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1、公共服务供给主体多元化的理论前景与现实路径汕头大学地方政府进展研究所郭剑鸣.摘要：公共服务供给主体的多元化有利于提升公共服务的有效性、公平性与选选性。但在公共服务实践中，供给主体的多元化进展，仍不乐观。即便是公共服务业改制较早的广东，非公营部门进入公共服务业的规模与政府直接提供的公共服务相比也显得微不足道，需要从合法性建设、理念提升、组织创新与开拓特色服务等方面增强非公营部门在公共服务中的竞争力，实现公共服务主体的多元化。关键词：公共服务；多元化；广东实现公共服务供给主体的多元化有利于提升公共服务的有效性、公平性与选选性，这在学术界、理论界已呼吁了多年。但在公共服务实践中，供给主体的多元化进展
2、，仍有重重阻力。本文尝试从广东省非公营部门介入公共服务业的一些侧面，讨论实现公共服务供给主体多元化的理论前景与可行路径。一、公共服务：类型及其主体多元化的理论预设西方新公共管理与新公共服务改革的实践经验说明，提升公共服务的有效性、公平性与可选性，并不是一个简单地将公共服务供给的任务交给政府还是交给市场的问题，而是一个实现公共服务供给主体多元化的问题。众所周知，政府与市场在提供公共服务方面各有优势与不足。公共服务应由什幺机构供给更为有效，并“不在于公营对私营”，更本质地在于“竞争对垄断”，在于对公共服务进行合理的区分，并依此实行郭剑鸣（1967-）,男，汕头大学地方政府进展研究副教授、复旦大学国
3、际关系与公共事务学院博士生，要紧从事政治学理论与公共行政研兔；通讯地址：汕头大学地方政府进展研究所，邮编:515063,电话07542903046E-mail:jmguo.II美I戴维奥斯本、特德盖布勒：改革政府：企业精神如何改革着公营部门，上海译文出版社，1996:54.2 I澳I欧文休斯：公共管理导论，中国人民大学出版社，2001:130.3 WorldDevelopmentReport1997.Washington,DC:TheWorldBank.不一致的公共服务供给机制。I服务业最广义的称呼是“第三产业”，在传统思维中，公共服务是其中的免费部分，即最狭义的服务业。受众的全民性、需求的普
4、遍性、供给的（政府）垄断性、交易的免费性、管理的政治性（作为政治任务来完成）构成了以往公共服务概念的应有之义。假如囿于这样的懂得，政府就不能从公共服务唯一直接供给者的角色中脱身，非政府组织也没有进入公共服务业的空间与动力。因此，需要科学地对公共服务做出新的归纳。但是公共服务理应包含什么内容,仍是众说纷纭。公共管理学家欧文休斯把公共企业提供的服务概括为：公用事业、交通运输、金融服务、农产品市场四大类。2在世界银行眼中，将法律服务、政策服务、基本社会服务及基础设施建设、弱势群体保护、环境保护等归类为公共服务。3我国现行的统计口径，要紧把公用事业、居民与服务业；卫生、体育、福利救济业；教育、文化、广
5、播电视事业；科学及技术综合服务业列入社会公共服务业的统计范围。这些分类各抓住公共服务的某一侧面，且受到各自对政府角色定位的影响，单一立论，均不足为信。但综合起来，它们不仅为人们清晰地勾画出公共服务的外延，而且为人们正确把握公共服务的内涵提供了两组线索：一组是公共服务的基本性与选择性；一组是公共服务的盈利性与非盈利性（志愿性卜前一组属性是说公共服务既有公民生活之必需的，又有公民根据各自情况选择的；后一组属性是说公共服务有些确实需要免费向公民提供，或者者仅为维持性收费，而有些则是能够生成利润的。假如将两组属性组合起来，就形成了公共服务的新类型（图1）：（1）基本非盈利型。即事关公民基本生活生产需要
6、，向社会免费提供的公共服务。如政策与法律咨询服务、安全保障、基础设施、义务教育、福利救济、健康免疫、空气及水等基本生活要素的监测与保护等。(2)基本盈利型。即事关公民基本生活生产需要，有偿向社会提供的公共服务。如公用事业(供水、电、气、电信X物业管理服务、交通运输服务等。(3)选择非盈利性。即为提高公民的生活质量或者改善生产条件，应社会及公民要求而提供，供给方仅收取服务成本费的公共服务。如社区服务、科学与技术服务、信息服务、广播电视事业、体育事业、文化与群众艺术服务、公益宣传等。(4)选择盈利型。即为提高公民的生活质量或者改善生产条件，应社会及公民要求而提供，有偿向社会及公民提供的公共服务。如
7、特色教育、旅游服务、保健服务、娱乐服务、财产评估服务等。这种划分从理念上突破了两个传统的认识：其一，公民对公共服务的需求未必都有同一性，而是有差别的；其二，公共服务未必都是由政府提供的“免费大餐”，而应视不一致的情况采取不一致的供给机制，为政府在公共服务中有进有退、为社会资本在公共服务的供给中找到用武之地，开拓了广阔的理论前景。诚如奥斯本与盖布勒所概括的那样，不一致的部门在服务中各有其合适与不合适的任务(表Ib表1各部门服务有效性比较每一部门最适合的任务(E=有效果I=无效果D=取决于环境)公营部门私营部门第三部门最适合公营部门政策管理EID管理实施EID实行公平EIE防止歧视EDD防止剥削E
8、IE提高社会凝聚力EIE最适合私营部门经济的任务IED投资的任务IED产生利润1E1提高自足的能力IED最适合第三部门社会的任务DIE需要志愿劳动的任务DIE产生微利的任务DIE提高个人的责任心IDE加强社区DIE提高对他人福利的费任心DIE资料来源：戴维奥斯本、特德盖布勒：改革政府：企业精神如何改革着公营部门,上海译文出版社,1996:330-331.结合上文对公共服务的类型分析，能够就各类公共服务的合适主体作如下预设：政府要紧供给基本非盈利型服务，补充性兼营选择非盈利型服务，逐步淡出基本盈利型服务，不直接供给选择盈利型服务。私营部门要紧供给选择盈利型服务，加强在基本盈利型服务中的竞争力。第
9、三部门要紧供给选择非盈利型服务，补充性兼营基本非盈利型服务。二、公共服务主体多元化：广东的现状与问题广东是我国改革开放的前沿，相应的社会服务体制改革也走在全国的前列。1980年的统计数据已显示私营部门在公用事业类、卫生、体育及福利服务业类的公共服务中有所作为。但25年来，公共服务主体多元化进展并不平衡，存在很多问题。1 .广东省公共服务事业在全省国内生产总值中的比重（表2卜表中数据显示，广东社会公共服务业在全省国内生产总值中的比重逐年加大，说明社会公共服务业的进展速度快于其它行业的平均水平，势头良好。表2广东省公共服务事业在全省国内生产总值中的比重1995年2000年2001年2002年国内生
10、产总值（亿元）5733.979662.6310647.7111769.73社会公共服务业总值（亿元）408.15787.33970.961145.65公共服务业所占比重（）7.128.159.129.73资料来源：广东省统计年鉴2003）,表3至表6同.2 .广东省公共服务事业的内部结构（表3b表中数据反映出两个问题：一是在广东社会公共服务业的静态结构中，公用事业类的比重最大，占到六成以上的份额，其它类型的公共服务业比重较小，特别是作为生产力孵化器的科技服务业只是其中的“小矮人”，这显然是一个不平衡的结构，同时，也说明在这些类型的公共服务业中尚有较大的进展空间；二是在广东社会公共服务业的动态结
11、构调整中，仅有公用事业类的比重是逐年加大，其它类型的公共服务业比重或者萎缩或者持平，这说明社会各部门介入公共服务业有明显的偏好。公用事业属于基本盈利型的公共服务业，既有广大的社会需求，又有自然垄断（资源垄断及网络化供给）的性质，受到公营、私营及第三部门的一致青睐，利益驱动成为公共服务业进展的要紧动力。表3广东省公共服务事业的内部结构公共服务业总值（亿元）公用事业类卫生、体育、福利业类教育、文化、广电事业类科学技术综合服务类产值比重产值比重产值比重产值比重1995年408.15236.4457.9352.4412.85101.4924.8517.784.362000年787.33477.0160
12、.5994.3611.99183.8123.3432.154.082(X)1年970.96616.0763.45118.6912.22198.2320.4237.973.912002年1145.65732.8363.96136.0611.87232.7920.3343.973.843 .广东省各部门从事社会公共服务业的人员规模比较（表4卜表中数据显示，公营部门仍是广东省社会公共服务业的主力军，特别是在非盈利型公共服务业中，公营部门的比重超过95%；私营部门将介入公共服务业的重点放在基本盈利型的公用事业领域，在其它非盈利型或者成本性收费服务领域投入的力量微弱；第三部门成为公营部门在非盈利型服务业
13、的补充，但只是起步性的。总体来说，这种分布基本反映了各部门自身的性质定位，但公营部门在其中的比重过大，其它两部门的力量有待成长，从而决定了实现公共服务供给主体的多元化需要漫长的过程。表4广东省公共服务业从业职工年末人数（其中，第三部门含集体成分）单位：万人2001年2002年从业职工总数公营部门第三部门私营部门从业职工总数公营部门第三部门私营部门公用事业类39.6121.964.9212.7342.2422.015.3714.86卫、体、福利业类34.2332.281.58().3734.8233.301.130.40教、文、广电类91.0890.080.800.2093.1792.020.8
14、40.31科技服务类6.656.060.140.456.916.220.110.584 .广东省各部门从事社会公共服务业有效性及活动能力的一些侧面。要全面评估各部门在公共服务业中的效能颇为困难，既缺乏科学的标准，又没有系统的数据。这里仅选取各部门从事公共服务业人员的工资对比（表5）与各部门社会福利业收养人数、安排就业人数对比（表6）,以窥探其中的一些侧面。通常来说，工资的高低不是反映行业营运有效性的直接指标。由于，影响工资水平的因素很多，尽管绩效性因素与政策性因素一样是其中的核心，但在不一致性质的部门，工资受政策调节的程度不一致，有可能出现工资与有效性倒挂的现象。只是，就我国公共服务行业而言，
15、由于自20世纪80年代末就开始推行企业化管理改革，行业的工资水平与绩效直接挂钩的趋势越来越明显，程度也越来越加深。因此，通过比较各部门从事公共服务业人员的工资水平来窥探他们服务的有效性，是有可信度的。从表5的数据看，私营部门的服务业从业人员工资水平最高，公营部门次之，第三部门最低。其中某些门类服务业的工资水平，如公用事业、科技服务业，私营部门高出第三部门一倍。这说明各部门在各门类的公共服务业中的竞争力、吸弓I力相差悬殊。依此进展下去，第三部门在一些服务门类中的业务就会萎缩，甚至全部退出。公营部门由于介入公共服务业最早，具有垄断优势（资源与技术），加上政策倾斜，尚可维持，但其对人才的吸引力会下降
16、，继而将引致其服务质量的下降。这两种情况都不利于公共服务供给主体的多元化，甚至在某些门类的服务业中，会出现由公营部门垄断向私营部门垄断进展的趋势。表6的数据说明，不管从收养福利保障人员，还是从汲取从业人员看，非政府福利机构均为公营福利部门的倍数，显示出他们在该服务领域的主导作用。结合上文提到的从业规模比，能够确信，他们在该服务领域活动的有效性要远远高于公营部门。非政府组织在进展社会福利与慈善事业方面应大有作为。但数据也显示，2000年以来，两类福利机构汲取从业人员的人数均呈下降趋势，这说明社会福利机构进展的总体规模出现了停滞。表52002年广东省各部门从事公共服务业人员年平均工资单位：元国营部
17、门第三部门（含集体）私营部门公用事业173531288522550卫、体、福利业220511536919330教、文、广电事业183421491925679科技综合服务业295111604533332表6广东省各类社会福利机构收养人数及安排“四残人员就业人数比较单位：人1990年1995年2000年2001年2002年社会福利机构收养总人数2181037364510855331054986国营福利机构收养人数43126437106601312011977非国营福利机构收养人数1749830927404254019038700社会福利机构安排四残,人员就业总人数13152203658165898
18、87435国营福利机构安排人数46495025189116511549非国营福利机构安排人数850315340627463375886三、公共服务主体多元化的现实路径综上观之，广东省公共服务业畸轻畸重的格局没有大的改观：一方面，政府负担过重；另一方面，私营部门、第三部门才刚起步，相当一部分的公共服务仍是由政府垄断供给的。这与预设的公共服务主体多元化的理论前景相距甚远。个中原因，既有制度的安排，也有环境的制约，更有私营部门、特别是第三部门力量的局限。因此，扩大公共服务领域的市场化范围、培养与进展第三部门是实现公共服务主体多元化的关键。借鉴西方“福利国家”的成功经验，结合广东公共服务业面临的问题，
19、实现公共服务主体的多元化应从下列几方面着手：1 .合法性建设合法性的核心要素是认同，即建构支持公共服务主体多元化的社会基础。稳固的合法性认同至少包含三个层面：学理认同、政府认同与民众认同。如前所述，在学理上“去垄断、求参与”的公共服务供给模式是主流，公共服务主体多元化的学理支持已不成问题。因而，要重点培养的就是政府认同与民众认同。政府认同落实在许可法规与行政授权与扶持政策的建设上。近年来，国家连续出台了一系列关于非公营部门投资公共服务业的许可性法律与政策，如关于促进与引导民间投资的若干意见、“十五”期间加快进展服务业的若干政策措施的意见、外商投资产业指导、关于推进城市污水、垃圾处理产业化进展的
20、意见等，为非公营部门从事公共服务业提供了一定的法律政策支持。但这些规定侧重在开放服务项目、简化审批程序上，主旨是引进。假如要让非公营部门在公共服务业中扎住根、进展壮大，尚需建立非公营部门在公共服务中享有公平待遇及扶持的政策体系。欧美22国非营利组织进展的经验说明，公共部门的财政支持占非营利组织经费来源的四成之多，是非营利组织赖以生存的基础。4广东社会资本雄厚、政府财政也较充盈，有条件制定与实施更开放、更灵活的公共服务业准入政策，并加大对辅助政府提供志愿性、非盈利性公共服务的非公营部门给予财政支持的力度。建构民众认同的关键在于改变民众将公共服务与政府行为捆绑起来的成见。同时，加大对非公营部门介入
21、公共服务的意义及其提供公共服务有效性的宣传，以增强民众对非公营部门从事公共服务业的信任，鼓励民众选择非公营部门作为公共服务供给的主体。2 .理念提升从广东省各部门从事公共服务业的年末职工数中，能够清晰地看到，私营部门与第三部门都将从业重点放在有利可图的公用事业上，分别占其介入公共服务业人力总量的92%与66%,趋利动机十分明显。这容易造成他们在公共服务供给中的短期行为，也会影响非公营部门从事公共服务业的公信力。有学者将中国社团的进展概括为“结社救国”(建国前，“结社动员”(19491978“结社牟利”(19781998)与“结社服务”(1998)四个时期。5这基本上反映了中国社团的理念进展方向
22、。广东的公共服务业改制起步早，非公营部门从事公共服务业的理念应该具有超前性，特别是第三部门要调整服务重心，加快从“牟利”取向4美莱斯特M萨拉蒙：全球公民社会一非营利部门视界，社会科学文献出版社，2002:28.5王名：中国社团改革：从政府选择到社会选择，社会科学文献出版社，2001:32.“服务”取向转变的步伐。私营部门也要通过提供非盈利型服务或者成本收费性服务加大回报社会的力度。3 .组织创新广东非公营部门从事公共服务业的规模除了在公用事业领域外，普遍较小，有些门类的公共服务仅有千余人操持，分散到全省就成了“散兵游勇”，既不方便行业管理，也不利于提升服务水平。因此，要从“上规模、网络化”的方
23、向，引导非公营部门从事公共服务业的组织变革。国家新近在社团登记及进展基金会方面有积极的举措，广东应以此为契机，大力进展有主旨、有会员、有资源、有领头人的基金会组织，推动非公营部门的规模化成长。4 .以特色服务赢取社会支持广东非营利部门在公共服务业中的竞争力与其它两部门相比明显偏弱，除了上面提及的原因外，服务项目没有特色、经费来源不稳固也不容忽视。将广东与西欧国家非营利组织投入各门类公共服务的结构作一比较（表7）,会发现广东非营利组织介入社会及公用事业服务的比重偏大，介入教育、职业、科技服务的比重过轻，而在环保、社会进展、倡导类服务中还是空白。根据理论预设，后面这三类服务都是非营利组织适合介入的
24、领域。其中，倡导文明行为、关心下一代成长、帮助弱势群体维权等服务，私营部门不愿介入，公营部门又因任务繁重而难以深入，但这些服务却是社会可持续进展所不可或者缺的，广东非营利组织应该在这些服务领域有所开拓。在经费筹措机制的创新方面，重点是形成可持续的财政基础，包含培养慈善与捐赠的文化环境，扩大慈善性基金的来源；推广会员制，收取会费；争取稳固的公共财政支持等。表7广东与西欧国家非营利组织投入各门类公共服务的人力结构比较单位：%社会公用服务卫生保健教育娱乐文化职业技术进展环境、倡导其它西欧272228103631广东66322资料来源：广东省统计年鉴2003；莱斯特M萨拉蒙：全球公民社会一非营利部门视界，社会科学文献出版社，2002:20.参考文献（从略）（责任编辑：文飞翔、刘玉恩、祝新、杨丞娟）
