公共管理基础知识.ppt

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1、公共管理基础知识,公共管理的由来及其特征 政府职能及其转变 政府体制及其改革,一、公共管理的由来及其特征（一）公共管理的由来 1、20世纪70年代末公共管理兴起的背景 信息化、全球化、民主化的发展 企业经营机制与市场活力的示范效应 公民自治与公民社会的崛起 政府治理的三大危机：经济上的财政危机、组织管 理上效能危机与政治上的信任危机,实践中对政府变革的需求：更少的税收、更多的服务 更少的官僚、更好的治理 更低的成本、更高的绩效 更少的管制、更多的服务 更少的支配、更多的自主,政府改革的回应：探索治理新模式：民主化、市场化、社会化、信息化、绩效化 政府内部的再造：实现内部取向转向战略、顾客、结果

2、取向 善政向善治转变：独自打保龄到合作治理角色与行为调整：更好地满足外部需求，以增加适应性。,西方发达国家政府改革的类型 幅度的角度 激进型：英国、美国、新西兰、澳大利亚等 渐进型：德国、日本、法国 微调型：西班牙、葡萄牙、意大利、希腊等,2、公共管理发展的理论支撑（1）公共政策理论：问题解决为导向（2）新公共行政理论：关注公平与公正（3）公共选择理论：经济人与政治市场分析（4）新公共管理理论：企业家政府、市场机制 与私人部门治理的借鉴（5）治理理论：政府与社会、市场的合作治理（6）新公共服务理论：公民需求、参与和评价,公共管理对公共行政的新发展：（1）政府行政进一步民主化：直接、大众、参与的

3、民主 不仅政治系统要求民主，行政系统也要求民主；政府不仅要对政治和法律负责，还要对社会公民直接负责，体现的是一种间接民主制和直接民主制的结合。公共参与成为当今 政府的第一原则。有三个原因：代议制民主的局限；行政国家的扩张；行政的合法性来自社会参与基础上的认同，而不仅仅是法律。,（2）公共管理社会化：社会的自我管理（自治理）,相对于政府：非政府组织（NGO）相对于企业：非营利组织（NPO）学术上称为：第三部门、第三领域 其基本特征：组织性 民间性 不以营利为宗旨 自治性 志愿性 不同程度的公益性。,（3）公共服务的市场化 1）公共服务市场化的涵义：一是破除政府对公共服务的垄断，“以私补公”；二将

4、政府的决策和执行分开,即政府“掌舵”(通过决策实现公共 服务的供给),而“划桨”(执行，即具体的生产、经营、管理）领域 引进市场机制。将政府权威与市场交换的优势进行“杂交”,从而既 满足公平要求，又能提高效能。,（4）在政府与公共部门引入竞争机制：提 高服务质量公对公的竞争：公对私的竞争：私对私的竞争：思考：不在于公或私，而在于竞争和选择；当前公共服务的垄 断与质次价高。,（5）组织管理的变革：外部取向的灵活化、绩效化、顾客导向 政府内部进一步分权：在地方自治的基础上进一步分权；探索微观组织结 构的扁平化、瘦小化、模块化、机动化、项目化、团队化；由注重法规、分工、过程、投入等内部取向，转向注重

5、绩效和结果控制的 外部取向，用绩效取代效率（3E）：成本投入产出效果 经济效率效益 经济要求两点：投入适度和成本观念.效率要求创新：体制、机制、行为与技术以及以结果为导向的组织设计。效益要求树立科学发展观与政绩观：建立外部为主的评价机制。,引入企业管理技术与方法及风格：建立顾客导向的政府；明确政府的战略管理体系和目标管理体系；推广全面质量管理、标杆管理、绩效管理、人力资源、合同管理、绩效工资制、绩效预算制等。利用信息技术全面再造政府（BPR），建立整合一体化的电 子政府运作模式；观念再造；职能体系和输出方式再造；组织结构再造；组织业务流程再造。,（二）公共管理的涵义与特征,1、公共管理的涵义

6、所谓公共管理，是指以政府为核心、包括非政府公共 部门在内的多元社会力量采取多种机制与形式，共同解决 社会公共问题，处理国家和社会公共事务，满足社会公共 需求，不断实现和增进公共利益的过程。（二）公共管理的涵义与特征,思考：1、公共管理的主体变化：由政府扩展到非政府的公共部门 2、公共管理的对象变化：重新界定公共事务的范围与性质 3、公共权力与政府权力的区别：集体行动并不等同于政府行动 4、公共利益实现的关键：表达、聚合、达成、补偿与调节机制 5、公共管理的新策略：战略管理、绩效管理、内部服务和服从 于结果的组织管理 6、政府角色与功能：更多的合作治理与柔性行为方式,2、公共管理的特征（1）公共

7、管理的对象是国家和社会公共事务 公共管理是对国家和社会公共事务进行管理的社会活动,即负责 对一定共同体成员普遍关注的公共问题、普遍需求的公共物品和公 共服务的组织与管理。如公共安全、公共秩序、公共资源、公共财 政、公共服务、公共项目、公共政策等。核心是公共服务.,（2）公共事务治理主体的多元性 公共管理主体是指以政府为核心、非政府的公共部门（非政府 组织和非营利组织）为重要补充、在私人部门和公民积极参与下的 公共事务治理主体及其组成的网络体系。政府依然是解决公共问题的核心主体 非政府组织、非营利组织是补充力量 公共问题的解决更多是合作治理的网络行动 关注私人部门角色的变化（不是主体但离不开其参

8、与）此外，公共管理人员范围的扩大。,中国的公共管理组织主要包括：政府组织：各级各类行政机关。准政府组织：属于事业单位性质、但又经政府授权具有某种行政职能，如气象 局、地震局、专利局、商标局、证券监会、贸促会等。公益性国有企业：西方称为公共企业，主要是指公用事业、公共交通企业。公益性事业单位：主要指公共性教科文卫体单位。非营利性社会中介组织：它们的活动具有中介性、独立性、自律性、公正性、权威性。如行业协会、学会、商会等。非官方的民间公益组织：包括根据社会团体登记管理条例向国家民政部门 登记注册的社会团体；各种基金会；民办非企业单位。基层群众自治组织。主要是指城市中的居民委员会和农村中的村民委员会

9、。其他公共管理主体：8个人民团体；基层的草根组织；农民专业协会、农村合作社组织。,（3）公共管理以追求公共利益更有效实现为宗旨 如何理解公共利益？要对国家、地方、集体、个人利益统筹兼顾、合理安排。要对政府部门或政府官员以权谋私的行为进行严格控制。如何达成公共利益？社会各地、阶层、群体和个人公共参与和利益表达机制；公共意志表达后的聚合机制；各种利益冲突的调节、补偿机制；纠正精英群体操纵公共政策问题；解决百姓“最现实、最直接、最关心”的人权和民生问题。,（4）公共事务治理过程的民主化 最主要的是实现公民参与公共管理的过程。公民参与 被称为现代行政的“第一原则”。只有公共参与才能解决改 革的动力不足

10、、改革政策扭曲和政府自身利益化的问题。民本民生民意民主民权,（5）强调对私人部门管理经验的借鉴 公共管理强调以开放的视野，在关注“政治议程”和“公共价值”的前提下，在技术操作层面广泛借鉴私人部门成功的管理机制、管 理技术与管理手段。自20世纪80年以后，外部关系管理、战略管理、目标管理、资 源管理、项目管理、方案管理、绩效管理、合同管理、质量管理、灵活用工制、绩效工资制、组织再造、顾客导向的组织文化、组织 学习、知识管理等一系列新的管理理念、管理知识和管理技巧，开 始引入公共部门。,二、政府职能及其转变（一）关于政府职能理论分析的一般模式 1、守夜型政府小政府职能模式。这是自由竞争的资本主 义

11、时期主导的政府职能理论。2、干预型政府大政府职能模式。这是20世纪绝大部分时 间主导的政府职能理论。西方国家的福利经济和凯恩斯政府干预体制，以及社会主义国家的彻底的公有制经济和计划体制。3、政府与市场关系的重新定位有效政府论。强调如何把政府、市场社会组织等各种配置资源手段有机地结合起来，以取长补短、相互配合。,（二）一般市场经济条件下政府的主要职能 1、政治职能：提供政治秩序和民主发展 维持公共秩序 实现社会稳定 确保国家安全 保障人权与自由 2、经济职能：维护市场秩序和市场健康发展 市场秩序的提供者（规划、引导、制定市场规则以及纠正市场失灵）市场秩序的仲裁者（监管）,3、调节职能：实现经济与

12、社会协调发展，促进社会和谐 确保（阶层、城乡和地区）收入的相对公正分配 充分就业 完善各种社会保障制度。4、服务职能：提供企业和公民个人无力或不愿意提供的公共品 这类服务或产品属于公益性质（无法排他性消费或排 他消费成本过高）公共基础设施和公益事业 公共义务教育 公共疾病防治 公共环境治理,5、救济职能：提供社会保障和环境保护 主要是针对社会中的弱势群体而设置的一系列制度来实现的。通过失业保险、医疗保险、社会保险等各种社会保险体系，帮助个人解决其面临的无力解决的问题；通过对残疾人、没有生活能力又没有人赡养和照顾的孤寡老 人等的社会福利制度；为低收入者提供社会救济，维护社会的公平和稳定；对遭受洪

13、水、地震、森林火灾等自然灾害公民给予救济。,（三）中国当代政府的职能转变 1、中国传统政府职能的基本特点及其缺陷 大政府的职能定位。政企不分、政事不分、政社不分所导致的政府职能“越位”、“错位”的问题严重；同时，政府应当履行的公共服务和公共监管功能又严重不足，存在“缺位”和“不到位”问题。政府功能的控制取向。控制是政府职能实现的主要方式。政府职能分化过细。部门林立、相互扯皮，以及公共权力部门化、部门权力利益化，并导致“强部门、弱政府”。政府机构膨胀严重。公共管理的成本高、效率低。,2、政府职能转变的基本思路（1）政府职能范围的调整：由“大政府”向“小政府”的转变。有限的政府职 能主要是“经济调

14、节、市场监管、社会管理、公共服务”。（2）政府职能重心的调整：由“管制”向“服务”的转变。依据市场本位、社会 本位、公民本位、权利本位的原则，把管制纳入服务的视角，建立服务型政府的 职能体系。（服务型政府也不是不要管制，同时也不是什么都服务）。（3）政府职能关系的调整：理顺内外关系。在外部关系上，除了实行政企分开、政事分开、政社分开，确保企业的 市场主体地位、事业单位的自组织地位外，主要是理顺党政关系及各国家权力之 间机关的关系、政府与其他公共管理主体之间的关系。在内部关系上，主要理顺中央与地方、上级和下级政府间及各职能部门 之间的关系。,(4)政府职能方式的转变：全方位的变革 从直接、微观管

15、理向间接、宏观管理转变 从部门管理到行业管理的转变 从个别管理向一般管理的转变 从单一行政手段向综合运用各种手段转变，革新治理工具 由“黑箱操作”向“公开透明”转变（公开的原则与形式）。,3、政府职能转变的实践努力（1）继续推进政企分开（P100-101）这里强调四点：要建立对所有企业的公平待遇制度，营造统一、透明的政策 环境。政府创造环境、公民创造财富、企业决定增长。打破部门或行业在公共基础设施投资和公用事业服务领域的 垄断，鼓励和引导社会民间资本投资或举办公共基础设施、公益事 业和公共服务事业。实现生产建设型财政向公共服务型财政转变，从根本上扭转 经济发展模式，同时强化政府的公共服务功能。

16、实现政府必要公共投资公共项目的“管办分离”、“建管分 离”、“政资分离”。,（2）继续推进政事分开 改革的切入点是合理划分政事职责，实现事业单位的非行政化和自组织 化。同时，提倡多种力量举办事业单位，最终实现事业单位的社会化 现实中的事业单位改革措施，是采取分类改革和分类管理：对于承担行政管理职能的事业单位，转归行政机关，实行行政编制，防止其 利用“事业单位”的名义，用行政权力谋取不正当利益；对于从事生产经营活动的、具备市场化条件的营利性事业单位，转变为无主 管、自由竞争、自负盈亏的企业或社会中介组织，防止解决这类事业单位官办 化、业务开展指定化所滋生的权钱交易；对于保留的事业单位，可以分为行

17、政支持性、纯公益性、准公益性三类，政 府对它们实行不同的机构编制、经费、人事和社会保障管理办法，同时建立相应 的事业法人登记制度和依法监管制度。,（3）继续推进政社分开 尽快制定行业协会和社会中介机构的管理办法，明确行 业协会和中介机构的地位、功能、服务的提供方式，以及它们与政 府的关系、政府对其监管的方式；积极推进行业协会的社会化，解除行业协会与政府的行政 隶属关系，明确行业协会的无行政主管化、组织宗旨的非营利化、组织运作的自主化；推进社会中介机构的市场化和分类管理，逐步实现各种官 办的中介机构与主办或主管政府部门的脱钩，实现其组织的行政主 管化、社会服务的有偿化、运作的自主化；推动社区建设

18、、社区发展的自治化发展，确保社区依法行 使自治权。,三、政府体制及其改革,（一）政府体制的五大构成要素 1、行政权责体系：政府体制的核心 一是确认国家行政系统应有的权力和责任。其中包括：行政系 统与立法机关、司法机关之间的权责；行政系统与党组织;行政系 统与各社会团体、社会组织之间的权力与责任。二是确认国家行政系统内部宏观的权责配置，使行政系统分工 合作。其中包括：纵向的政府间关系、横向政府部门间关系、行政 区划，以及“条条”组织与“块块”组织之间的关系。三是确认各级各类国家行政组织内部微观的权责配置，直接影 响行政效率。其中包括一个行政机关的权责在不同部门、不同理层 级、不同岗位的配置。,2

19、、政府组织机构及其结构体系：机构是体制的载体 横向的部门化 纵向的层级化 纵横结合的网络规模 3、行政领导方式 它决定行政领导（领导集团）的构成以及行使领导权 力、决定权力、指挥权力的程序与方式。,4、行政运行机制 决策机制；执行机制；协调机制；监控机制；反馈机制；动力机制。5、行政规章制度 即关于行政权责体系、机构体系、领导方式、运行机 制的法律规范，是政府体制的“框定”系统，体现着政府行 为的法制化、规范化和程序化。,（二）当前政府体制存在的主要问题 1、党政关系没有理顺：难以实现依法行政和科学行政 2、政府与人大、司法机关之间的关系不顺：难以有效制约 3、政府权力依然过多，对市场、社会控

20、制过严（体现为审批和 控制过多）4、政府内部的层级过多 集权与分权问题没解决好，“循环怪圈”没跳出 权力和信息流通的链条过长，扭曲严重 层级政府之间责权利失衡。事与权和财的倒三角。成本高、效率低。,5、政府内部的“分割行政”部门林立，分工过细 工作事项被支解，内部协调困难，外部办事很难“强部门、弱政府”，无法实行有效的战略管理和统一规划 政出多门、依法打架 部门利益化，出现“与民争利、部门争利”6、公共性不足 公共政策的歧视性 公共权力的异化（公共权力部门化、利益化、个人化）公共参与渠道不完善 公共责任缺失（政治、法律、行政和道德责任）,（三）当前政府体制改革的方向 改革的基本方向是建立公共行

21、政体制。它是能适应社会主义市场经济体制发展需要，适应社会主义民主与法制需求，适应全球化与信息化发展趋势，体现为人民服务、实现和增进公共利益的服务型政府体制。这里重点阐述：政府纵向的权责分工 政府横向的权责分工 政府层级的减少 具体领域的行政体制改革,1.实现纵向政府权力合理划分：府际关系的优化（1）三级治理体系：自治优先、平衡统筹、权限法定（2）决策与执行分离：民主决策、严格执行（3）上级对下级管理：指导、咨询、协调、监督（4）责权利相一致：分税制、分权制、转移支付（5）破除机构上下对口：对本级人大和法律负责（6）完善协调机制：利益共享、风险共担、协商共治,2.实现横向政府权力合理配置：部门关

22、系优化（1）重大决策权向人大转移（2）推行大部制（3）部门行政向公共行政转变（4）完善部门协调机制（政策、业务合作、跨部门业务）（5）促进多种形式的工作流程一体化（物理和电子）（6）内设机构与岗位的综合化,3.调整行政区划，实现三级政府管理 在全国，逐渐实现中央政府省级政府县级 政府/城市政府的三级管理。在大中城市，探索两级政府管理模式。在小城市，实行一级政府的直接管理。逐步完善社会自治制度和自治体系，通过社区资源 的整合和社会自治，实现社会自我管理和自我服务。,4.推进具体领域的行政体制改革(1)深化行政审批体制改革,减少和规范行政审批 明确必要的审批范围：从维护国家经济安全、合理开发使用资

23、源、保护 生态环境、优化布局、保障公众利益、防止出现垄断和过度竞争等方面进行审 核，即审核其“外部性”。发挥社会自我规制的作用：凡是能通过社会途径审批事项应交给社会中 介组织、行业组织和社会自治组织，政府只是根据情况进行登记、备案或注册。改革审批方式：主要是理顺纵向和横向的审批权责关系。规范审批行为：对必批的事项，明确其审批的法律依据、审批方式、审 批内容、审批时限、审批监督，要保持审批的公开性与规范性；同时简化审批环 节和程序。如“一家受理、转告相关、联动审批、限时完成、责任追究”的要求，实行统一受理、统一审核、统一回复、统一发证，避免交叉审批。,(4)改革国有资产管理体制，实现国有经济的“

24、公益性”国有企业、国有事业的根本目的是其公益性，如果不能实现 公益目的，就应当实现市场化或私有化。加快事业单位改革步伐,实行分类改革和分类管理.加快推进垄断行业改革,形成适度竞争,投资主体和产权多元化.即使公益单位和国有资源，也要实现政企分开、政资分开、建 管分离、管养分离,建立现代企业和事业治理结构。政府对国有资本进行监管的重点是其经营领域范围、资本形 态与资产价值、价格体系，以及资产流动与重组所可能产生的各种 问题(资产流失和职员权益保障)。,(5)深化金融体制改革,保持资本市场的活力 深化国有银行的改革:政策性银行的目的是宏观调节;商 业性银 行继续加快股份制改造.大力发展资本市场:建立

25、多层次的融资体系,同时强化监管,以 维护金融市场的稳定,防范金融风险.深化保险业改革:建立政策性保险和商业保险的双重机制.加快农村金融改革:在加大政策性金融扶持”三农”的同时,加大 引入多种形式商业性金融的活力.改革公共资金(含外汇)的监管与使用机制:保值;增值;更发挥 公共服务的实际功能.,(6)改革户籍管理体制,实现户籍和权益的脱钩 废止,制定户籍法.首先实现城乡居民,流动人口,农民工在人身自由,财 产权利和社会管理方面的同等待遇制度.逐步实现就业,社保,医疗,教育,保险,住房等积极权 益方面的统一管理和国民待遇制度.,(6)改革户籍管理体制,实现户籍和权益的脱钩 废止,制定户籍法.首先实现城乡居民,流动人口,农民工在人身自由,财 产权利和社会管理方面的同等待遇制度.逐步实现就业,社保,医疗,教育,保险,住房等积极权 益方面的统一管理和国民待遇制度.,