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1、中国新型城镇化发展的问题及对策,所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。,一、新型城镇化内涵,二、中国的城镇化现状,改革开放前，中国的城镇化发展异常缓慢，相关数据显示，从建国以来一直到1978 年，中国的城镇化率是179。改革开放以来，城镇化得到快速发展，特别是进入21 世纪以来，进入了快速发展阶段，到2012 年我国的城镇化率达到526。城镇化已成为当代中国不可逆转的发
2、展趋势,1.城镇化水平不断提高,已接近世界平均水平 改革开放以来,特别是党的十六大明确提出城镇化的发展战略后,我国城镇化水平与世界平均水平的差距不断缩小。2000年,我国与世界平均城镇化率相差10.4个百分点;2005年,这一差距缩小到了5.6个百分点。2.城镇化滞后于工业化的严重失衡现象初步得到扭转 改革开放之初,我国城镇化率落后工业化率24.8个百分点;2000年,我国城镇化率仍落后工业化率4.2个百分点;2004年,我国城镇化率首次超过工业化率;2006年,我国城镇化率达到43.9%,高于工业化率0.8个百分点。长期以来我国城镇化严重滞后于工业化的状况得到初步改善,城镇化水平与经济发展水
3、平总体上已经基本适应。,3.城镇化的区域差异较为明显 改革开放以来,我国的城镇发展体系逐渐走向成熟。以城市特别是大城市发展为代表的、城市区域空间为主体发展的新格局日益显现,一些区域具有区位、资源和产业优势,已经达到了较高的城市化水平,形成了城市发展相对集中的城市群。除原有的长三角城市群、珠三角城市群、环渤海城市群外,山东半岛城市群、辽中南城市群、中原城市群、厦泉漳闽南三角地带城市群、长江中游城市群、川渝城市群和关中城市群等也开始形成。2006年,我国城镇人口5.77 亿人,城镇化率43.9%。由于各地基础不同,加之经济社会发展程度的差异,我国不同地区城镇化发展水平各不相同。从区域来看,东北地区
4、城镇化水平最高(55.53%),东部沿海地区较高(54.12%),中部地区次之为(38.00%),西部地区最低(35.72%)。分省来看,京津沪三大直辖市的城镇化率在70%以上,上海最高,为88.7%,广东的城镇化率在60%以上,苏浙和东三省的城镇化率在50%以上,琼鲁渝闽蒙五地的城镇化率略高于全国平均水平,其余17省的城镇化率均低于全国平均水平,其中,贵州和西藏分别仅为27.5%和28.2%。总体而言,城镇化的空间分布呈现向东部沿海地区集中的特点,尤其是以大城市为中心、城镇发展比较集中的环渤海、长三角和珠三角三大城市群,城镇化发展程度最高。,4.人口流动促进了各地区城镇化水平的提高 改革开放
5、以来,随着城乡差距和地区差距的不断扩大以及政府对人口流动政策限制的逐渐放开,中国的人口流动规模迅速扩大,流动方向也逐渐由省内流动转向跨省流动。流动人口中有85%以上为农村外出务工劳动力。据测算,2005年,中国城乡间的流动人口达到14950万人,跨省流动农村人口为3215万人。河南、四川、安徽、重庆、湖南、湖北、广西、贵州、江西等九省(区、市)为人口输出大省,流出人口均在100万人以上,占跨省流动人口的98%;广东、上海、北京、浙江、江苏、云南、福建、天津等八省(市)为人口流入大省,吸纳的跨省流动人口均在100万人以上,占跨省流动人口的92%。人口流动使得各省的城镇化率都有所提高(新疆除外)。
6、人口流入省通过吸纳外省农村人口直接提高了本地城镇化率,而人口流出省通过输出农村人口也间接提高了本地城镇化率,这在人口流入和流出的大省表现得非常明显。如,在京沪粤各自的83.59%、89.01%和60.68%的城镇化率中,分别有22.68%、22.27%和13.74%来自外地所作的贡献,而渝豫皖转出的29.53%、15.04%和19.94%的农村人口中,分别有13.64%、7.14%和6.88%在外地实现城镇化。,三、中国新型城镇化发展的问题,一、政府观念错位 首先，在价值取向上，“以物为本”的理念主导一切。不少地方将城镇化发展片面地理解为城镇人口的持续增加和城镇规模的不断扩张，忽视“新增城镇人
7、口如何安居乐业”、“在城镇人口不断增加的同时，如何完善城镇基础设施和基本公共服务”等民生问题，导致城镇化的扭曲性发展。其次，对新型城镇化建设的意义认识不够。新型城镇化的核心是人的全面的现代化，包括人的思想观念、价值追求、生活方式、知识结构等等的现代化。但很多人认为，城镇化就是把原来属于乡村的地域划入城镇空间，导致“伪城镇化”、“半城镇化”和“空心城市化”现象突出。农民虽然已经离开乡村在城镇就业与生活，并被计算为城镇人口，但不能享有与城镇居民同等的权利和福利保障待遇，不能真正融入城镇社会，城镇经济的发展以剥夺农民、牺牲农村为代价而获得。,2012年4月，陕西省延安市以超常规的方式进行“造城运动”
8、。有专业人士调研得出数据，延安削山造地的成本约为32万元每亩，加上城市配套设施，每亩造价成本为7090万元，而延安市场地价每亩多达二三百万元，造地获得的经济效益为每亩100万元至150万元，78.5平方公里的“直接收益”达1800亿元。国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎认为，“很短的时间通过推土机以及涂料，把一个地方建造成一个新城。”这种现象应该被称为“伪城镇化”。,半城镇化是特指中国城镇化进程中的一种现象。具体说来，“是指农村人口向城镇人口转化过程中的一种不完整状态，其表现为，农民已经离开乡村到城镇就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城镇居民享有
9、同等待遇，在城镇没有选举权和被选举权等政治权利，不能真正融入城镇社会。城市空心化指在一些大都市由于都心地带（相当于中国的特大城市建成区）经济承载量过大而造成的人均基础设施费用过高、人均生活费用过高、商务费用过高、闲暇时间损失过高等弊端，使一部分都心居民、机构和企业逃离都心的过程。这个过程往往是个痛苦的过程，并伴随着大量经济资源的浪费。,二、体制落后。第一，城乡二元结构制约新型城镇化。一是原来计划经济下的户籍制度阻碍农民市民化进程，农业转移人口难以在城镇落户，无法顺利实现身份转变；二是城乡有别的二元社会保障制度，让流动频繁的农民很难异地报销“新农合”、“新农保”等各种社会保险，输出地与输入地之间
10、的衔接制度没有完善。2010年6月，广东出台关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行），依据若干指标给农民工打分，积满60分便可申请入户，其配偶和未成年子女可以随迁；2010年8月，重庆则大手笔推出了两年300万、十年1000万的农民进城计划。一晃几年过去了，但改革的效果不是很明显，因为相当规模的人口流动是跨省份的，一省范围内的户籍制度改革存在天然的局限性。因此，户籍制度改革须在全国范围内进行，中央政府必须承担起户籍制度改革的主要责任。,第二，农村土地制度改革滞后。农民承包地和宅基地指标转化为城镇建设用地指标流转分配问题多，城镇化只能局限于“要地不要人”、“要人手不要人口”的模式，不利
11、于推动农村土地流转和农业适度规模经营。第三，城镇化建设发挥财政和税收的导向与扶持作用偏弱。公共服务的财政分担机制不健全，流动人口的公共服务支出，很少实行政府转移支付的额度与地方已经吸纳的流动人口数量挂钩；农民市民化的成本分摊机制，缺乏中央政府与地方政府、输入地政府与输出地政府对农民市民化成本分摊的总体设计；人口增加没带来税收增加，间接税收（企业缴纳的增值税等）向直接税收（个人缴纳的房产税、遗产税、赠与税、消费税等）的转变少。第四，省级、副省级、地级、县级、镇级等五个层级的等级化城镇管理模式，使得大城市和中心城市快速扩张，中小城市与小城镇的空间结构混乱，难以获得充足的公共资源和享有充分的公共管理
12、职能，不利于大中小城市和小城镇协调发展。第五，GDP变成考核政府的主要手段，服务型政府变为经营性政府，政府官员盲目追求GDP，与民争利，与企业争利；干部任期太短（不少任期不到两年），前后任官员执政意图缺乏连续性，与区域发展周期不匹配。,三、规划混乱。一是没有明确的目标和方向，总体规划、分区规划、专项规划等统筹衔接不够，难以形成分工明确、布局科学合理的城镇体系和空间格局。二是群众对城乡规划了解不够，支持力度不大，规划实施刚性不足。三是存在以权代规现象，一个领导一种做法，换一任领导就换一套规划，城镇规划不断更改，城建项目不断推倒重来，造成严重的资源与资金浪费。四是不注重特色设计，城镇与城镇之间、城
13、镇与乡村之间分工协调机制尚未形成，人口、产业聚集能力较弱。,规划中的“长官意志”,四、城镇化发展质量低下第一，城镇化水平滞后于非农业化水平。第二，城镇化发展滞后于工业化发展。第三，农业现代化滞后，城乡一体化进展缓慢。第四，发展空间失控，出现用地粗放、土地闲置、开发时序和用地功能混乱等问题。2010年8月19日，国土部通报了房地产用地专项整治情况。整治过程中，发现违法用地面积近19万亩，其中闲置用地占九成以上；日前，深圳市规划国土委首度在官网上公布了67宗闲置土地名单，其中因政府原因导致的有31宗，因为企业原因闲置的有36宗，闲置时间最长的达17年。截至2012年底，深圳市共认定闲置土地696宗
14、，但收回的土地寥寥无几。,五、资源耗费第一，土地城镇化产生资源错配和浪费并存的现象，耕地保护制度有待完善。我国耕地资源呈现人均耕地少、优质耕地少和耕地后备资源少的基本特点，城镇化过程中，耕地保护制度还没有上升到维护社会公共利益和公共安全的高度，保护目标限于保障粮食安全，保护范围有待扩大，存在重城市管制、轻农村约束和重农转非管制、轻非转农激励的倾向。第二，水决定城市的存亡，我国大部分城镇存在“缺水”问题。在推进城镇化的过程中，由于人口和用地的爆发式膨胀，水资源利用更是紧张。据统计，全国缺水城市300个，陷入困境的有40个。水不仅决定城市的规模，而且是城市的命脉。唐朝丝绸之路沿途的西域繁华几百年，
15、后来这些古城大都消亡了，其中最重要原因是缺水。中国历史上最著名的古都西安、洛阳、开封等都是靠大江大河而建，现在经济在发展，城市化进程在加快，制定城市总体规划时必须对水源进行全面论证，不能再建造缺水城市。第三，随着城镇化进程的加快，电、石油、燃气、煤等能源和矿产资源消耗水平快速提升，亟需调整城镇的能源结构。,六、生态污染。第一，工业化水平不断提高，城市基础建设相对滞后。第二，工业生产、交通运输和日常生活所消耗的自然资源以及排放废弃物的数量，超过了自然环境的净化能力，生态系统受到严重破坏。第三，开发建设忽视立体交通体系、污水收集管网、城市垃圾处理等市政基础设施，挤压绿色空间，以致交通拥堵、城市内涝
16、、废水排放等“城市病”问题突出；生态产品供给能力薄弱，空气、水、土壤等与人民群众生活相关的生态环境承载力过大。曾几何时，“京城”成了“堵城”；甚至在网上出现了“到武汉去看海”、“到北京去看海”的调侃照片；多数日子看不到蓝天白云，接连出现大范围的雾霾天气“生活在大城市还有多少幸福感？”这样的讨论已成了北京、上海等城市居民的热门话题。,七、文化破坏。建设过程中不重视历史文化的传承和创新，城镇文化破坏严重。大规模的建设往往伴随着旧城改造和老城拆迁，由于对历史上留存的建筑、遗迹，及形成的城市景观、街区风貌和空间形态缺乏足够的尊重和保护，新建过程中规划、设计和建设又不注重历史文化的创新性传承，致使大量的
17、历史留存毁掉，文化遗迹消失，城市的历史感消失。,2012年住房和城乡建设部与国家文物局联合开展的首次国家历史文化名城保护工作大检查显示，全国119个国家级历史文化名城中，13个名城已无历史文化街区，18个名城仅剩一个历史文化街区，一半以上的历史文化街区已经面目全非,协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择,四、中国新型城镇化发展问题的对策,一、统一思想，加强认识。在各地政府和群众中树立新型城镇化建设“民生为本，实现人口城镇化；民情为基，创造就业良机；民意为魂，共享农地红利”的价值观，通过考察、培训等方式，使参与城镇化建设的人们认识什么是城镇化，如何用市场化推进城镇化，共同研究需要达到的发展目标
18、。,二、体制改革，转变职能。第一，发挥市场机制的作用。一是建立政府主导、市民参与的政治模式。凡是有关城镇化建设的大事小事，执行之前必须先问卷调查，征得民意的许可；二是规范和约束政府行为，弱化行政干预力度，当好“服务员”；三是学习和运用现代经营城市理念，解决城镇化的土地供给、融资供给和环境保护等问题；四是不断完善城镇功能，引导各市场主体通过合理有序的竞争，提供质优价廉的服务。第二，实现人的城镇化和市民化。一是拿土地和农民进城取得户籍落户挂钩，撤销以户籍登记为核心的人口管理方式，改为以居住登记为主的人口管理方式；二是充分尊重农民在进城或留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益；
19、三是把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民；四是对暂时不具备在城镇落户条件的农民工，以流入地全日制公办中小学为主，保证农民工随迁子女平等接受义务教育，并做好与高中阶段教育的衔接；五是将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险；六是建立农民工基本培训补贴制度，统筹农民工培训资金；七是多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励采取多种方式将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。第三，改革财税制度，建立合理的地方政府事权财权体系。一是允许城镇化政府发行市政债，如项目型地方政府债券等，并建立有效的监督约束机制；二是明确中央和地方的事权划分及相应的税收收入划分
20、，使地方政府的财权和事权更为对等；三是结合新型城镇化带来的土地增值、工商及服务业繁荣，赋予城镇化政府一定的税收立法和征管权，建立以财产税、资源税、基础设施和公共服务使用者付费等一揽子综合性的地方税收及其征管体系。第四，整合城镇体系，全面调整行政区划。一是增加省一级行政区数量，缩小省一级行政区规模，把一些大的省份一分为二新设直辖市，把一些区位优势突出，发展基础好的地级市设为新设省份的中心城市；二是优化大城市空间布局，全面提升大城市的均衡发展；三是落实省直管县体制，撤销地级市，释放县级城市和县城的潜力，带动乡村的发展，促进城乡一体化；四是控制大中城市的发展规模，改善部分城市人口膨胀，城市病严重的问
21、题。第五，实施省市共建共管、县镇共建共管，突破体制制约，统一建设理念、协调建设规划、明确管理权限。,三、规划修编，科学完整。第一，发挥规划的战略性、前瞻性和导向性作用，不同地区采取不同的战略，选择不同的路径，选用不同的发展模式，做到社会经济发展规划、土地利用规划、城市建设规划“三规合一”；严格实施用地红线、水体蓝线、绿地绿线、历史文化保护紫线、市政公用设施黄线、公共服务设施橙线等“六线”管理制度，确保“六线”不动摇，确保“农民失地不失业”。重庆市结合农民市民化建立农户宅基地复垦体系，对自愿申请土地复垦的农户整治宅基地，将新垦耕地与周遍耕地进行集中连片建设。河南省济源市结合新农村建设和小城镇建设
22、，大规模推进新型农村社区建设，打破行政区划，将全市528个村（居）整合规划成42个新型农村社区。第二，以城镇总体规划为纲，科学编制控制性详规、修建性详规和产业规划，综合资源、产业、城镇的基础设施、交通等因素，设立半径五公里、人口50万的城市规模为最佳。第三，强化规划的严肃性和权威性，任何建设项目都不得突破规划控制范围。坚持不符合城镇规划的项目不得批准立项，未编制控制性详细规划的地块不得出让、转让和开发建设。第四，根据城镇的区位优势、产业特色、文化底蕴、旅游休闲、矿产开发、生态环保等方面，统筹设计城镇规模，培育城镇的主导产业，打造鲜明的城镇个性特色，防止千城一面、千镇一面。第五，构建各具特色、布
23、局合理、资源共享、功能互补的“金字塔式”式城镇体系，形成城镇一盘棋，周边城镇相互呼应的系统效应。,湖南省以长株潭为中心，以一个半小时通勤为半径，设立包括岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳5市在内的环长株潭城市群。目前，长株潭城市群与环长株潭城市群分别以全省13.3%与45.6%的国土面积，聚集了全省约30%与65%的城镇人口，创造了约42.4%和78.5%的地区生产总值，吸引了58.7%和78.7%的外来投资。,四、产业支撑，城乡互动。第一，优先发展工业，以工业化推动城镇化，以城镇化促进工业化和现代化，形成集约化、规模化、生态化和科技化“四化”发展。一是根据自身特点和发展条件充分挖掘比较优势，侧重于
24、某一产业，进行错位发展；二是加强对各级工业聚集区的分层分类别指导扶持，不断完善基础设施，构建项目落户、企业集中、产业聚集的平台。第二，大力发展现代服务业，重点是发展旅游休闲产业、商贸和现代物流业、文化教育和房地产业，改善人居环境；积极发展信息服务、现代物流、技术咨询、广告营销、物业管理、家政服务等新兴服务业，拓宽服务领域和扩大服务总量。第三，推进城乡一体化进程，做到区域一体、联动共建、设施共享、造福于民。一是完善农村土地流转制度，在稳定家庭联产责任制，严格保护耕地的前提下，加快农村产权制度改革，让生产要素自由流动成为现实；二是制定农民集体土地拆迁安置的实施细则和工作指导性意见，遵循阳光拆迁、和
25、谐拆迁理念，解决拆迁问题；三是推进城乡就业保障一体化，建立县乡村三级就业服务网，满足城乡群众培训就业需求；四是稳步发展现代农业，引导农民转向二、三产业，实现农业规模化、产业化、集约化、特色化经营与新农村建设的同步发展。我国的第二、三产业许多领域需要大力拓展。李克强总理指出，服务业就是最大的就业容纳器。如养老产业就是一个朝阳产业，许多国家把发展养老产业作为应对危机、解决就业的主要举措。据了解，目前我国养老产业市场需求大约一万多亿，就业岗位数千万个。贵州省提出把贵州打造成全国的养老基地，此举如果成功，不仅解决大量就业人员，还可为贵州创造上亿GDP。浙江省近期出台政策，护理专业毕业并与养老机构签订5
26、年以上契约的，本科生补助4万元，专科生补助2.6万元，中专生补助2.1万元。,五、提高资源利用效率，减少浪费我国是一个资源大国，但是人均资源相对较小，从这方面来说我国是一个医院匮乏的国家。在城镇化发展的进程中，我们资源利用效率低下，资源浪费严重，因而，我们必须提高资源的利用效率，回收可再利用的资源，减少浪费，促进城镇的长久发展。,六、生态宜居，文化中心。第一，构建行之有效的污染防治体系、自然生态体系和人居环境体系，建设生态城镇、花园城镇和低碳城镇。第二，加强文化基础设施投入和科技支撑能力建设，打造具有特色的城市文化地标性建筑或建筑群落、街区，规划专业博物馆、社区图书馆、文化馆、影剧院等公共文化
27、设施，完善公共文化服务体系。第三，突出文化培育，提高城镇居民综合文化素质。一是充分利用各类教育阵地，大力普及文明礼仪规范和各种现代知识，帮助农民向居民转变，逐步形成科学文明的生活方式，促进城镇文明程度的提高；二是根据各地实际情况，提出“居民行为规范”、“居民道德规范”等居民行为准则来规范居民的行为。,七、投融难题，多元投资。第一，中央和地方两级政府都要在公共服务等领域明确建设标准、降低准入门槛，农民带资进城、集资进镇，让更多民间资本和外资进入，形成多元投资主体。第二，通过调整国有资本配置，提高收租分红比例，把收租分红收益投入社会公益领域，为人口城镇化创造有利条件。第三，通过发行城市建设债券、信托计划等形式广泛吸纳民间资金。,
