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1、养老事业发展十四五规划中期评估报告根据十四五规划中期评估工作的部署，结合年度的老龄工作 总结、相关工作检查报告以及其他相关资料进行分析归纳，对规划进 行全面分析，从居家和社区养老、机构养老、养老服务设施建设、医 养融合发展、社会组织服务与人才、老年福利保障等多维度，对规划 中期实施情况进行了全面深入的评估,综合形成老龄事业发展十 四五规划 中期评估报告。报告从规划实施及执行完成情况、 问题、后期完成情况预测分析、中后期实施推进措施等方面进行阐述。 具体情况如下：一、规划中期实施进展总体顺利十四五以来,全面贯彻落实推进养老事业发展的整体要求, 积极应对老年人口快速增加、老龄化程度日益提高、老年群
2、体养老服 务需求不断增长等新情况、新问题，坚持社会参与、全民行动的 老龄工作方针，按照规划制定的目标任务，积极进取，发奋工作， 全面推进规划主要目标和重点任务实施，养老服务设施总量、服 务供给能力、服务功能水平持续增长。截至目前，养老床位总数已达 7.5万张，每千名老年人口养老床位数达到42张，护理型床位占养 老机构床位比例达到45% ,城市社区居家养老服务设施覆盖率达到 100% ,农村养老服务站点覆盖率达到51% ,主要目标和重点任务实 施良好，达到了 时间过半、完成过半的规划实施进度要求。互联网+居家养老新模式创新推进。十四五以来，抢抓 改革试点机遇，以满足社区居家老人养老需求为目的，探
3、索创新互 联网+居家养老新模式。制定了居家和社区养老服务改革试点实 施方案，明确了重点工作任务，并纳入市级绩效目标考核体系。制 定了互联网+居家养老新模式实施方案和互联网+居家 养老服务设施建设标准，提出重点围绕助医、助洁、助餐、远程 照护开展服务，实施社区嵌入式、中心辐射式、统分结合式 3种 模式建设，到2023年实现中心城区半径1.5公里内提供社区居家养 老服务，初步形成互联网+居家养老样板。完善社会救助和社会福利制度。对低保、高龄、失能、重残、留 守、空巢、独居、计划生育特殊家庭等困难老年人，由政府依法依规 给予必要的保障。根据经济社会发展水平，合理确定兜底性养老服务 的对象、内容和标准
4、,稳步提高保障水平。完善高龄津贴、护理补贴、 服务补贴等老年人补贴制度，切实提高补贴标准精准度和有效性，强 化与残疾人两项补贴、社会救助等政策的衔接。加快推进政府购 买养老服务工作,将政府购买服务与满足老年人基本养老服务需求相 结合，重点安排与老年人生活照料、康复护理等密切相关项目，优先 保障经济困难的孤寡、失能、高龄、残疾等老年人服务需求。城乡社区（村）养老服务能力不断增强。养老服务设施建设快速 推进，已建成社区老年人服务中心（站）300个、农村老年人互助照 料中心（站）100个，本年度还将新增互联网+居家养老社区嵌 入式和中心辐射式服务网点50个、社区老年人服务中心（站）50 个、农村老年
5、人互助照料中心（站）300个。按照社区老年人服务站 覆盖1个社区、社区老年人服务中心覆盖3个社区的规划目标，已 提前实现城市社区居家养老服务设施覆盖率达到100% ,农村社区养 老服务站点覆盖率也已达到50%o推进养老服务设施社会化运营， 通过购买服务、服务补贴等方式，聚合养老服务社会资源，整合为老 服务商3000余家先后引入50余家企业和社会组织参与运营管理, 并引入第三方评估机构对运营情况进行监管,年底社会化运营率将达 到55%以上。扩大普惠型养老服务覆盖面。开展城企联动普惠养老专项行动, 引导城市政府和企业双方签署战略合作协议，在社区、医养、旅居、 陪疗转型养老项目上加大策划储备力度，利
6、用社会力量不断扩大社 会养老服务供给，每年新增一批普惠型养老床位，面向中低收入老年 群体提供普惠性养老服务。十四五以来，结合实际，综合考虑企 业建设运营成本、政策支持情况、消费者承受能力等因素，推动普惠 养老服务价格在合理区间运行,价格水平显著低于当地同等服务水平 的市场化养老服务机构。养老机构管珊员务能力稳步提升。着力发挥公办养老机构示范兜 底作用，扶持社会办养老机构加快发展，持续推进农村福利院实施提 档升级，鼓励和引导社会资本以多种方式参与养老机构建设。已拥有 各类养老机构200家,其中市、区公办养老机构20家、社会办养 老机构20家、社区养老院80家、农村福利院80家。养老床位总数 达到
7、7.5万张，每千名老年人养老床位数达到42张。养老机构管理 水平不断提高，持续开展养老机构服务质量提升专项行动，组织开展 养老服务环境双整治专项行动、养老机构消防安全集中排查、养 老机构安全整治专项行动、防范非法集资专项排查等工作，有效改进 了养老机构管理和服务质量。提升风险监测和应急救援能力。建立健全养老服务安全风险分级 管控和隐患排查治理制度规范，实现养老服务机构安全风险自辨自控、 隐患自查自治与主管部门定期督查、限期整改相结合，提升安全生产 整体防控能力。统筹防控和应急救援要求，构建分层分类、高效协 作的养老服务应急救援体系，养老服务设施应配备必要的防控物资 和应急设施设备。有条件的地方
8、建立区域性养老应急救援技术服务中 心，负责为本区域养老服务应急救援体系建设提供服务。进一步完善 养老服务机构综合责任保险制度,基本实现全覆盖。医养融合发展提升养老护理水平。积极推进医疗卫生资源进入养 老机构、社区和家庭，探索推进居家养老医疗服务、日间养老医疗服 务、开设老年康复床位和托管养老机构医疗业务等多种医养结合服务 模式，重点扶持一批医养结合型机构发展。目前，已有50家基层医 疗卫生机构开设老年康复床位,设置老年康复床位1500余张，50 余家养老机构内设医疗机构或医疗服务点,20家市区级公办养老机 构均可提供医养结合服务,92%以上的养老机构与卫生服务机构签订 了合作协议护理型床位达到
9、2万张,占养老机构床位比例达到42% , 为养老服务提供了医疗保障和支撑。加强老年中医药健康服务。进一步发挥中医药健康管理在基本公 共卫生服务项目实施中的独特优势,积极推进面向老年人的中医药健 康管理服务项目。推动二级以上中医院治未病科、老年医学科建设, 增加老年病床数量，开展老年常见病、慢性病防治和康复护理。提高 康复、护理、安宁疗护等医疗机构的中医药服务能力，推广使用中医 药综合治疗。积极发挥城乡社区基层医疗卫生机构为老年人提供优质 规范中医药服务的作用，推进社区和居家中医药健康服务，促进优质 中医药资源向社区、家庭延伸。积极宣传适宜老年人的中医养生保健 知识、技术和方法，推动优质中医药服
10、务进社区、进农村、进家庭。养老服务产业实现快速发展。出台了关于提升养老服务供给水 平加快发展养老服务业的实施意见，将养老保障方向由小众向 大众转变，形成政府+社会+市场合力，推动养老与金融保 险、家庭服务、人才培养、医药保健等相关行业交流融合。积极发展 用于家庭养老及机构养老的监护床等智能监测、看护设备。围绕助老 助残、家庭生活需求，开发残障辅助、家政服务、情感陪护、娱乐休 闲、安防监控等智能服务型机器人产品。支持老年用品制造业创新发 展，采用新技术、新工艺、新材料和新装备，促进产品升级换代，满 足老年人个性需求。发展适合老年人的智能家居产品，优化智能居家 环境,开发智能音箱、智能语音和陪护助
11、手等新型适老智能家居产品。有序发展老年人普惠金融服务。开发适合老年人的商业养老保险 和健康保险，引导全社会树立全生命周期的保险理念。丰富商业护理 保险产品供给，引导商业保险机构加快研究开发适合居家护理、社区 护理及机构护理等多样化护理需求的产品，探索将商业护理保险与护 理服务相结合。建立寿险赔付责任与护理支付责任转换机制，支持被 保险人在失能时提前获得保险金给付，用于护理费用支出。开展老年 人意外伤害保险工作，逐步提高参保率。鼓励金融机构开发符合老年 人特点的支付、储蓄、理财、信托、保险、公募基金等养老金融产品， 研究完善金融等配套政策支持。加强涉老金融市场的风险管理，严禁 金融机构误导老年人
12、开展高风险投资。养老服务队伍建设得到加强。积极推进养老护理职业培训，开展 养老护理员专业培训，职工技术学校、家政培训学校、职业培训学校 等定点培训机构设置有养老护理专业，常年开展养老护理员培训。针 对养老护理员待遇偏低的现状，出台了关于做好养老护理员补贴发 放工作的通知，对从事养老护理服务工作并取得国家养老护理员资 格的人员给予一次性持证奖励补贴和护理岗位补贴,一次性补贴根据 持证的类型发放500-5000元不等的奖励。组织开展职业技能竞赛, 吸引万名护理员报名参赛。组织开展最美养老护理员、优秀养老院院 长、最佳养老机构推荐评选活动，有效提升了广大养老护理员的职业 地位和荣誉感。老年宜居社区建
13、设全面推进。制定实施老年宜居社区建设三年 行动计划，围绕宜居社区、幸福养老主题，通过老旧社区改造、 建设社区为老服务平台等举措。建立家庭养老支持政策，支持养老服 务机构将养老护理专业服务延伸到家庭，为居家老年人提供生活照料、 家务料理、精神慰藉等上门服务。培育为老服务的专业机构并指导其 规范发展，引导其按照保本微利原则提供持续稳定的服务。试点探索家庭养老床位，完善相关服务、管理、技术等规范以及建设和运 营政策，健全上门照护的服务标准与合同范本，让居家老年人享受连 续、稳定、专业的养老服务。推动失能、高龄老年人家庭成员照护培 训纳入政府购买养老服务目录，普及居家护理知识，增强家庭照护能 力。充分
14、发挥社区组织作用，探索社区+物业+养老服务模式， 大力发展老年人急需的助餐、助浴、助急、助医、助行、助洁等服务， 增加居家社区养老服务有效供给。构建敬老爱老助老的社会环境。加大人口老龄化宣传教育，进一 步增强全社会及时、科学、综合应对老龄社会的共识，倡导全社会树 立积极老龄观，积极看待老龄社会、老年人和老年生活。充分发挥电 视、广播、网络等媒体作用，加大对敬老模范家庭、为老服务先进个 人、助老优秀组织的宣传报道。积极利用重阳节等传统节日，持续开 展敬老月、老年节等活动，推动敬老爱老助老社会风尚进学 校、进家庭、进机关、进社区。开展适合老年人认知特点的法治宣传 活动，鼓励老年人学法、用法，增强维
15、权意识，提高识别和防范非 法集资等非法侵害的能力，依法维护自身合法权益。积极参与积极 应对人口老龄化重点联系城市 全国示范性老年友好型社区创建， 推进老年友善医疗机构建设。逐步健全老年人社会优待制度，鼓励旅 游景区在淡季时对老年人给予更加优惠或免费待遇,推进非本地户籍 常住老年人与本地户籍老年人同等享受社会优待。深入推进敬老文 明号创建，推动各级涉老工作部门、为老服务组织、公共服务窗口 单位全面落实老年优待政策，提升为老服务质量。倡导开展为老志愿 服务活动。推广智慧健康养老应用。加快互联网与养老服务的深度融合，汇 聚线上线下资源，精准对接需求与供给。促进云计算、大数据、人工 智能、物联网、区块
16、链等新一代信息与通信技术在养老领域的深度应 用，提高公共服务和决策水平，实现为老年人提供点菜式就近便 捷养老服务。支持医疗卫生机构、企业、科研院所加强医工协同发展， 研发老年人医疗辅助、家庭照护、安防监控、残障辅助、情感陪护、 康复辅具等智能产品和可穿戴设备，提升产品的适老化水平，推进 老年产品市场提质扩容。发展健康管理与服务、健康检测与监测等智 慧健康养老服务。完善现代老年教育服务体系。健全省市县乡村五级老年教育 服务体系，充分调动老年人参与学习的积极性和主动性，力争以各种 形式经常性参与教育活动的老年人占老年人口总数比例达到25%以 上。发挥省、市、县三级老年大学示范引领作用，增强其指导服
17、务功 能，提高资源汇聚与服务能力。大力发展城乡社区老年教育，有条件 的机关和企事业单位开办老年大学延伸教学点，建设一批社区老年学 校（学习中心）。持续开展高校老年大学建设工程。加快老年开放（互 联网）大学体系建设，积极推动老年教育线上公共服务平台建设，聚 集全省老年大学教育资源，免费向老年人提供优质课程服务，实现线 上线下互补,让老年人想学可学、学有内容。探索开展养教结合模式， 在养老服务机构等场所内设立集中学习点，开展乐龄学堂等形式多样 的老年教育学习活动。积极发挥老年人作用。支持老年人依法依规从事经营和生产活动, 兴办社会公益事业。根据单位按需聘请、个人自愿劳动原则，鼓励专 业技术人才合理
18、延长工作年限。推动用人单位与受聘老年人依法签订 协议，鼓励为老年人制定弹性工作制度，保障老年人在劳动过程中的 合法收入、安全和健康权益。鼓励老年人参与科学文化知识传播、专 业技能传授、科技开发应用和咨询服务等活动。创建一批覆盖面广、 参与性宽、内容积极向上的老年群体组织，为老年人广泛参与社会活 动、提升精神文化生活品质创造条件。二、规划实施中存在的困难和问题总体来看，规划提出的主要目标、重点任务、重大工程实施 进展顺利，但在规划推进实施过程中，也存在一些制约养老事业 发展的困难和问题。（-）养老服务区域发展不平衡。受城乡差别、区域经济发展水 平等因素制约，不同城区在养老服务机构、养老服务设施、
19、服务质量 等方面还存在不平衡的状况。如在养老机构方面，中心城区养老机构 大多一床难求，新城区养老机构入住率偏低。在推进养老服务设 施社会化运营方面，城市社区老年人服务中心的社会化运营率较高, 但在偏远乡村地区，受老人居住分散、地域偏僻、交通不便等因素影 响，社会企业和组织大多不愿承接运营农村老年人互助照料中心等养 老服务设施。（二）养老机构管理务水平需要进一步提升。公办养老机构管 理服务水平总体较好。社会办养老机构在快速发展过程中，受经营规 模、场地设施、资金投入、管理水平等各方面因素制约，在服务质量、 内部管理、消防安全等方面还需要进一步改进提高。农村福利院在全 面提档升级后，需要进一步加大
20、改革力度，提高经营发展活力。（三）养老服务市场发展环境需要进一步优化。养老服务业总体 属于微利行业，回报周期长，对社会力量缺乏投资吸引力，对社会力 量参与养老服务的激励措施还不够健全。如现有的社会办养老机构、 社区养老院,大多规模不大，60%以上的经营场所是租赁事业单位闲 置房屋或民房，不敢加大投入，中心城区的养老机构还经常面临拆迁 问题，拆迁后重新选址困难。（四）老年人群的养老消费意愿总体偏低。老年人口一方面总量 大、增速快，一方面又具有未富先老的特征。据统计，100万老 年人中，75万老人的职工社保（退休金）平均为2850元/月。受传 统观念影响，老人对购买社会化养老服务的认同度也偏低，老
21、年人群 总体收入水平偏低，对购买服务的认同度不高，难以形成有效的养老 服务购买力，在一定程度上制约了养老服务业发展。（五）养老服务队伍和基层民政工作力量需要加强。受行业环境 不稳定、整体薪酬水平偏低、发展空间有限等因素影响，养老护理员 等服务人才总量偏少，文化程度较低，专业性不强，流动性高，养老 机构存在招人难、留人更难的问题，难以满足养老服务业快速发 展的需要。三、规划中后期完成情况预测分析虽然面临上述困难和问题，但十四五中后期推进规划实施也 有以下有利条件，主要表现在：一是国家重视社会建设和民生保障。 提出了推进老龄事业和产业发展的整体要求,各级对事关民生福祉的 养老事业发展的重视程度不断
22、提高,也承担着多项全国养老改革试点 任务，为推动养老事业发展、落实规划目标任务提供了根本保障。 二是财政对养老事业的投入保障力度不断加大。随着经济发展水平不 断提高，财政收入不断增加，市、区两级财政对养老服务基础设施建 设的投入力度、对支持社会养老事业发展的补贴力度都在不断加大， 为规划中后期目标任务的落实提供了财力保障。三是社会力量参 与养老事业的程度在不断提高。面对广大老年群体日益增长的养老服 务需求,越来越多的社会企业和组织开始投入养老市场的开放和服务, 加之政府对养老服务业的开放程度不断扩大、市场发展环境的不断优 化，为社会力量参与养老产业发展提供了环境支撑。从总体上预测，规划中提出的
23、养老床位、干人床位数、护理 床位比以及城乡养老服务设施覆盖率等主要指标，具备了到2025年 完成十四五规划目标要求的良好基础，无需要进行中后期指标调 整。四.规划中后期实施推进措施从规划前期完成情况看，各主要指标、主要任务基本上达到 了规划进度要求,为中后期完成规划要求打下了较为坚实的基础。十 四五后半期，面对老龄人口快速增长、养老服务需求不断提高的现 状，需要全面贯彻落实有关养老事业发展的工作要求，切实解决规 划实施中存在的突出问题，从统筹规划、政策保障、资金扶持、培 育市场、宣传发动等多种途径，营造更加良好的养老服务发展环境, 进一步加快推动养老服务业发展，更好满足广大老年人的养老服务需
24、求，努力促进规划目标任务全面实现。(-)加强统筹规划，推动规划目标有效落实。发挥养老服 务业综合改革试点工作领导小组的组织领导和统筹调度作用，加大部 门协调力度，强化市级统筹能力，实现市区之间、中心城区和城区之 间养老事业协调发展。有效利用绩效考评、政府实事办理等工作手段， 抓住市考评办将养老事业发展纳入建设指标体系的机会，依据关于 推进养老事业产业发展目标的考评计分办法，将养老床位、养老服 务设施建设运营、养老机构质量提升、政府购买为老服务等指标下达 各区，推动规划重点指标任务有效落实。加强养老服务队伍建设， 进一步加大职业培训力度、提高薪酬待遇、拓展发展空间，吸引更多 专业护理人员加入养老
25、服务队伍同时充实基层民政工作力量为规 划中后期实施提供人才保障。（二）完善政策保障，提升老年人群消费能力。改革创新养老保 障政策，制定出台特殊困难老年人养老补贴办法，提高老年人群的养 老服务购买力。进一步完善医养结合政策，将开展医养结合服务的社 会办养老机构纳入医保定点体系。完善土地保障政策，为养老服务设 施持续发展提供保障。学习借鉴省内外城市长护险制度试点经验，加 快推进长期护理保险改革，探索建立符合实际的长护险制度，减轻老 年人及其家属的经济负担。（三）加大财政支持，鼓励社会力量参与养老服务。健全完善养 老服务激励政策，制定扶持社会力量进入养老服务领域的政策措施。 对参与互联网+居家养老服
26、务、老年人助餐服务等养老服务的社 会企业和组织给予一定的财政补贴。通过政府购买服务、公益创投等 方式，培育一批专业为老服务社会组织。鼓励社会资本开设老年、康 复、护理等医疗机构，引导社会力量积极参与为老服务，提升养老服 务供给能力。（四）积极培育市场，广泛吸引社会力量进入。全面放开养老服 务市场，制定适合实际的养老产品、养老服务优先发展目录，探索发 展商养结合社区商业模式，鼓励各类社会主体以多种方式兴办为 老服务实体。优化养老服务业发展环境，通过政策扶持、政府购买等 办法，重点扶持一批主导产业突出、产业链条完整、服务功能完善的 创新型养老服务企业，打造品牌优势明显的养老服务企业和组织，提 升养老服务业水平。（五）弘扬敬老风尚，营造关爱老人浓厚氛围。通过报纸、电视、 网络媒体等多种形式，广泛宣传有关养老事业发展的政策文件精神， 大力弘扬敬老、养老、爱老、助老、孝老传统美德，强化全社会积极 应对人口老龄化意识，组织引导企事业单位、社会团体、慈善组织和 广大市民等各方力量参与养老服务事业，形成政府、市场、社会、家 庭和老年人多方协同、各尽其能的发展格局。
