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1、关于我市退耕还林工作的调查报告1999年，在党中央、国务院和省委、省政府的关怀下，XXX市委、市政府抓住历史机遇，确立了以退耕还林统揽农业农村工作全局的战略思路，认真实施退耕还林工作，为全国退耕还林工作做出了重要贡献，积累了宝贵经验，被誉为“全国退耕还林第一市”。2013年，市委、市政府决定用4年时间，将全市224万亩25度以上坡耕地全部退耕。启动实施新一轮退耕还林，是市委、市政府认真贯彻落实党的十八大精神所做出的重大决策，体现了市委、市政府建设生态XXX、美丽XXX的信心和决心。当前，伴随着农业农村环境的深刻变化，退耕还林工作面临许多新的挑战。为研判退耕还林工作存在的主要问题，寻找行之有效的
2、对策建议，市政协人资环委围绕全市退耕还林工作进行了专题调研，报告如下。一、退耕还林工作取得的基本成效（一）植被覆盖度大幅增长，生态环境显著改善。老区人民通过十三年绿色革命，创造了退耕还林的历史奇迹，XXX大地实现了由黄到绿的巨变，为全市经济社会发展筑起了一道绿色屏障。退耕还林以来，XXX植被覆盖度由2000年的46%提高到2012年的67.7%,增加21.7%,增速居全国之首。沙尘天气明显减少，空气“优良”天数大幅增加。水土流失综合治理程度达68%,比退耕前提高了43个百分点，基本实现了水不下山、泥不出沟。（二）农村产业结构得到调整，农民收入明显提高。实施退耕还林后，XXX农村经济发展方式逐步
3、向现代农业转变，经济林果、棚栽、舍饲养殖已成为XXX农业新的发展方向。2012年，全市第一产业增加值达到97.06亿元，农民人均纯收入达到7655元，分别较退耕前的1999年增长4.3倍和5.5倍。（三）农村基础设施条件得到改善，农民生产生活方式发生深刻变化。围绕巩固退耕还林成果，大力开展农田水利建设和农村能源建设，积极推进生态移民搬迁和乡村道路、用电、用水、广播电视村村通工程。传统的广种薄收被少种高产所取代；漫山放牧被舍饲养殖所取代；烧柴做饭被电能、太阳能、沼气所取代。呈现出“粮下川、林上山、畜进圈”的良好景象。（四）农村劳动力得到解放，城镇化进程加快推进。退耕还林后，大量农民从繁重的体力劳
4、动中解放出来，市委、市政府大力开展农民转移就业培训。到2012年，农村劳动力转移就业累计达到37.3万人，有效加快了城镇化进程，为实现城乡统筹发展创造了有利条件。（五）退耕还林政策深入人心，生态意识明显增强。2013年7月，XXX遭受“百年不遇”强降雨灾害，绐全市人民生命财产造成巨大损失，但总体来看水土流失较前明显减少。全市上下对退耕还林在水土保持、防洪减灾中的重要作用形成了普遍共识。退耕还林政策进一步深入人心，为巩固退耕还林成果、实施新一轮退耕还林工程奠定了更加坚实的思想基础。二、退耕还林工作存在的主要问题（一）封山禁牧的思想认识不统一，封禁工作有所反弹。近年来，各县区和有关部门积极落实各项
5、封禁措施，有效地促进了自然植被的恢复和生态环境的改善。但是，由于部分干部群众的思想认识不够到位，管理检查不够严格，致使一些地方封山禁牧工作出现反弹。一是退耕还林所带来的生态恢复使部分干部群众对封山禁牧政策有所动摇，在一些生态较好的地区，要求放牧、轮牧的呼声比较强烈。二是羊子价格大幅上涨，经济利益驱使偷牧现象有所抬头，加之一些地方政府监管不够到位，重公路沿线而轻边远山区，羊畜随意上山，进入林地啃踏林草，长此以往将对退耕还林成果造成毁灭性的灾害。三是舍饲养殖投入成本较大，疫病风险较高，养殖业离规模化、现代化还有很大差距，农民更倾向于成本低、见效快传统的放牧方式，如果放开禁牧政策，势必有大量农村劳动
6、力返乡放羊，生态后果不堪设想。（二）专项规划管理实施不够规范，影响了项目效益发挥。2007年国务院下发了关于完善退耕还林政策的通知，对巩固退耕还林成果的政策措施做了进一步的明确和细化，省、市、县也都结合实际制定实施了相应的专项规划。调查显示，专项规划实施过程中，呈现出了项目进展不平衡、项目下达滞后、项目配套资金短缺、项目统筹实施不够等问题，影响了项目效益的发挥。一是项目之间进展不平衡。基本口粮田建设、生态移民、后续产业培育、补植补造项目建设成果明显好于农村能源和技能培训项目。口粮田建设、生态移民、产业补贴能让退耕户感受到实实在在的利益，而沼气、太阳能的效率明显低于电能，所以被大量闲置，技能培训
7、也大多流于形式，效果并不理想。二是退耕还林成果巩固项目因各种因素下达较晚，致使施工周期不足，许多项目都得跨年建设才能完成。三是省市县配套资金缺位，从2010年以后的项目，省级、市级地方配套一直未作安排，特别是基本口粮田、农村能源项目、林分改造和补植补造配套资金不足,严重影响项目工程的顺利推进。四是巩固退耕还林项目建设涉及部门多，编制规划时没有统筹衔接，导致项目的聚集效应难以充分发挥。（三）管护体系建设滞后，影响了成果巩固的成效。退耕还林以来，专业的管护体系一直没有很好建立，重造轻管的矛盾比较突出。一是部分基层干部群众满足于已有造林成绩，对巩固退耕还林成果的艰巨性和长期性认识不足，主观上放松了对
8、成果巩固的重视，重造轻管或者重造不管，任其自然生长。二是退耕还林成果管护工作机制建立滞后，没有专门的管护机构、管护经费和专业的管护队伍，仅仅依靠农民自觉管护已很不现实。三是基础设施建设、自然灾害对退耕还林成果影响严重。农村公路建设、石油井场开发等大量蚕食和污染退耕林地,这些地方生态恢复艰难；一些地方鼠兔成灾，严重影响幼树的成活率和保存率。（四）退耕还林比较收益下降，影响了退耕农户的积极性。近年来，国家取消了农业税，粮食直补和农资补贴力度不断加大，种粮、放牧的收益远远高出退耕还林初期的收益，退耕农户所领到的粮食资金补助考虑到物价因素已经大大缩水，原有政策性补助已购买不到退耕还林初期所规定标准的粮
9、食实物数量。一是林分结构不合理。主要表现为生态林与经济林比例不协调、乔木与灌木比例不协调，生态效益与经济效益不协调。生态林中，沙棘和刺槐占比最大，沙棘生长周期短已大量枯萎，刺槐生长快但用材价值不高。就经济林而言，除红枣、核桃有稳定的收益外，仁用杏收入甚少，花椒价格偏低。一些群众对成材林有间伐的意愿，但相应政策宣传缺失、手续办理繁琐。农民从退耕地里基本得不到任何经济利益，无疑严重挫伤了其积极性。二是伴随着农业主导产业的开发升级，山地苹果、地膜玉米、设施农业等技术日趋成熟，经济效益逐年攀升，种粮与造林之间的效益差距悬殊越来越大，在生态效益和现实利益的悬殊对比之间，退耕农户明显更倾向于选择后者，一些
10、退耕农户已经出现了毁林复耕的意愿，一些地方还有林粮间作的现象，这些趋势将使巩固退耕还林成果工作面临严峻考验。三是随着农村劳动力的不断减少，制约了后续产业的快速发展，农户收益也受到了一定影响。四是林下产业发展不足。没有制定专项规划，确定林下经济发展方向和模式，特色种植业和特色养殖业发展扶持鼓励不足。（五）新一轮退耕还林工程面临诸多困难，实施难度较大。在新一轮退耕还林工程尚未纳入国家规划范畴之前，还将面对许多困难。一是经费压力巨大。经测算，仅一个周期（8年）给退耕农户的补助，就需资金近30亿元（根据各县区财力的情况不同，市财政负担10%-40%,县区负担60%-90%）o二是补助标准偏低，农民的积
11、极性不高。受种苗费过低的影响，改善林种比例将难上加难。三是个别地方有将25度以下农田纳入新一轮退耕还林范畴的现象，眼前固然得到了利益，而确权发证后土地性质发生变更，农民再要复耕就会触犯法律，长远来看会伤害农民利益。三、对退耕还林工作的建议（一）坚定不移，毫不松懈地推进封山禁牧工作。一是进一步统一和提高全市上下对封山禁牧工作的认识。要认识到目前我市生态还很脆弱，要教育各级干部群众充分认识封山禁牧工作的重要性、艰巨性和长期性，继续深入推进封山禁牧工作。二是严格考核封山禁牧工作，加大惩戒力度。进一步细化深化对封山禁牧的考核，建立更加完善的考核指标体系，实现封山禁牧工作的规范化、常态化。对出现野外偷牧
12、乱牧、乱砍滥伐、失火纵火等现象，要严格追究相关人员责任。三是加大对舍饲养殖项目的倾斜和投入力度，落实有关养殖激励政策，引进推广先进养殖技术，实现养殖规模化、现代化，达到生态保护与农民收入增长的双赢。（二）统筹兼顾，科学实施巩固退耕还林成果专项建设。专项建设是巩固退耕还林成果的基础性工作。一是紧密结合退耕还林成果巩固的主体目标，重点将难以落实的农村能源项目、林果加工项目，向林业产业基地、抚育经营、补植补造尤其是林分改造方面调整，最大限度提高退耕还林地的综合效益。二是做好项目前期工作，加强项目论证，简化申报程序，提高审批效率，促使项目在当年年初下达，解决跨年建设的问题。三是进一步明确各级建设项目配
13、套资金比例，确保项目资金按时拨付到位，减轻基层政府配套负担，推进项目顺利实施。四是明确各部门在巩固成果项目中的职责，严格项目管理和资金监管，科学合理推进专项建设，充分发挥各类项目的聚集作用。（三）健全体制，加大退耕还林成果管护力度。要确保实现退耕还林退的下、稳得住、能致富、不反弹，就必须重视林草的后续管护工作。一是建议将政策兑现与管护挂钩。要与退耕农户签订管护合同，鼓励在签订合同的前提下，采取乡村集体组织专业护林队，退耕农户自发组织护林队、林业部门将森林防火与林地管护相结合协助管护等多种有效方式加强退耕地管护，使管护责任落到实处。二是加大对管护资金的投入力度，建立管理制度和奖惩机制，切实提高退
14、耕农户主动管护的积极性。三是在生态恢复困难、有滑坡倾向的地方，坚决杜绝基本建设占用退耕林地，不能牺牲生态来换取经济效益。四是加强政策宣传，科学规划指导林下经济发展。根据自然条件和市场需求，制定专项规划，合理确定林下经济发展方向和模式，扶持鼓励牧草、菌类、中药材等特色种植业和蜜蜂等特色养殖业发展。（四）加大投入，不断提升退耕还林的经济效益。要通过省财政、发改委以及全国两会等多种渠道，积极向国家有关部门建议提高退耕还林补助标准。一是科学调整林种树种结构，解决林分结构不合理矛盾。重点投资解决经济林与生态林比例失衡问题，应坚持在荒山造生态林，在退耕地建经济林和适地适树的原则，对吴起、志丹、安塞等县的沙
15、棘、仁用杏以及宜川的花椒等树种尽快予以改造，大力发展适合陕北山区特点的山地苹果、红枣、核桃等林果业，科学搭配，合理混交，调整树种结构，使经济林的比例有效提升。建议把林分改造工作提上重要议事日程，促进退耕还林经济效益的提升。二是呼吁国家建立与市场接轨的退耕还林补助制度，使退耕还林补助标准随物价上涨向上动态调整，使退耕农户以相同标准享受粮食直补，以消除国家农业优惠政策对退耕还林的影响。三是建立巩固退耕还林成果的长效补助机制。对退耕还林中的生态林，纳入生态公益林补助范围，争取由国家财政长期进行补助。四是在保证退耕农户利益的前提下，积极鼓励公司、企业、集体、个体大户等参与退耕还林工程建设，广泛吸纳社会
16、各方资金，加快全市退耕还林后续产业的发展。同时应准确把握农村劳动力转移发展趋势，积极培育发展科技型农业龙头企业和农村专业合作组织，发挥专业合作组织在农业生产中的作用，互补农户独自生产经营无力的现状。五是严格落实省、市政府现有的后续产业发展鼓励政策，研究出台更多切合实际的产业发展支持措施，支持退耕还林后续产业发展，不断拓宽农户增收渠道。六是就石油开发损毁林地而言，建议市政府向省政府积极争取给予生态补偿。（五）积极争取，确保新一轮退耕还林工程早日纳入国家规划范畴。虽然新一轮退耕还林是在没有国家规划和中央资金支持的情况下推进的，面临着各种各样的困难和问题。但我们也要看到，新一轮退耕还林工程自2013
17、年启动实施以来，在全市上下的共同努力下实现了良好开局，受到了从中央到地方、从干部到群众等各个层面的广泛关注和支持，争取国家支持的群众基础、舆论条件良好。一是建议立足于XXX为全国退耕还林工作所做出的贡献来争取国家政策。XXX作为全国退耕还林第一市，无论从退耕面积、制度建设以及取得的巨大生态效益等方面都走在了全国前列，为全国退耕还林工作积累了重要经验，理应获得国家支持。二是把提高种苗费、补助费、管护费标准作为争取政策重点，切实改善林分结构，提高农民在退耕还林中的收益，力争实现新一轮退耕还林的高标准、高质量。三是要求县区在实施工作规划过程中，严厉禁止将25度以下耕地纳入新一轮退耕还林范畴，以免导致土地性质变化，损害农户长远利益。四是整合水利、气象、林业等部门的监测数据，用科学、准确、详实的数据来评判退耕还林所取得的综合效益，使我们争取国家全覆盖的努力更有说服力。应该相信，有省委、省政府的大力支持，有市委、市政府的坚强领导，有全市退耕还林系统职工和广大群众的艰苦努力，老区生态文明建设必将迎来一个全新的开始，建设生态XXX、美丽XXX的目标也必将早日实现。
