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1、关于落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策降低诉前羁押率情况的调研报告中共中央关于加强新时代检察机关法律监督的意见充分彰显了以习近平同志为核心的党中央深入推进全面依法治国的坚定决心，对完善党和国家监督体系特别是加强检察机关法律监督工作具有重要现实意义和深远历史意义。意见特别强调：“根据犯罪情况和治安形势变化，准确把握宽严相济刑事政策，落实认罪认罚从宽制度，严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定”。中央全面依法治国委员会把“适应我国刑事犯罪结构性变化，坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策，进一步发挥认罪认罚从宽制度作用，依法推进非羁押强制措施适用”列入2022年工作要点，这表明“少捕慎诉慎押”由司法理念上
2、升为党和国家的刑事司法政策。而诉前羁押率是反映“少捕慎诉慎押”刑事司法政策在检察环节落实情况的重要指标，是司法文明的重要标志。为落实好“少捕慎诉慎押”刑事司法政策，我院以降低诉前羁押率为着力点，通过对本院近三年的诉前羁押情况进行专题调研，总结当前羁押案件中存在的问题，分析原因，并提出降低诉前羁押率的对策建议，报告如下：一、调研意义2020年，全国诉前羁押率为50.12%,我省诉前羁押率60.48%,位列全国第28,全国诉前羁押率低的有山东25.86%、江苏27.16%、新疆兵团28.45%。减少对未决犯的羁押是社会管控、基层治理、侦查水平等综合治理能力的体现。犯罪较轻、社会危险性较小的犯罪嫌疑
3、人在不被羁押状态下候审，一般不会影响诉讼正常进行,却可以在诉讼过程中保持正常的工作生活，有利于减缓不满情绪,增加司法善意，促进社会和谐，也有利于促进认罪认罚。降低诉前羁押率具有重要的诉讼价值也体现在，非羁押案件的办案成本明显低于羁押案件。2018年高检院检察理论研究重点课题检察环节开展非羁押诉讼程序问题研究成果显示，山东省的羁押成本在每人每年7500元至15000元不等。参照这一统计数据，如以每人每年10000元为成本计算标准，2020年我院受理起诉629人,其中未被羁押的为414人，全年节约羁押成本达414余万元。虽然这只是为便于说明问题而将复杂情况简单化的计算方式，不尽准确和科学，但实际上
4、这也仅仅是最基本的直接成本，如果把看守所的管理成本、被羁押人及其家庭成员的情感成本、被羁押人（特别是涉企人员）因羁押所减少的正当收入和为社会创造的收益以及疫情期间的隔离观察、核酸检测、管控措施升级等一系列无法用金钱衡量但又客观存在的成本计算在内，羁押案件带来的诉讼成本增加是惊人的，降低诉前羁押率可以有效节约司法资源、减轻财政负担。二、本院诉前羁押率的基本情况（一）总体情况2019年1月至2021年10月期间，本院审结起诉1236人，其中诉前羁押587人，诉前羁押率为47.49%o2019年度的诉前羁押率为47.06%,2020年度为44.52%,2021年1/0月为为47.65%,近年来总体态
5、势变化不大，在2020年度略有降低的情况下，2021年度又有反弹。2019年2020年2021年1-10月起诉人数诉前羁押人数诉前羁押率（二）诉前羁押罪名分布情况近三年，我院审结起诉5人以上的罪名有40个，各罪名起诉人数和诉前羁押人数如下表所示（按诉前羁押率由高至低排列）。审结起诉罪名起诉人数诉前羁押人数诉前羁押率故意杀人55100.00%走私、贩卖、运输、制造毒品333296.97%破坏生产经营8787.50%敲诈勒索292586.21%拐卖妇女、儿童7685.71%合同诈骗7685.71%强奸322784.38%强迫交易201680.00%妨害公务10880.00%强制猥亵5480.00%
6、猥亵儿童9777.78%帮助信息网络犯罪活动775774.03%容留吸毒201470.00%诈骗523567.31%盗窃18112166.85%组织卖淫6466.67%聚众斗殴191263.16%非法持有、私藏枪支、弹药5360.00%引诱、容留、介绍卖淫171058.82%寻衅滋事804455.00%偷越国（边）境11654.55%污染环境18950.00%非法拘禁9444.44%协助组织卖淫7342.86%开设赌场743040.54%故意伤害793139.24%非法采伐国家重点保护植物8225.00%掩饰、隐瞒犯罪所得9222.22%销售假冒注册商标的商品6116.67%交通肇事69913
7、.04%非法制造、买卖、运输、邮寄、储存枪支、弹药、爆炸物32412.50%故意毁坏财物8112.50%非法经营10110.00%滥伐林木2314.35%危险驾驶11221.79%非法占用农用地1300.00%非法狩猎1000.00%虚开增值税专用发票800.00%串通投标700.00%非法采矿600.00%（三）羁押案件的判决情况羁押人员判决情况近三年诉前羁押的587人中，已判决568人。其中判处三年以上有期徒刑的有139人（24.5%）,判处24-35个月有期徒刑的有58人（10.2%）,判处12-23个月有期徒刑的有117A（20.6%）,判处6-11个月有期徒刑的有213人（37.5%
8、）,判处拘役的有39人（6.9%）。而568人中判处缓刑的共有74人（13%）。拘役 6U个月 12-23个月24-35个月 3年以上（四）羁押必要性审查变更强制措施情况近三年，针对已逮捕案件，在侦查阶段进行羁押必要性审查并变更强制措施为取保候审的有7人，占总羁押人数的1.14%在审查起诉阶段进行羁押必要性审查50人，其中变更强制措施为取保候审的有19人，占羁押总人数的3.1%三、发现的问题及原因分析（-）发现的问题目前我院总体诉前羁押率过高（47.49%）,离诉前羁押率低的省份还有较大差距，在业务数据考核中低于全国平均指标。我院诉前羁押案件有以下几个特点：1、诉前羁押案件轻刑、缓刑判决比例偏
9、高。羁押案件中，判处三年有期徒刑以上刑罚的只有24%,而判处一年有期徒刑以下（不含一年）刑罚的有38%,判处拘役的有7%,二者相加已接近诉前羁押人数的一半，此外判处缓刑的也占到13%,所以轻刑犯罪案件的诉前羁押率过高。2、案件体量较大的几个常见罪名诉前羁押率过高。比如盗窃罪（起诉181人，羁押率66.9%）、寻衅滋事罪（起诉80人，羁押55%）、诈骗罪（起诉52人，羁押率67.3%）、帮助信息网络犯罪活动罪（起诉77人，羁押率74%）、开设赌场罪（起诉74人，羁押率40.5%）、故意伤害罪（起诉79人，羁押率39.2%）等罪名，对于其中情节较轻、退赃取得谅解或者发挥次要作用的犯罪嫌疑人，较少考
10、虑采取非羁押措施。3、专项行动案件羁押率较高。2021年案件数激增的帮助信息网络犯罪活动罪、偷越国（边）境罪等罪名，主要来自于公安部部署全国公安机关开展的“断卡”、“断流”专项行动。而本院在办理这些案件时，对涉案犯罪嫌疑人普遍采取了羁押措施，诉前羁押率均高于普通案件。原因分析：1 .与少捕慎押相关的考核指标重点不突出。目前反映少捕慎押工作质态的核心数据有不捕率、不捕复议率、不捕复议改变率、不捕复核改变率、捕后缓刑率、捕后不诉率、捕后判轻刑率等多项指标，而羁押必要性审查采纳率并没有列入核心数据指标。但从调研情况看，真正能反映这项工作实效的是诉前羁押率，其他数据更多的属于统计性指标，这些统计性指标
11、作为核心指标通报,可能会淡化工作重点，不利于精准评价工作质态。2 .办案人员对羁押措施仍有心理依赖。部分检察官对适用非羁押措施有三个担心：一是担心人串供翻供，增加办案难度；二是担心人跑了，影响诉讼进行；三是担心人在外面再犯罪，自己被追责。我院受理的案件不乏帮助信息网络犯罪活动罪、电信诈骗、污染环境罪等涉案外地人多的案件，取保措施需要考虑犯罪嫌疑人路途时间及疫情等突发状况，对此类案件办案检察官更倾向于采用“省事”的羁押措施。加之，当前对于取保候审的外地人员，本地与外地司法机关之间沟通衔接不畅，虽然办案数据表明，外地取保候审人员不到案的情况极少发生，但只要有一人不到案，对办案检察官而言就自感增加了
12、诉讼风险。3、逮捕的“必要性审查”被忽视。在办理审查逮捕案件时，部分检察官对审查逮捕的必要性问题考虑不够，审查时对其他的考量因素，如居住情况、职业情况、认罪态度、罪行轻重等不作分析，淡化了社会危险性的审查，偏重控制和处罚犯罪的刑事诉讼目的。4、羁押必要性审查工作起步较晚，未形成常态化、长效化运作。三年来，在羁押人数近600人的情况下，启动羁押必要性审查的人数只有57人，占比不到10%,其中变更强制措施的只有26人，占比不到5%。自今年7月份最高检在全国检察机关组织开展为期6个月的羁押必要性审查专项活动开始，本院才将羁押必要性审查作为日常重点工作来部署落实。四、如何压降诉前羁押率（一）紧盯刑拘案
13、件，构建检警捕前联动互动新机制。依托驻公安执法办案中心检察官办公室等载体，动态掌握公安机关刑拘案件情况并实时沟通，减少报捕数。刑拘时提前介入，增强报捕的精准度。主动与公安法制、侦查部门对接，在刑拘阶段派员实质化提前介入案件，及时引导侦查人员全面取证、规范固证，并结合在案证据情况就犯罪嫌疑人是否符合逮捕条件当面会商，统一思想认识。如在办理李某某等65人涉嫌污染环境案中，fdh县公安局拟先期对主犯李某某、周某某等7人报捕，其余人员将在后期陆续报捕。我院提前介入后发现除李某某、周某某、李某等11人符合逮捕条件，而其余54人均有从轻情节且大部分为从犯，没有逮捕的必要性，遂结合该案特点和以往类似判例提出
14、引导取证意见，并建议公安机关在完善证据后可以对李某某、周某某、李某等人报捕，对其余54人取保直诉，得到公安机关认同。报捕前促成和解，减少不必要的羁押。在检警捕前联动互动中，针对交通肇事、故意伤害等涉及赔偿的案件，会同公安机关、基层组织共同做好刑事和解工作，避免因赔偿不到位而诉前羁押,我县交通肇事案件诉前羁押率14.3%；故意伤害案件诉前羁押率42.9%o不捕后主动说理，推动形成工作合力。对提前介入后公安机关坚持报捕的案件，依法受理并认真审查，对其中不批捕的案件,要求检察官向侦查人员讲明不捕的理由和依据，必要时由分管院领导带队上门说理；我院结合在提前介入和报捕案件办理中发现的普遍性、倾向性问题，
15、与县公安局召开联席会议，引导掌握好逮捕条件，得到县公安局的充分支持。1-9月不批捕76人，同比增加100%,不捕率25.76%,同比增长9.02个百分点。（二）量化逮捕必要性，把握社会危险性新标准。着眼整体情况，把握基本标准。从罪名性质、赔偿谅解、有无妨碍诉讼等方面精准评估犯罪嫌疑人是否具有逮捕必要性，初步形成了易于掌握的逮捕标准。如，法定刑或宣告刑在三年以下且认罪认罚的，原则上不捕；其中具有退赔、谅解情节的，一律不捕。再如，法定刑或宣告刑在三年以上七年以下且认罪认罚的,可以不捕；其中具有初犯偶犯、赔偿谅解、无前科、非累犯等情节的，一般不捕。抓住重点工作，把握类案标准。认真落实护航民企政策和企
16、业合规改革试点工作要求，设立派驻县工业园、县工商联检察联系点，为企业编制企业常见刑事风险提示手册，在办案中明确民企经营管理者等涉企人员，涉嫌经济犯罪，法定刑或宣告刑在十年以下的，经办案影响评估后，可以不捕。如我院在办理睿锋环保科技有限公司、李某涉嫌非法买卖制毒物品案中，虽然该案已查明的犯罪数额达到情节特别严重的标准，法定刑为七年以上，但我院充分考虑到涉案单位为民营企业以及具有自首、认罪认罚、退出违法所得等情节，认为该案无逮捕必要，说清理由后,得到公安机关理解。我县经济犯罪案件诉前羁押率14.54%。针对特定罪名，把握个案标准。对于捕与不捕界限模糊的罪名，考虑量刑因素的复杂性和捕后判轻缓刑的可能
17、性，争取与法院形成共识，为是否羁押提供量化判断标尺。如我院和法院就盗窃罪中如何认定累犯确定了具体标准：对于盗窃有三次以上前科,且近期有盗窃被判处有期徒刑以上的，只要本次数额超过1500元,即可以提出有期徒刑的量刑建议，认定构成累犯；数额高于1500元低于2000元的，虽有前科和近期有盗窃被判处有期徒刑以上的,则提出拘役的量刑建议，不认定构成累犯，取保直诉。今年以来,我院确定刑量刑建议提出率达100%。（三）把好办案质效关，以案释法适应少捕慎押新常态。统筹履行好刑检职能，既做好捕与不捕的工作，也同步加快不捕后直诉案件的办案效率，让检察官有更多的时间和精力投入到疑难复杂案件中，提升办案质效形成良性
18、循环，1-9月我院公诉案件审结率108%。审查中疑罪不捕，避免“以捕代侦”。对报捕的案件，严格审查案件事实、证据，难以排除合理怀疑的，依法作出存疑不捕决定，防止将羁押措施变为侦查手段，避免捕后质量问题。今年1-9月对26人作出存疑不捕决定，占不捕数的34.2%。如我院办理的陈某涉嫌强奸案，犯罪嫌疑人陈某被抓获后公安机关报捕，但该案部分证据因案发后时隔太久，证实陈某强奸的证据存疑，我院遂对陈某不予批捕，同时制定了详细的补查提纲引导不捕后继续侦查，公安机关取保候审后，陈某始终在案，没有潜逃。羁押中持续跟进，防止“一捕了之”。对逮捕的案件，建立捕后动态跟踪制度，要求办案检察官在审查起诉环节，对已羁押
19、的案件至少开展一次羁押必要性审查。如我院在审查起诉彭某某涉嫌故意伤害案中，经羁押必要性审查后认为，犯罪嫌疑人彭某某虽未赔偿被害人的损失，但其供述稳定且犯罪事实已查清、主要证据已固定，并考虑到系民营企业法人代表，为有利于其继续生产经营，决定变更强制措施为取保候审；彭某某同意检察机关提出的实刑量刑建议，自愿认罪认罚。在一审阶段，其与被害人达成了赔偿谅解，一审法院判处其缓刑。直诉中一体办案，优化“案-件比”。对提前介入后建议公安机关直诉的案件和不捕后公安机关移诉的案件，参照捕诉一体的办案方式分案，由提前介入和报捕阶段审查案件、熟悉情况的检察官继续跟进办理，从而减少不必要的延长审查起诉期限和退回补充侦
20、查，使侦查人员直观感受到“不捕也能很快诉”，9月我院“案-件比”L1465,同比下降0.4762个百分点，处于合理区间。五、下一步工作打算和建议（一）提高行动自觉，持续做实降低诉前羁押率工作中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见要求检察机关“严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定”，高检院张军检察长和省院田云鹏检察长都对落实好少捕慎诉慎押刑事司法政策提出了明确要求。要将坚决贯彻上级的部署,深化思想认识，进一步把已有的各项务实管用的机制、措施扎扎实实用足用好，积极向县委政法委报告高检院、省院、市院贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的相关要求，以得到县委政法委的支持，在此基础上推动政法
21、机关同步开展这项工作。（二）注重三个结合，不断做优降低诉前羁押率工作一是与羁押必要性审查专项活动结合起来，构建诉前羁押与羁押必要性审查相辅相成的工作机制，着力培育典型案例。二是与认罪认罚从宽制度落实结合起来，减少社会对抗，化解矛盾纠纷，提升办案的综合效果。三是与疫情防控工作结合起来，对取保候审的外地犯罪嫌疑人，善用远程提审、视频通话等方式辅助办案。（三）丰富技术手段，更好保障非羁押措施适用在扩大取保候审措施适用的同时，积极完善保证方式，探索电子手环、非羁押码等现代科技手段的应用，加强对非羁押人员的数字监管，提高监管能力和水平，防止其逃避诉讼。（四）完善工作制度，助力减少不必要的羁押建议优化相关考核指标设置，细化区分评价性指标和统计性指标，引导各地树牢司法新理念；在全省层面统筹建立省内异地取保候审联动协作机制，帮助解决轻罪中外地犯罪嫌疑人取保候审的难题。
