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1、,1,第18章 贫困与社会福利,一、贫苦问题二、社会福利三、住房保障,2,第一节 贫困问题一、概念与类型 1、概念世界银行：缺少达到最低生活水准的能力（1990）联合国开发计划署：缺乏人类发展最基本的机会和选择长寿、健康、体面的生活、自由、社会地位和他人的尊重关信平：在特定的社会背景下，部分社会成员由于缺乏必要的资源而在一定程度上被剥夺了正常获得生活资料和参与经济和社会活动的权利，并使他们的生活持续地低于该社会的常规生活标准,3,2、特性 一种持续的生活困境，仅靠贫困者本人的努力短时间内难以摆脱 不仅仅是一种经济现象致贫原因：个人与社会 贫困者社会权利的缺失 一个发展变化的社会现象 对贫困的认
2、识不断发展变化,4,3、类型 绝对与相对贫困 绝对贫困，指获得的实际收入水平、拥有的消费资料和服务达不到维持其基本的生存需要的最低量。标准：贫困线。相对贫困，收入虽能达到或超过维持生存和基本发展的需要，但与一定时期内社会经济发展水平相比较仍处于较低的生活水准，反映了社会的不平等、分配不公。,5,狭义与广义贫困 狭义：从经济方面理解 恩格尔系数（全年食品支出与消费性支出的比率）0.6贫困；0.5-0.6温饱；0.4-0.5小康 0.2-0.4富裕；0.2最富有 贫富家庭测定，个人和地区总体水平划分 广义：人们的需求，社会方面的因素,6,客观与主观贫困 客观贫困 按照某种划分标准，某些人所处的状态
3、 主观 某些人根据主观判断，认定自己处于贫困状态 与贫困标准的模糊性、人们的观念意识、社会文化和个人经历有关,7,区域贫困与个体贫困 区域贫困 按照某种划分贫困的标准，某区域被认定处于贫困状态 个体贫困 按照某种划分贫困的标准，某个人被认定处于贫困状态 二者的关系长期贫困与暂时贫困,8,二、相关理论 1、结构主义归因 个人（责备受害者）经济上的失败 遗传基因 道德品质和家庭环境 社会（责备制度）,9,三种形式 从劳动力市场角度（二元劳动力市场论）从福利制度角度分析 从制度角度分析2、功能主义 贫困的存在乃社会的需要 甘斯：贫困的正功能 对话何祚庥,10,3、冲突主义 社会中各群体之间利益分配过
4、程中争夺的结果贫困者所拥有的资源很少救济只会强化贫困的社会基础，根本之道在于增能理论：马克思的阶级理论意义：转变整个对穷人的看法思考：所有的穷人都不应该为自己的贫困负责吗,11,4、贫困文化 代表：奥斯卡刘易斯基本内容 与社会主流文化相脱离的贫困亚文化 屈从意识、无理想、不愿规划未来、怀疑权威 可通过内部交往而自我强化价值：反思贫困文化对穷人的深刻影响贫困者被批评的主要原因,12,5、贫困处境穷人的直接处境不允许学习上层社会的方式穷人的行为和方式乃对其所处环境的直接反应代表：瓦伦丁文化与贫困贫困状况（决定后者）自暴自弃的行为模式具体的反社会倾向的价值理念6、贫困循环与传递（Intergener
5、ational Transmission of Poverty）,13,D.P.莫伊尼汉的贫困恶性循环贫困文化的熏陶，缺少向上的动力，环境也是他们难以有较高的成就动机导致低流动，教育机会少，低竞争力只能进入低收入职业，处于低的社会地位 更为贫困贫困的传递理论 社会流动理论，开放社会与封闭社会,14,贫困的代际传递文化视角社会结构视角：制度化的不平等；穷人孩子早期发展、教育和就业机会的相对劣势7、简要评述研究日益丰富（绝对-相对-剥夺-排斥）贫困的发展变化结构和文化解释的争论任何一种理论都存在着局限性,15,扶贫新思路以政府为主导到以贫困者为主体改变政府扶贫中以地区为对象的方式，直接以贫困户为对
6、象 真正把扶贫工程看作是旨在提高贫困户的综合素质和自我发展能力的一种载体和手段，“造血”从贫困者的需要出发，听听贫困者的声音，看看他们需要什么，然后决定建什么项目；对于扶贫资金，怎么用、怎么管，谁来用、谁来管，谁来监督，由贫困者自己作主、决定（参与式）,16,加强NGO在扶贫中的作用可通过国际合作引进先进的项目管理经验，有效地提高项目的执行能力，从而将有更多的扶贫款直接到户，直接到农民家里 可培养一批从事专门扶贫的人才通过国际合作引进了一些先进的观念和做法，改变了国内一些传统、不合时宜的做法,17,三、反贫困新范式：资产建设穷人与破产者之间的区别是：破产是暂时的，而贫穷是永久的穷爸爸，富爸爸,
7、18,美国国内收入的百分比 1970-1984 劳动收入 资产收入1970 82.2 17.81975 81.0 19.01980 80.0 20.0 1984 77.5 22.5资料来源：迈克尔谢诺登：资产与穷人美国白人与非白人的收入比 1.5:1 净资产比 10：1结论：资产不平等比收入不平等更具破坏性,19,（1）产生背景 社会政策是涉及资源再分配的特殊政策 福利国家受到的挑战 全球对贫困问题和解决方式的再认识（2）内涵（asset-based）迈克尔谢诺登（史乐山）：资产与穷人一项新的美国福利政策界定 凡是广泛地和普遍性地促进公民和家庭尤其是,20,穷人获得不动产和金融资产以增进他们的
8、福利的方案、规则、法规法律，都属资产社会政策（通过政府资源的资产作为穷人资产的启动支持形式，故也称资产建设）它是针对以收入为基础的社会政策提出的。收入指金钱物品和服务的流动，资产指财富的储蓄和积累（3）三个重要发现一个人缺乏资产是导致持续产生贫穷的机制穷人的金融支持来源只有就业、家庭和政府,21,福利，却没有资产，故不存在资产积累，不能产生可支持长期生活的资产为基础的福利效应。一个人的一生能否得到资产福利效应的惠顾，是穷与非穷的机制性标志 个人和家庭的资产积累有相当部分甚至大部分来自资产储蓄即制度化机制的结果而并非收入减去消费的剩余没有或少资产时，对穷人的三种主要支持来源：就业、政府和家庭的支
9、持形式只有收入一项（4）现行以收入为基础的社会政策是不公平的,22,（5）现行社会政策框架内，没有鼓励穷人进行资产积累的认知和地位（6）资产建设的新意 资产本身而非收入具有特定和重要的福利效应 家庭资产积累来自制度化的政策而不是收入减去消费的一种剩余，是政府以进入家庭的各种制度设计将货币直接引向资产积累 要为穷人进行资产建设的新社会政策范式，即将制度化的资产积累政策引入穷人家庭，穷人需要获得资产援助而不只是获得传统的收入援助,23,突破了传统收入社会政策的局限提出了一套整合经济发展与社会政策的新概念和新假定传统的社会资源序列是“收入、财产、安全、地位、权力”，而它将财产提升到社会资源序列的第一
10、位，提出财产是获得长期福利的保障 传统的社会政策的基本特征是非生产性的，大体局限于社会福利领域，政策手段主要是以转移支付提供维持消费所需的收入，政策工具主要是政府控制的社会保险账户和各项社会服务,24,计划。突破了传统的福利领域，将政策领域延伸到纯粹的经济领域，政策工具主要是政府支持的个人发展账户 从传统的以收入为本走向资产为本的社会政策，在基本概念、资源序列、基本特征和政策工具层面发生了重大变化其目标是使社会的每一个人彻底摆脱贫困，通过跨代的资产累积与发展，获得跨代的长远幸福（转移支付资产化连带转移支付）（7）全球资产建设革命,25,美国：个人发展账户”美国梦示范工程（individual
11、development accountamerican dream demonstration project）教育、职业、房产权、生意资本 以有工作的穷人为对象英国：2005，儿童信托基金台湾：2000，台北市家庭发展账户大陆：2004年，资产建设与社会发展研讨会,26,社会政策,收入,实物和劳务,生活需要,资产,27,（8）资产建设有关的理论问题与转移支付的融合（转入）与风险分担的融合机制（资产增值率）分项账户还是综合账户生命周期需要与资产社会政策资产政策对不同收入人群的作用实物和服务福利还是资产政策收入为主的社会政策和资产建设政策,28,第二节 社会福利社会福利，过去更多叫做社会保障社会
12、向社会成员提供基本生活保障。1、社会保障的历史欧洲是社会保障制度的发源地，开端是 伊丽莎白济贫法1601年，1883年德国首相俾斯麦“疾病保险法”美国社会保障法1935罗斯福新政,29,主要有两种典型的社会保障模式,一种是俾斯麦首相创立的德国模式，另一种是以英国经济学家贝弗里奇勋爵命名的模式。俾斯麦模式以职业义务保险为基础，只有就业者及其亲属方可享受，资金来源主要为按工资比例计征的分摊金，由各地方机构分散管理，根据工资确定个人受益比例，并规定上限。贝弗里奇模式则面向全体公民，所需资金来自国家税收，由国家统一管理，人人均可享受。,30,英国最早实行社会保障制度。,其特点是保护低收入者和特殊困难者
13、，并注重增进全体公民的福利。贝弗里奇报告1942社会保险和相关服务素有“福利国家之父”之称的英国经济学家威廉贝弗里奇爵士对整个世界的社会保障制度建设产生了巨大的影响。,31,报告继承了新历史学派理论有关福利国家的思想，从英国现实出发，指出贫困、疾病、愚昧、肮脏和懒惰是影响英国社会进步、经济发展和人民生活的五大障碍，并据此提出政府要统一管理社会保障工作、通过社会保障实现国民收入再分配的建议。报告设计了一整套“从摇篮到坟墓”的社会福利制度，提出国家将为每个公民提供9种社会保险待遇，还提供全方位的医疗和康复服务，并根据本人经济状况提供国民救助。,32,在贝弗里奇报告的基础上，英国政府于1944年发布
14、了社会保险白皮书，基本接受了贝弗里奇报告的建议，并制定了国民保险法、国民卫生保健服务法、家庭津贴法、国民救济法等一系列法律。如1946年颁布的国民保险法基本采取了报告的建议，规定参保人必须按照年龄、性别和婚姻及就业状况不同缴费，在业人员待遇按照同等比例确定，失业、生育、疾病、丧偶和退休等各项福利待遇都是如此。1948年，英国首相艾德礼宣布英国第一个建成了福利国家。,33,（2）美国社会保障制度,1935年8月14日社会保障法的颁布奠定了美国现代福利保障制度的基础。从杜鲁门政府到约翰逊政府的1/4世纪是罗斯福福利保障政策的继续和完善时期，由尼克松政府到里根、老布什、克林顿政府的1/4世纪则是美国
15、社会福利保障政策的调整时期。美国社会保障制度由社会保险、社会福利、社会救济三部分组成。奥巴马的社会医疗保障改革,34,2、社会保障的概念,国家通过立法和采取行政手段对国民收入进行再分配，以社会消费基金的形式，向因年老、疾病、伤残、死亡、失业及其他不幸遭遇的发生而使生存出现困难的社会成员给予一定的物质上的帮助、以保证其基本生活权利的措施、制度和活动的总称。,35,3、社会保障的基本特征,1）社会保障的最终责任主体是国家。2）社会保障的目标是保障全体社会成员的基本生活权利，从而维护社会安定。3）社会保障的手段是对国民收入进行分配和再分配。4）社会保障实施依据的是法律。,36,4、社会保障的内容,1
16、）社会保险：以国家为主体，对有工资收入的劳动者在暂时或永久丧失劳动能力，或虽有劳动能力而无工作即丧失生活来源的情况下，通过立法手段，运用社会力量，给这些劳动者以一定程度的收入损失补偿，使之继续享有基本生活水平，从而保证劳动力再生产和扩大再生产，保证社会安定的一种制度。养老、疾病、失业、工伤等社会保险,37,2）社会救济,国家用过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济、社会原因无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平。贫困救济：救济对象为城乡贫困户灾害救济：因受到自然灾害的侵袭而失去生活保障的人员。,38,3）社会福利,广义社会福利：由政府和民间提供的各项社会服务的总称。狭
17、义社会福利：国家和民间通过兴办各种公共福利设施、发放津贴补助、举办社会服务和各种集体福利事业以增进群众福利，改善国民物质文化生活的一种社会制度。,39,5、社会保障的基本模式,（1）就业保障制与工作相关，职工享受养老金和交纳保险费时间的长短。（2）普遍保障制人头补助制每一个公民不管是否就业等，政府按统一的标准发给现金补助。（3）以经济状况调查为基础的补偿制贫困线,40,（4）储蓄基金制强制性储蓄保险制度政府通过立法，要求雇主和雇员按工资的一定比例交纳保险费。（5）雇主责任制雇主对雇员由保险责任,41,6、社会保障制度的意义,（1）增进人的平等（2）维护社会公正（3）保持社会稳定（4）推动社会发
18、展,42,在城镇职工中建立了保险制度；在农村建立了五保制度；形成了较为完整的优抚安置制度；创建了一整套企业福利设施；开展了大规模的社会救济工作。,7、新中国社会保障制度的取得的成就：,43,8、我国社会保障制度存在的问题：,社会保险范围狭窄；国家、企业负担过重；社会保障在城市和农村有很大的差异；个人积极性难以调动。,44,9、我国社会保障制度的改革,养老制度改革；失业制度改革；医疗制度改革；社会救济制度改革；其他社会保障制度的改革。,45,第三节 住房保障,一、概述1、住房社会保障的产生与发展英国是住房保障产生最早的国家之一。早在19世纪80年代，英国就制定了针对城市住房问题的住房法，并开始兴
19、建政府公寓，以优惠价格出租给贫民。二战后，英国积极发展福利性住房。英国政府通过实施灵活、多样的住房保障措施，使许多中低收入阶层实现了“居者有其屋”的目标。新加坡从1961年开始实施了一系列的五年计划，建成了50多万套住房，实现“居者有其屋”。,46,美国政府制定住房保障计划，成立联邦住房金融机构和联邦住房发展机构，采取发展低租金公房、建立低收入家庭住房补贴等措施进行政府干预。西欧的法国、德国、荷兰、比利时、奥地利的住房保障制度都起源于解决住房短缺问题，特别是第二次世界大战造成的大约20%30%的房屋破坏，使西欧国家的住房保障制度得到了空前发展。20世纪70年代以来，世界范围兴起了由政府采取税收
20、支付、贷款优惠以推动住房私有化的浪潮。,47,2、住房社会保障的内涵及制度建构的基本原则住房保障制度是一种在住房领域实行的社会保障制度，实质是利用国家和社会的力量，通过国民收入再分配，为中低收入阶层、住房困难群体及其他特殊社会群体提供适当住房，以保障其基本的居住水平。住房社会保障制度建设应遵循以下原则：1.必须充分考虑住房保障需求状况和财政支付能力 2.必须注重形成保障水平的层次性和保障手段的多元化 3.必须正确处理住房保障与市场机制的关系,48,二、住房社会保障的基本形式,1、政府公房建设模式公房建设模式出现于住房短缺时期，政府发挥土地、资本等资源优势，在生产环节干预住房市场，直接建造住房提
21、供给居民，从而在较短的时间内增加住房供应总量。但是政府建设公房是在供应环节对住房市场的直接干预，这不仅干扰了房地产市场的正常发展，也给政府带来巨大的财政负担。英国的议会住房（council housing）、新加坡政府的廉租屋和我国香港的公屋都属于这种模式。,49,2、住房建设补贴模式住房建设补贴模式，即政府通过提供优惠贷款、补偿贷款利息等优惠政策，支持营利性房地产企业和非营利性机构发展低租金、低成本住房，同时对建成住房的出租或出售做出限制，规定通过享受优惠政策建成的住房必须按成本价出租或出售给符合政策规定的家庭。德国和美国是向营利性房地产企业提供住房建设补贴的代表性国家。法国政府为解决中低收
22、入阶层居民住房问题成立了低租金住房联合会（HLM），其主要职能是直接建设住房，发放低利率贷款，改建旧房为经济适用房后再出租。,50,3、租房租金补贴与购房税收优惠模式租房租金补贴和购房税收优惠目前已经成为各国运用最普遍的住房保障运作模式，几乎所有的发达国家和越来越多的发展中国家都不同程度地发放租房租金补贴或实施购房税收优惠，以帮助住房支付能力有限的低收入家庭能在住房市场上租到或买到合适的住房。,51,社会保障概论（第三版）21世纪劳动与社会保障系列教材,三、中国住房社会保障的历史沿革,1.住房制度改革的起步阶段1980年4月，邓小平提出了住房商品化思路，以此为指导，我国住房制度改革开始起步，将
23、“提租和出售公房”作为房改的切入点。20世纪80年代初，我国住房消费的最大矛盾是全面短缺，政府的注意力主要集中在如何扩大住宅建设和供给上，住房保障并未成为全社会普遍关注的问题，也没有对此进行专门的研究。当时全国在许多地区也实行过一些带有住房保障性质的政策。其主要方法是对无房户和特困户实行特殊的住房解困办法。,52,2.住房制度改革及住房保障制度全面推进阶段1994年，提出了建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实行住房商品化、社会化。1995年，提出了加快解决中低收入家庭住房困难户的居住问题，建立具有社会保障性质的住房供应体制。这是在住房制度改革中首次明确提出了住房保障的问题。1
24、998年，提出了向中低收入家庭出售经济适用住房的意见和建立廉租住房供应体系及公房提租减免等政策。经济适用住房制度、廉租住房制度和公房提租补贴政策构成了这一时期住房社会保障制度的主要内容。,53,3.住房社会保障体系构建阶段2003年，开始将改革的重点转向对住房供应体系的调整，提出“多数家庭购买或承租普通商品住房”的改革方向。明确经济适用住房为具有保障性质的政策性商品住房；强调完善廉租住房制度，提出以财政预算为主、多渠道筹措廉租住房保障资金。2005年以来，提出加强和改善房地产市场调控，强化政府对低收入家庭住房的保障责任。2007年，明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能，逐步
25、建立和完善多层次住房保障体系。,54,四、我国住房保障的现状、问题与对策,（一）住房社会保障体系1.住房公积金制度住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储蓄，它是一种互助性、保障性的住房资金，能够有效支持中低收入阶层住房问题的解决。住房公积金由两部分组成：一是职工个人每月按规定从工资中扣除缴存的部分；二是职工所在单位每月按规定为职工个人缴存的部分，这两部分只定向用于职工的住房消费支出。,55,2.廉租住房制度廉租住房制度是住房社会保障体系中的最基本制度。廉租住房制度保障对象一般为最低
26、收入家庭。目前廉租住房制度主要采取以下四种实施方式：一是实物配租，即政府为低收入户和住房困难户直接提供低租金的普通住房。二是租金补贴，即政府向住房困难户和低收入者按规定的标准发放租金补贴，由受补贴者自己到市场上去租房。三是对租住在现有公房内的“双困”家庭（低收入和住房困难户）实行租金减免。四是房屋置换。,56,3.经济适用房制度经济适用住房是政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。目前经济适用住房制度的覆盖对象主要是具有一定支付能力的低收入家庭。在经济适用住房政策实施中，各地因地制宜，创造出了多种实施方案：一是政府直接参与组织实施。二是在政府统筹规划下
27、，由开发企业建设和销售。三是由企业和特定组织建设与销售。,57,4.限价商品住房制度限价商品住房制度是在政府提供税收优惠、金融支持或货币补贴的前提下，为满足当地中低收入家庭住房需求而建立的一种住房保障制度。限价商品住房的供应对象一般不能享受廉租住房和经济适用住房制度的保障待遇。限价商品住房又称为“两限两竞房”，所谓的“两限两竞”即“限套型、限房价，竞地价、竞房价”。,58,（二）当前我国住房保障的主要问题1.国家住房政策偏差与调整（1）过分依赖住房市场化，国家投入不够。（2）过分依赖土地财政，住房市场沦为政府牟利工具。（3）保障性住房建设长期欠账。2.对公民基本住房权保障不力（1）住房政策的架
28、构基础是公民住房权。（2）公民住房权的层次性，中下层未得到充分保障。（3）暴力拆迁、强制驱逐、乱改规划、环境破坏。,59,3.住房保障的公平性不够（1）公务人员与普通大众的双轨制、双重标准。（2）住房公积金制度不完善，机会不均等。（3）政策失灵，富人违规滥用保障房。4.住房市场治理不善（1）制度缺乏，非居住需求的投机严重。（2）房价飙升，来百姓望房兴叹。（3）住房开发、销售、售后过程监管不到位。,60,5.民众对住房保障十分不满（1）政府并没有站在公民立场，完善住房保障措施。（2）房价大大超过普通百姓购买能力。（3）公务人员成为既得利益者。,61,（三）当前深化中国住房社会保障制度改革的主要措
29、施1.坚持基于公民住房权的住房政策架构（1）缺失保障公民住房权。（2）采取有效的分类措施。（3）以公众满意为最终衡量标准。2.做好保障房建设和分配（1）加快建设。（2）公平分配。（3）加强管理，动态进出机制。,62,3.充分发挥住房公积金在住房社会保障方面的作用（1）将住房公积金发展成为惠及全社会的政策性住房金融。（2）充分发挥住房公积金政策性住房金融的职能与作用。（3）创新住房公积金的使用范围。4 改进和规范经济适用住房制度（1）明确经济适用住房的定位和发展方向。（2）明确低收入家庭的划分标准。（3）严格贯彻落实现行的经济适用住房管理规定。（4）建立并完善经济适用住房的退出机制。,63,5.加强住房市场监管（1）限制投资性住房需求。（2）严厉打击炒房。（3）规范住房开发、销售和售后服务，提高执法力度。（4）运用市场手段，引导保障性住房开发。6.克服土地财政依赖，改善政府形象（1）以多元化财政收入途径取代土地财政模式。（2）杜绝暴力拆迁和强制驱逐。（3）加强对公民住房权保障的立法和执法保护。,
