地城镇化有助于农民顺利融入城市。某种意义上说，城市化的生活方式、城市文明、城市意识才是城市化最本质、最核心的东西。而异地城镇化过程中，由于价值观念、行为方式、生活习惯等方面的差异,有相当部分的农业转移人口只实现了空间与职业的转换,并没有真正实现身份的转变。而就地城饮化中农民因就近就地迁移,所以文化氛围、风俗习惯很容易被接受,在这个基础上,农民城市的生活方式更容易被培养,进而享受城镇变迁带来的成果。就地城镇化发展中面临的问题就地城镇化目前在实戏方面还处于探索发展阶段，实施过程中有各种各样的问题凸显出来,具体表现如
43、卜。（1）农民进城意愿不强。实际上,我国不少农民并没有进城定居的意愿，潦而不迁、不愿意转户籍的现象也很普遍.中国社科院“中西部农民向城镇转移意愿分布”调包显示，约有一半农民不想进城。究其原因，除已经习惯里农村生活外，中小城市和小城镇吸引力不足是很重要的原因。农村政策忧惠以及近些年农村生活条件的改善，城乡差距在不断缩小，加上目前中小城市和小城镇因的发展动力不足导致就业岗位偏少、城市建设相对滞后、公共服务水平相对较低,时农业转移人口的吸纳能力不强。例如，在基础设施上，我国城市污水处理率约为90%,但县城污水处理仅为70%,而小城镇污水处理率只有30%左右。这些问题显然都给农民进城带来较大的不确定性
44、，使其不愿意离乡进城。（2）户籍等制度建设不完善。户籍制度不完善限制了农民市民化的步伐.我国户籍制度与各种福利待遇掴绑在一起,二元户籍体制决定了农民与市民在政治权利、社会保障、数育权利等方面存在差异,使得农村就地非农人员只有“应然”的市民身份,却无“实然”的市民权利,在农民身份终结的同时并不能享受审民应有的权利,从而挫伤当地居民就地城镇化的积极性其次,我国现行土地管理法规定：“城市市区的土地屈于国家所有”“农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外.属于农民集体所有”.但同时我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。城乡分治的土地权利结构阻
45、碍/土地统一市场的形成。（3）乡镇政府权责不匹配。在就地城镇化过程中,乡镇政府应是城镇化建设的主要推手,但事实上.乡谊政府的行政权力名不副实.作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权等管理职能严重缺位,造成乡镇独立管理事务的能力有限,行政管理能力严重不足.同时乡镇政府还要承担上级政府分配下来的各项经济指标,而为了追求政绩和完成上级指令,过度介入市场活动的现象也屡有发生，出现过强制推动就地城饿化建设.而忽视市场规律和居民诉求,造成投资的巨大浪费,损害当地居民利益。（4）产业失衡，人才缺乏。产业是城镇化的支撞,没有产业支撑的城镇化是不可持续的，而我国实现就地城镇化的乡镇多以转接城市低端产业
46、为主，集体经济往往因产业基础薄弱等原因而逐渐衰弱.致使就地城镇化因资金投入不足而发展乏力。另外,多年以来，我国乡村大员青壮年劳动力外出务工，优秀的农门学子也鲜有长久回乡就业的，这就导致就地城镇化过程中的管理人才及建设人才严全缺乏，从而阻碍了就地城镇化的发展质量。有效推进就地城镇化的措施建议（1）推进户籍制度改革,完善社会保障机制。建议在右条件的城市推行城镇落户“零门槛”。全面放开城市落户限制，不设置任何条件，进一步促进劳动力和人才社会性潦动。二是简化户籍迂移手续，实现便捷落户。以就近城镇化为主要方向，引导农民工、大中专毕业生等重点人群落户城镇，开通线上申请审核系统，大幅提高落户便利性。三是推动
47、未落户常住人口逐步享有与户籍人口同等的城镇基本公共服务，实行公共资源按常住人口规模配理，保陈农村转移人口与当地市民享受同等的教育、医疗、养老等资源。（2）加快产业结构升级,提升中小城市就业水平。首先，要整体规划市区与乡镇区域的分工.在适宜的城镇依托现行的资源培育具有地方特色的产业园区,并制定园区准入标准,确保产业园可持续发展。产业发展上，可重点考虑发展特色产业，如旅游、物潦、特色农业等。其次,加工业、农产业等低端产业是乡镇企业、集体经济的主要形式,改变其低端化、弱质化的状况,就要加大技术投入,用现代产业体系提高经济效益,用现代经营管理模式推进经济发展。另外，要引导产业由特大城市向周边和其他城镇
48、豌散转移，可通过单独开辟中小城市综合改革试点等办法，在就地城镇化过程中，不断增加就业岗位，把城镇化的我体由镇变成市。加快基础设施建设，提高中小城市吸引力.要进步改善中小城市和小城镇的交通条件，夯实其产业基础，加强市政基珈设施和公共服务设施建设，鼓励优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，逐步提升其吸引力。在公共设施建设上，国家公共财政和公共设施投入，应与城市人口数量和产业规模相匹配。在公共服务供给上，加快缩小城乡差别，优先在中小城市和小城镇实现城乡人口基本公共服务均等化，推进社会救济、养老、公共卫生、教育、文化、住房保障等公共服务体系均衡发展。(4)关注返乡农民工群体，推动农民进城。定居农民
49、的城镇化意愿不强，表面看是农民愿不愿意进城定居的问题，实质上是农民有没有能力进城定居的问题。职业技能和资金实力是进城定居的重耍条件，而返乡农民工群体则大都具备这两个条件。农民通过外出务工，积累了城市生活经验和物质资本，为进城定居奠定了基础。研究发现，有外出经历的农民比没有外出经历的农民进城定居的可能性高出58.6%.这些农民回到农村后在附近的中心镇购房，最终离开农村实现城镇化，这种现象目前越来越普遍.另外，外出务工经历也显著提而/农民的自主创业概率，因此在推进就地城镇化过程中，应加强对返乡农民工群体的关注，通过税费减免、场地安排、实施创业就业培训、搭建融资平台等为其创造有利的创业就业条件，促进其进城定居。(5)通过职业技
