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1、关于进一步深化预算管理制度改革的指导意见为深入贯彻落实省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见精神，推动全市构建标准科学、规范透明、约束有力的预算制度，结合我市实际，提出如下实施意见。一、加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力（一）规范政府收入预算管理。1 .实事求是编制收入预算。充分考虑宏观经济趋势及地区经济运行等因素,实事求是编制收入预算。严禁将财政收入规模、增幅纳入考核评比。2 .规范税费征收管理。依照法律法规及时足额征收税收收入，坚决杜绝虚收空转收入。不折不扣落实各项减税降费政策，严禁截留减税降费红利、收取过头税费。不得违法违规制定实施各种形式的税费减免政策。不得违规向企业分
2、解税收收入任务，维护全国统一市场和公平竞争。3 .依法依规组织非税收入。将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入等按规定全面纳入预算。严格落实行政事业单位收费和政府性基金目录清单，严禁违规设置收费项目，严禁强制摊派、违规设置罚款项目、擅自提高罚款标准等行为。严禁将政府非税收入与征收单位支出挂钩。严禁将事业单位的事业收入和经营服务性收入等不属于一般公共预算范围的资金列入一般公共预算核算。（二）加强政府性资源统筹管理。4 .加大预算统筹力度。合理确定国有资本收益上交比例,国有资本经营预算收入调入一般公共预算比例不低于30%；将政府性基金结转资金超过该项基金当年收入30%部分调入一般公共预算，有条
3、件的地区可加大统筹力度。5 .推动预算有效衔接。合理确定一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的功能界线，符合政府性基金预算、国有资本经营预算用途的项目，优先通过“两本”预算安排。（三）强化部门和单位收入统筹管理。6 .加强非财政拨款收入预算管理。各部门和单位要在预算中如实反映非财政拨款收入情况，相关支出一律通过部门或单位预算安排，未纳入预算的收入不得安排支出。7 .强化行政事业性国有资产收入预算管理。行政事业单位资产处置收入、出租收入，属于政府非税收入的及时缴入同级国库，属于单位收入的纳入单位预算管理。（四）盘活各类存量资源。8 .加大财政存量资金盘活力度。严格执行收付实现制核算，对
4、当年国库集中支付结余资金全部予以收回，将基本支出、项目净结余等全部统筹使用，加大单位实体资金账户和往来款清理力度。9 .规范政府资产管理。从严控制新增、更新资产。严格落实政府会计制度准则要求，所有资本性支出应当形成资产并予以全程登记，已投入使用的在建工程要完善基本建设程序，转固定资产管理。按照公开、公平、公正的原则，完善国有资产出租出借及处置交易机制。10 .加大存量资产盘活力度。对长期低效运转、闲置及超标准配置的政府资产，要予以盘活和清理，所得收入按规定上缴财政统筹使用。IL推进资产共享共用。建立并完善公物仓和资产共享共用机制，部门和单位的资产配置需求优先通过公物仓调剂,提高资源配置效益。优
5、化虚拟公物仓资产信息平台，促进资产资源共享共用。二、规范预算支出管理，推进财政支出标准化（五）加强重大决策部署财力保障。12 .加强重大决策部署保障。各级预算安排要将落实党中央、国务院重大决策部署和省、市重点工作作为首要任务，着力保障重点任务、重要政策、重大项目、重大工程资金需求。13 .完善预算决策机制和程序。各级预算、决算草案提请本级人大或其常委会审查批准前，应按程序报本级党委和政府审议。各部门预决算草案在报财政部门前，应经本部门党组（党委）审议。（六）合理安排支出预算规模。14 .严格执行零基预算。年度预算只安排当年预计可实现的支出，打破基数概念和支出固化僵化格局。各地区、各部门制定的规
6、范性文件、中长期经济社会发展规划等安排的重点支出，不得与财政收支增幅或生产总值层层挂钩。15 .坚持留有余地。支出预算安排要与财力水平相匹配,坚持统筹兼顾、量力而行并留有余地的原则，与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。举借债务要与经济逆周期调节相适应，将政府杠杆率控制在合理水平，并预留应对经济周期变化的政策空间。（七）大力优化财政支出结构。16 .完善重点支出安排程序。优先安排“三保”（保基本民生、保工资、保运转）支出、政府债券付息支出等刚性支出。出台重大增支政策前，应进行事前绩效评估，分析项目设立的合理性和投入的经济性。推动建立涵盖人均基本公共服务及民生领域等重点支出项目清单，并在预
7、算安排中优先予以保障。17 .坚决兜住“三保”底线。坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序，“三保”支出有缺口的不得安排其他支出。加强区、县（市）级财政“三保”预算编制审核。各级预算要对国家和省、市出台的统一民生政策做到应保尽保。按照“县级为主、市级帮扶”的工作原则，建立市、区县（市）“三保”保障责任落实机制。18 .不折不扣落实“过紧日子”要求。大力压减非刚性、非急需、非重点支出，严控一般性支出，从严从紧核定“三公”经费预算。严禁违反规定乱开口子、随意追加预算。严格控制政府性楼堂馆所建设，严格控制和执行资产配置标准,暂时没有标准的要从严控制、避免浪费。清理压缩各种福利性、普惠性、基数化奖励。
8、严控财政供养人员规模。规范政府购买服务行为，严禁借政府购买服务名义等变相增加编外人员。19 .优化竞争性领域财政支持政策。厘清政府与市场的关系，严格控制竞争性领域财政投入，强化对具有正外部性创新发展的支持。优化竞争性领域财政支持方式，积极发挥财政资金杠杆作用，引导金融机构和社会资本加大对实体经济支持力度。20 .规范和加强国有资本经营预算支出管理。优化国有资本经营预算支出结构，强化资本金注入，推动国有经济布局优化和结构调整。（八）完善财政资金直达机制。21 .稳步扩大直达资金范围。市、区县（市）两级对应中央、省直达资金项目安排的财政资金，全部纳入直达资金管理范围。具备条件的其他专项资金，逐步纳
9、入直达资金管理范围。22 .完善直达资金分配审核流程。市级财政收到直达资金指标后，要会同资金主管部门在规定时间内下达资金，并完成制定分配方案、报省财政厅备案等工作。区、县（市）级财政要会同项目管理部门，提前做好项目储备，尽快将资金细化到具体单位、项目或受益对象。23 .健全直达资金常态化监控机制。健全部门协同联动机制，持续做好直达资金台账管理，对资金源头到使用末端的全过程、全链条、全方位实行监管，确保资金直达最终收款人。严禁直达资金闲置、挪用，严禁以拨代支、虚列支出等违规行为。加大直达资金监督力度，将额度大、支出进度慢的项目纳入重点项目绩效监控范围。（九）推进支出标准体系建设。24 .完善基本
10、公共服务保障地方标准。根据国家基本公共服务保障基础标准，结合本地区公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素，因地制宜完善地方标准，并按程序报上级备案后执行。25 .加强预算项目支出标准体系建设。逐步扩大项目支出标准体系覆盖范围，完善由法定标准、固定标准、暂定标准构成的支出标准体系。26 .坚持事权和支出责任相统一。严格按照已出台的各领域市与区、县（市）财政事权和支出责任划分改革方案落实支出责任，不得超范围、超标准、超比例安排。27 .加强支出标准的规范化和约束力。根据经济社会发展、物价变动和财力变化等动态调整支出标准。将支出标准作为预算编制的基本依据，不得超标准编制预算。预算项目支出标准
11、未涵盖的，相关部门要根据工作需要和市场价格等因素提出暂定标准。三、严格预算编制管理，增强政府预算完整性（十）改进政府预算编制。28 .增强政府预算完整性。按政策编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算组成的全口径政府预算，将政府所有收支活动全部纳入预算管理，不得在预算以外列收列支。将上级税收返还和提前下达的上级转移支付、转贷收入等，与本级收入一并列入收入预算，统筹安排本级支出。29 .规范提前下达转移支付管理。依法依规提前下达转移支付，除据实结算等特殊项目外，提前下达的一般性转移支付预计数比例一般不低于90%,提前下达的专项转移支付预计数比例一般不低于70%。各地区
12、应当严格按照提前下达金额如实编制预算，既不得虚列收支、增加规模，也不得少列收支、脱离监督。30.优化转移支付体系。进一步增加一般性转移支付的规模和比重，完善转移支付资金分配方法，提高转移支付管理的规范性、科学性、合理性。采取因素法分配的，主要选取自然、经济、社会、绩效等客观因素，并合理确定各项因素的权重和标准；采取项目法分配的，主要根据相关规划、竞争性评审等方式将资金分配到特定项目。3L建立健全专项转移支付评估机制。定期进行评估，根据评估结果调整完善政策，按程序取消政策到期、政策调整、绩效低下和偏离项目初设目标、不符合经济社会事业发展目标任务的专项转移支付。32,规范国有资本经营预算编制。合理
13、确定收入，明确支出范围，按照收支范围和预算编制原则细化预算编制。经本级人大或其常委会批准，国有资本规模较小或国有企业数量较少的区、县（市）可不编制本级国有资本经营预算。（十一）加强跨年度预算平衡。33 .建立跨年度预算平衡机制。根据经济社会形势发展状况和财政政策逆周期调节的需要，积极稳妥进行年度间财力安排，发挥预算稳定调节基金作用，编制项目滚动预算,实现跨年度预算平衡。34 .编制中期财政规划。按照三年滚动方式编制中期财政规划。对各类合规确定的中长期支出事项和跨年度项目，根据项目预算管理等要求，将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划。强化中期财政规划对年度预算的约束。35 .科学制定偿
14、债计划。各级政府应当根据一般公共预算收入、政府性基金预算收入、项目本身收益及政府债务到期情况，制定偿债计划，明确偿债资金来源，确保到期政府债务本息按期偿还，并在中期财政规划中如实反映。结合项目偿债收入情况，探索建立政府偿债备付金制度。（十二）加强部门和单位预算管理。36,规范预算管理。部门和单位的全部收入和支出应当依法纳入预算，执行统一的预算管理制度，并对预算完整性、规范性、真实性及执行结果负责。各部门要统筹各类资金、资产（资源），结合本部门非财政拨款收入情况统筹安排预算。37 .健全项目库管理机制。将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，根据预算管理权限分级管理。部门和单位要建立分行业、分领
15、域项目库，明确入库、出库条件，形成滚动机制，申请预算须从项目库中挑选，未纳入项目库的一律不得安排预算。树立“先谋事后排钱”理念，按照轻重缓急等排序，突出保障重点。建立预算项目从前期谋划至项目结束和终止等各阶段全生命周期的管理机制。38 .依法依规管理预算代编事项。除应急、救灾等特殊事项外，部门不得代编应由所属单位实施的项目预算。（十三）完善政府财务报告体系。39 .健全政府财务报告制度。逐步完善权责发生制政府综合财务报告制度，全面客观反映政府整体财务状况、运行情况和财政可持续性情况。完善国有资产管理情况报告制度,做好与政府综合财务报告的衔接。40 .健全政府会计制度。健全财政总预算会计制度，将
16、财政财务信息内容从预算收支信息扩展至资产、负债、投资等信息。推动预算单位深化政府会计改革，全面实施政府会计标准体系，规范执行政府会计准则制度。四、强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力（十四）强化预算执行刚性。41 .强化预算执行约束。严格执行人大批准的预算，预算一经批准非经法定程序不得调整。坚持先有预算后有支出,严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购。严禁出台溯及以前年度的增支政策，严控预算追加。规范预算指标管理，依托预算管理一体化系统，实现预算指标对执行的有效控制,严禁将国库资金违规拨付至财政专户或单位实体资金账户。规范预算调剂行为。42 .提高预算执行率。提前研究谋划项目，常态化开展项
17、目申报和评审论证，纳入预算的项目应当按规定完成各项前期工作，做到预算一经批准即可实施。43 .全面清理财政暂付性款项。市、区县（市）级财政国库集中支付结余按收付实现制列支。加强暂付款管理，严控新增财政暂付性款项规模，暂付性款项总规模只减不增。44 .规范政府投资基金管理。加强政府投资基金设立、资金筹集、出资管理、退出安排等管理，政府出资部分列入年度预算。45 .完善国有资本管理体制。加强国有资本管理和监督,提高国有资本配置效率。落实国有资本出资人职责，以管资本为主完善监管体制，确保国有资本安全和保值增值。（十五）推动预算绩效管理提质增效。46 .提高预算绩效管理科学性。建立和完善分行业、分领域
18、且符合自身实际的指标体系，并根据实际情况及时动态调整。47 .提升绩效监控质量。按照“谁支出、谁负责”的原则，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，及时纠偏整改，确保资金使用安全。48 .促进整体评价与项目评价良性互动。逐步形成部门和财政、整体和项目相互补充、相互促进、良性互动的局面，全面反映部门和单位履职效能、重大政策和项目实施效果。49 .推进绩效管理与项目管理嵌入式发展。逐步实现全过程预算绩效管理与全生命周期项目管理深度融合，实现绩效管理与项目管理的双推进。50 .加强重点领域预算绩效管理。强化财政政策评估评价，加强转移支付资金全流程绩效管理。加强对政府和社会资本合作、购买服务
19、、国有资本资产使用、政府投资基金等绩效管理。51 .强化绩效全流程管理结果应用。健全以绩效为导向的预算分配机制，将绩效评价结果作为优化预算安排、完善政策设计、修订公共服务标准、改进项目管理的重要依据。（十六）优化国库集中收付管理。52 .进一步提升国库集中收付管理水平。规范执行国库集中收付制度，政府全部收入和支出纳入国库集中收付管理。全面推进非税收入收缴电子化改革。完善国库集中支付动态监控体系和集中校验机制。53 .强化国库库款管理。完善财政收支和国库现金流量预测体系，建立健全库款风险预警机制，防范资金支付运行风险。（十七）拓展政府采购政策功能。54 .加强政府采购需求管理。强化采购人主体责任
20、，落实支持创新、绿色低碳发展、中小企业发展等政策要求。明确项目功能目标、行业标准、技术规格、质量安全、验收条件等采购需求，不得限制、排斥潜在供应商。55 .依法依规实施政府购买服务。政府购买服务应当突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与改善民生密切相关的项目，坚持先有预算，后购买服务。坚决杜绝将应当由政府直接履职及不属于政府职责范围的事项编入政府购买服务预算，防止“一边购买服务，一边养人办事”。五、加强风险防控，增强财政可持续性（十八）健全地方政府依法适度举债机制。56 .健全政府债务限额核定机制。在上级下达政府债务限额内，统筹考虑各地区政府债务水平、经济社会发展等因素，合理核定政府债务限额
21、。57 .完善专项债券管理。落实专项债券投向领域负面清单管理。建立健全专项债券项目全生命周期收支平衡机制，专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入应当及时足额缴入国库，保障专项债券到期本息偿付。建立债券资金支出预警机制。58 .加强债务风险评估。完善以债务率为主的政府债务风险评估指标体系，建立健全政府债务与项目资产、收益相对应的制度，综合评估政府偿债能力。不断强化常态化监测预警机制，确保风险隐患早发现、早报告、早处置。59 .依法落实到期法定债券偿还责任。将政府债券还本付息资金全额纳入政府预算管理，明确还本付息资金规模和来源。一般债券还本付息纳入一般公共预算，专项债券还本付息纳入政府性基金预
22、算。60 .加强地方政府主权外贷预算管理。各级政府承担偿还责任的外贷收入、支出、还本付息付费应纳入政府预算管理，并在预决算中全面、准确反映。61 .完善政府债务信息公开内容和政府债务公开机制。结合年度预算、决算、债券发行等工作，及时公开政府债务限额、余额、还本付息等情况。推进政府债务信息公开常态化、规范化、制度化、透明化。（十九）防范化解地方政府隐性债务风险。62完善常态化监控机制。对隐性债务实行穿透式监管,决不允许新增隐性债务上项目、铺摊子。严禁假借政府和社会资本合作模式，违法违规融资或变相增加政府隐性债务。严禁金融机构要求或接受地方党委、人大、政府及其部门出具担保性质文件或签署担保性质协议
23、。63 .清理规范地方融资平台公司。剥离地方融资平台公司政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。鼓励市级国有企业整合区、县（市）融资平台，提高信用等级，提升企业周转便利类金融工具使用效率，降低隐性债务利息成本。64 .强化责任约束。严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量，稳步降低隐性债务规模，将债务风险指标控制在合理区间。（二十）防范化解财政运行风险隐患。65 .加强社保基金管理。落实国家、省关于企业职工基本养老保险全国统筹制度要求，按时足额上缴核定的财政补助资金。落实失业保险省级统筹制度。66 .规范政府和社会资本合作项
24、目管理。按规定开展政府和社会资本合作项目可行性论证、实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证报告编制工作，引入第三方专业咨询机构开展项目入库合规性审核。建立健全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。鼓励基础设施及公共服务等领域中有稳定收益、产权明晰的项目采用政府和社会资本合作模式吸引社会资本参与。67 .增强财政可持续性。加强中长期支出事项管理，客观评估对财政可持续性的影响。出台涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前，按规定进行财政承受能力评估，未通过评估的不得安排预算。除党中央、国务院统一要求及共同事权下级政府应负担部分外，各部门
25、不得出台要求下级配套或以达标评比、考核评价等名目变相配套的政策。六、增强财政透明度，提高预算管理信息化水平（二十一）改进预决算公开。68 .加大预决算公开力度。各部门及所属预算单位预决算和相关报表应当依法依规向社会公开。细化政府、部门预决算公开内容，不断增强财政透明度。规范基层财政预决算公开工作。实施政府采购意向公开制度。推进政府投资基金、收费基金、国有资本收益等信息依法依规向社会公开。69 .提升预决算公开质量。各地区、部门要强化自身主体责任意识，在预算法规定的公开时限内，严格按照预决算公开范本公开。做好本级政府门户网和部门门户网“双公开”。70 .建立民生项目信息公示制度。制定地方各级相关
26、领域民生支出清单，按程序报上级备案，并依法依规向社会公开。71 .加强绩效信息公开。按要求对绩效目标、绩效评价结果等内容与预决算草案同步报送同级人大审查，并推动向社会公开。（二十二）发挥多种监督方式的协同效应。72 .增强监督合力。充分发挥党内监督的主导作用，加强财会监督，促进财会监督与党内监督、监察监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督、群众监督、舆论监督等协同发力。加强部门间沟通协作，推进信息共享、结果互认、联合监督、共促整改的工作模式，提高监督实效。推进人大预算联网监督工作，逐步实现预算管理一体化系统与人大预算联网监督系统对接。73 .加强财政部门监督。做好财税法规和政策执行情况、
27、预算管理情况等监督工作，构建日常监管与专项监督协调配合的监督机制。探索利用预算管理一体化系统及有关资金监控平台，实现动态监控，加强重点监督。74 .加强财政内部控制制度建设。充分发挥内部控制在规范权力运行、加强财务管理等方面的积极作用，持续完善财政内部控制制度体系和工作机制，提高财政业务风险识别和预警能力。（二十三）实现财政系统信息贯通。75 .深化预算管理一体化改革。扩大改革业务范围，推动数据共享，加快资产管理、决算、财务报告等纳入一体化管理，严格执行上级统一标准，加强上下级财政业务衔接控制和信息贯通，完善全覆盖、全链条的财政资金监控机制，全面提高一体化平台管理水平。（二十四）推进部门间预算信息互联共享。76 .实现系统数据共享及优化管理。逐步扩大数据共享范围，推动财政与组织、人力资源社会保障、税务、人民银行、审计、公安、市场监管等部门实现基础信息依法依规共享共用。各地区、各部门要充分认识深化预算管理制度改革的重要意义，切实加强领导，扎实推进改革，确保预算管理制度改革工作平稳推进，推动全市预算管理水平整体提升。
