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1、关于进一步规范地方政府债务管理工作情况的调研报告一、基本情况改革开放以来，为加快国家工业化、城镇化、现代化建设，满足人民群众日益增长的公共服务需求，各级地方政府大力加强基础设施建设，促进经济快速增长，推进社会事业发展，取得了巨大成绩。然而发展背后却是资金来源难题，在地方财力难以满足资金需求的情况下，地方政府通过设立各类投融资平台等方式利用信贷资金或企业债券形式融资弥补缺口，形成了大量的地方政府债务。（一）地方政府债务的规模与结构1.地方政府债务的规模2014年年末，全国地方政府债务（政府负有偿还责任的债务）余额15.4万亿元，地方政府或有债务8.6万亿元（包括政府负有担保责任的债务3.1万亿元
2、，政府可能承担一定救助责任的债务5.5万亿元）。2015年8月，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的决议，在2014年年末地方政府债务余额和2015年地方政府新增债务限额6000亿元的基础上，批准了2015年地方政府债务余额限额为16万亿元。其中，一般债务余额限额9.6万亿元，专项债务余额限额6.4万亿元。2 .地方政府债务的结构2014年年末全国地方政府债务余额15.4万亿元中，从政府层级看，省级、市级和县级（含乡镇）分别为2.1万亿元、6.6万亿元和6.7万亿元，占比分别为14%、42%和44%；从区域分布
3、看，东、中、西部地区分别为6.7万亿元、3.9万亿元和4.8万亿元，占比分别为44%、25%和31%。从举借主体看，主要是融资平台、政府部门和机构、事业单位及国有企业，分别占39队24%、22%和15%o从借款来源看，主要是银行贷款、BT等应付款、地方政府债券、企业债券、信托、中期票据和短期融资券等，其中银行贷款约占51%,地方政府债券约占8%。从债务期限看，2015年到期3.1万亿元，占20%；2016年到期2.8万亿元，占18%；2017年到期2.4万亿元，占16%；2018年及以后年度到期6.2万亿元，占40%；以前年度逾期债务0.9万亿，占6虬3 .债务率据财政部门测算，到2015年年
4、末，地方政府债务余额限额16万亿元，债务率预计约为86%,低于100%的风险警戒线，债务风险总体可控。（二）地方政府债务的投向与作用截至2014年年末，各级地方政府债务余额中用于市政建设4.7万亿元，约占31%；用于交通运输1.9万亿元，约占12%；用于保障性住房建设1.8万亿元，约占12%；用于土地收储1.7万亿元，约占11%；用于民生领域2.9万亿元,约占19%o用于市政建设、交通运输和土地收储的资金合计约占54%。举借地方政府债务一定程度上弥补了地方财力不足，有效保障了地方经济社会发展的资金需求，加快了地方基础设施建设，支持经济快速增长，加强和改善民生，保护生态环境。特别是较好地应对了亚
5、洲和国际金融危机的冲击,对稳定中国经济发挥了积极作用。用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设的债务大多形成了优质资产，有较好的经营性收入。（三）地方政府债务管理方式转变及近年来主要举措党中央、全国人大、国务院一直高度重视地方政府债务管理。新中国成立初期，国家曾允许地方政府发行“地方经济建设折实公债”等债券。1985年，为了控制地方政府投资规模，中央决定暂停地方政府发行债券。1994年的预算法明确规定，地方各级预算不列赤字，“除法律和国务院规定的以外，地方政府不得发行地方政府债券。1995年的担保法也明确规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国
6、政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外J此后，为弥补建设资金不足，各地通过搭建融资平台、向金融机构贷款、到企业债市场融资等方式变相举债，但增速并不快，规模也不大。2008年起，为应对国际金融危机冲击，国家出台了一揽子计划，在扩大政府公共投资和宽松货币信贷等条件下，地方政府债务规模大幅扩张，债务风险快速累积，地方政府债务引起各方面关注。国务院于2010年印发了国务院关于加强地方政府融资平台公司管理的意见（国发（2010）19号）。全国人大常委会于2011年开展了防范地方政府性债务风险的专题调研。审计署分别于2011年、2013年对全国地方政府性债务和全国政府性债务进行审计，并向全国人大常委会作了
7、报告。为规范地方政府举债，中央政府自2009年开始代理地方发债，至2014年累计代理地方发债16000亿元。2011年一2013年，国务院在上海、浙江、广东、深圳等部分地区开展了地方政府债券自发代还试点，2014年在10个地区开展自发自还试点。发行地方政府债券，探索建立规范的地方政府举债融资机制，降低了地方融资成本，一定程度上控制了地方政府债务的急剧膨胀。为进一步强化地方政府债务管理，全国人大常委会、国务院和各级地方政府近年来抓紧修订相关法律，采取有效措施，完善相关制度。一是新修订的预算法（以下简称新预算法）为地方政府债务管理奠定了法律基础。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议
8、表决通过了预算法修正案，对地方政府债务管理做出了整体制度安排，在举债主体、举债方式、规模控制、预算管理、举债用途、风险控制和责任追究等方面都作出了明确规定。二是完善地方政府债务管理制度。根据新预算法精神，2014年9月，国务院颁布了国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发(2014)43号，以下简称43号文)，从建立规范的地方政府举债融资机制、对地方债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务风险、完善配套措施等方面，提出了规范和加强地方政府性债务管理的政策措施，还规定了妥善处理存量债务和确保在建项目后续融资等政策措施。财政部研究出台了一系列相关办法，完善了地方政府一般债券和专项债
9、券的预算管理、发行管理等制度，增强了规范性和可操作性。三是清理核实地方政府存量债务。2014年年末，在国务院统一部署下，财政部会同发展改革委、人民银行、银监会等有关部门研究制定了地方存量债务清理甄别办法，组织各地进一步清理核查和甄别。通过清理核实工作，基本摸清了存量债务底数，为进一步加强地方政府债务管理打下了扎实的基础。四是初步建立地方政府债务风险预警机制。财政部在吸收国际先进经验的基础上，设置风险警戒线，分地区监控债务风险水平，并通过新增债务率、偿债率、逾期债务率、或有债务代偿率等指标多角度监测债务风险，进行综合评价。五是批准地方政府债务限额。按照修改后的预算法要求，全国人大常委会审议批准了
10、国务院提出的2015年地方政府债务限额。为确保地方政府债务有稳定的偿债资金来源、保证落实到具体项目的债务资金链不断裂，该限额将2014年年末地方政府债务余额如数计入，对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，计划通过三年左右的过渡期，由地方在上级批准的限额内安排发行地方政府债券置换，2015年计划发行置换债券3.2万亿元。二、存在的突出问题近年来，各级人大和政府不断完善地方政府性债务管理制度，加强监管、改进工作，取得了一些阶段性成果。由于一些体制机制性矛盾和问题还未解决，如政府和市场边界未能清晰界定，政府支出范围和标准缺乏明确规定，中央与地方事权和支出责任相适应的财政体制尚未建立
11、，转移支付制度不够科学等，在现行工作考核评价制度下地方仍较难抑制举债投资冲动。对地方政府债务规模缺少全局性规划，风险防控体系建设不够完善，科学化、规范化管理等方面也存在不少突出问题。调研发现，许多地方政府过度强调政府债务风险总体可控，对存在的问题不够重视，忧患意识不足，风险意识不强。(-)控制债务规模增长难度较大目前，为控制债务规模过快增长，国家决定对地方政府债务余额实行限额管理，但对如何确定限额仅有原则性表述。如何科学界定地方政府债务限额，将债务规模控制在合理水平，与经济社会发展水平相适应，还需要深入研究提出明确意见。由于现行的工作考核评价制度仍然过于强调GDP,导致地方政府举债冲动较难扼制
12、。举债往往给本届政府带来政绩，而偿债责任大多留给下届政府或寄望上级政府救助。这种举债权利与偿债责任相脱节的状况导致有些地方债务风险意识薄弱，“重借轻还”的倾向尚未真正扭转，重当前政绩、轻长远发展，重项目建设、轻债务管理，短期内以需求为导向大量举债，加大了控制地方政府债务规模增长的难度。一是存量债务规模较大，增长较快。2014年地方政府债务余额15.4万亿元，比2013年6月底净增4.5万亿元，增幅达到41%左右。2014年年末地方政府债务余额是2014年地方一般公共预算收入的1.2倍，约为2014年地方一般公共预算支出、政府性基金预算支出和国有资本经营预算支出决算汇总数的86.3%o二是对新增
13、债务需求仍然较大。调研中，不少地方同志认为在当前经济下行压力较大的情况下，不允许地方政府举债投资，经济可能下滑过快而引发各方面问题。特别是中西部地区要加快发展，融资需求仍然较大，包括在建项目在内都需要持续投入建设资金，希望中央对地方举债能够理解和支持，加强债务管理也应考虑地方经济发展需要，在今后的新增债务限额分配上给予适当倾斜。三是一些地方存在变相举债现象。调研发现，有些地方依旧通过城投债等方式筹集资金，用于城市基础设施建设和保障性住房建设等公益性且收益率不高的领域，其中会有相当一部分转化为政府债务。有些地方采取地方财政与银行、国有企业等合作成立基金的形式，支持城市建设和产业发展，这类基金运作
14、中行政色彩较多，投资风险控制机制不完善，未来可能会在现行法律和政策框架外出现“变相债务工有的地方仍在违规通过融资平台举借债务，部分市县及下属部门单位违规出具承诺函或提供担保举借债务，违规向非金融机构和个人借款。（二）偿债能力不足的问题尚未有效解决判断是否存在债务风险主要应当考量偿债能力，从调研情况看，现行财政体制下地方政府财力普遍不足，财政平衡主要依靠上级转移支付，越到基层困难越大。各级地方财政在剔除促发展、保民生以及中央各类政策、项目配套资金等支出后，能够安排用于还债的资金极为有限。虽然地方举债投资形成了一批资产，但变现能力较弱，地方政府偿还债务仍然主要依靠土地出让收入和“借新还旧”。由于近
15、年来房地产市场走弱，土地出让收入大幅下滑，加强宏观调控和金融监管后，银行理财、信托产品等“影子银行”渠道也日益收紧，地方政府还债能力明显减弱。地方存量债务利率普遍较高，大多在7%以上，有些项目利息甚至高达20%以上，据估算各级地方每年利息支出就达近万亿元，调研发现有的地方甚至连债务利息也无力偿还，有的地方已经连续几年出现逾期债务。但另一方面，地方国库现金管理刚刚开始试点，大量地方国库间歇性资金没有得到有效利用，资金使用效益不高，不利于降低政府筹资成本。（三）债务风险防控机制不够健全一是举债机制存在隐患。现行管理规定赋予省级政府适度的举债权限，市县级政府确需举借债务的，由省级政府代为举借。这种举
16、债融资机制造成上级政府实质上需要对下级政府的负债背书，而市县等基层政府作为债券资金的使用者和责任人，又没有获得足够的举债融资权限，举债权利与还债责任脱节可能带来一定的债务风险。二是或有债务还需加强风险应对。我国尚未建立规范的地方政府债务统计制度，各部门的统计口径和确认标准并不一致。调研中，有的地方认为部分或有债务应当归为政府负有偿还责任的债务，有的地方提出或有债务中确需政府履行偿债责任的债务没有落实还款来源。除已经统计的融资平台等或有负债外，社会保险欠账、国有企业历史遗留问题等也可能转化为政府债务，调研中还发现个别地方甚至通过举债来发放养老金。目前，对或有债务风险缺乏有效应对机制和安排，需要抓
17、紧研究对策。三是问责机制没有有效建立。尽管新预算法和43号文都有原则性规定，但缺少具体可操作的落实机制，至今也没有一个地方或个人因为违规举债被问责。此外，目前我国使用的债务风险指标及其警戒标准，大多参照欧美国家标准，主要关注债务总量和增长速度，针对债务结构和比例的指标少，不能全面反映各地债务实际偿还能力。我国地方政府债务的来源、用途和债务发生作用的机制与其他国家不完全相同，如何综合评价各地的债务风险并体现地方特点，缺乏明确指导意见。同时，我国财政基础制度还不够完善，政府会计改革正在推进过程中，各级政府综合财务报告制度也未建立健全，风险控制指标的实效性不够强。（四）存量债务置换存在一些不足通过发
18、行地方政府债券、开展存量债务置换等措施能够推迟还债期限、降低利息成本，有效缓解地方的偿债压力。但调研发现，由于置换债务的期限大都在5年以上，一些地方对债务偿还问题尚没有紧迫感，只希望能够将全部存量债务进行置换，甚至出现了“地方债务已不是问题”的思想倾向。地方政府债券的市场化程度不高，实际执行中地方政府债券利率与同期国债利率基本一致，难以反映真实信用评级，市场有效偿债约束机制尚未形成。按照国务院的计划，15.4万亿元的存量债务将在未来三年内置换，规模大、时间紧，如果处理不当，会对债券市场、利率水平造成冲击，带来市场行为扭曲。此外，置换债券的持有人过度集中在银行系统，与过去融资平台负债主要是银行贷
19、款所带来的风险本质上并无区别。（五）人大对地方政府债务的监督还不到位一是审查监督机制亟待健全。过去，除财政部代发的地方政府一般债券外，地方政府大部分存量债务并未纳入预算管理。按照新预算法要求和国务院有关规定，存量债务置换后将分类纳入预算，这意味着从2016年开始，各级人大将面临大量债务资金纳入预算审查监督的局面。如何落实新预算法要求，完善债务预算审查监督程序和监督手段，突出监督重点和关键环节，增强对地方政府债务的监督实效，需要各级人大抓紧研究和探索。二是债务信息报送有待完善。目前，政府向人大提交的债务信息没有明确的标准和要求，大多只有新增债务、置换债务、余额限额等总量数据，缺少债务资金支出的具
20、体项目、偿债计划、限额确定机制（包括因素、权重、公式等）等人大代表和常委会委员关心的详细内容，代表和委员难以开展实质性审查。同时，对政府或有负债情况是否向人大报告也没有明确规定。三、几点建议在现阶段，我国经济仍处于增速换挡、结构调整、动力转换的进程中，为防止经济过快下滑，实行积极的财政政策、稳住投资特别是基础设施建设投资，是政府的合理选择。在地方财力有限的情况下，地方政府通过举债促进经济社会健康发展有其必要性和合理性，但应当按照党的十八届三中全会关于“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”的要求，科学规划、稳步实施、严格监督，实现举债规模适度，结构合理，风险可控。针对调研反映的有
21、关问题，建议在今后工作中把握好以下几条原则：一是依法合规,即举债必须在预算法等法律法规框架下实施；二是规模适度，要结合经济发展水平和地方财政能力举债，合理控制规模；三是权责一致，加快建立“借、用、还、管”相统一的政府举债融资机制；四是市场运作，应遵循市场化原则，规范举债主体行为，建立地方政府信用评级制度，健全利率形成机制和偿债约束机制等；五是公开透明，举债的全过程及有关信息要及时公开，便于人大和全社会了解、查询和监督;六是严肃问责，举债要有责任主体，对今后举债中发现的问题要一查到底，终身问责。(-)处理好防风险与稳增长的关系中国是发展中国家，发展是解决中国诸多经济社会问题的关键，是实现全面建成
22、小康社会的宏伟目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的根本动力。加强地方政府债务管理，既要健全完善体制机制，防范债务风险，又不能过分强调严控债务造成经济过快下滑，影响经济社会发展，应当正确处理好防风险与稳增长之间的关系，注意把握好尺度和节奏。要在厘清政府与企业关系的基础上，加快建立规范的地方政府举债融资机制，推进融资平台公司市场化转型，促进经济社会发展。要尊重经济发展规律，按照国家“十三五”规划安排和宏观调控需要，考虑东、中、西部地区实际，因地制宜地制定地方政府债务长期规划并安排新增债务，避免一刀切。同时，要改革工作考核评价制度，做实绩效评价机制，进一步扭转过去单纯以地区生产总值增长论英雄的局面，增
23、加经济发展质量、效益和民生事业、居民收入等指标，将地方债务负担、逾期情况摆到更重要的位置，全方位考评地方政府和相关领导干部，引导各级地方政府处理好保持经济持续健康发展和防范债务风险的关系。（二）依法从紧控制债务增长严格执行新预算法，坚持底线思维，从严从紧控制债务增长。要建立规范的举债融资机制，明确各级地方政府只能通过发行地方政府债券举借债务，政府担保仅限于依法对外债转贷提供担保，其他任何形式的债务或担保举债都属于违法。地方各级政府在上级政府下达的限额内举借债务，必须列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。债务资金只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。要严格按照债务警戒线来
24、审批新增地方政府债务，已经超过和接近警戒线的地区，要严格控制增量；对于还有一定空间的地区，也要采取审慎态度。新增债务安排要考量债务资金使用方向和上一年度债务资金使用绩效，并优先安排在建项目。同时，要在稳步推进存量债务置换的基础上，坚持引导地方通过多种方式积极化解存量债务，结合经济结构调整和“十三五”规划安排，研究制定本地区存量债务偿还计划并向同级人大或其常委会报告。（三）健全债务风险防控体系1 .完善债务风险预警机制。应当科学测算各地实际有效可支配的财力，在此基础上设计符合国情、科学合理的风险指标体系，客观反映真实的还债能力，并从严确定各项债务指标的警戒水平。定期统计分析债务情况，上级政府对高
25、风险地区要及时发出风险警示，并制定风险预警结果使用办法，明确措施和手段，增强约束效力。地方政府债务风险状况和化债情况要与下一年度债务规模限额和转移支付安排挂钩。地方政府要加强对或有负债的统计分析和风险防控，定期向同级人大或其常委会报告，并报上级政府备案。2 .落实债务风险应急处置机制。按照“谁举债、谁受益、谁偿还”的原则建立偿债机制，明确规定具体使用债务资金的地方政府是地方政府债券的举债主体，负有偿债责任。中央要明确不救助原则，不对地方政府债务兜底、埋单，防范道德风险。各级政府要根据实际情况，制定具体可行的应急处置预案和责任追究机制，要建立债务违约处置机制，强化市场约束。地方出现偿债困难时，优
26、先通过控制项目规模、压缩公用经费、用好存量资金、处置存量资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金化解债务。地方政府难以自行偿还债务时，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，必要时可参照“乡财县管”方式，由上级财政接管下级财政，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。3 .建立具体可操作的问责机制。建立地方政府债务违规举借责任追究制度，明确执法主体和处理程序，责任追究到人，对违反新预算法和有关法律法规的行为，坚决依法处理,严肃问责。建立对违法违规融资和违规使用政府债务资金的惩罚机制，破除“现任举债不还债”“新官不理旧事”等乱象，将领导干部任期内地方政府债务指标纳入考核体系，离任要
27、审计，终身要负责。建议国务院根据全国人大常委会批准的2014年地方政府存量债务情况，对债务规模较大、债务风险较高的地区开展专项调查，处理一批典型案件和个人。4 .推进政府债务信息公开透明。要建立统一的政府债务信息披露机制，明确各级政府的披露责任，规范披露内容、时间节点和披露渠道。各级政府要及时公开地方政府债务风险预警指标及预警结果，上级政府要加强对下级政府的监督检查。各地区要公开本地政府债务的种类、规模、结构、期限、层级、债权人等信息，及时向社会披露地方政府债券发行主体及其综合财力、资产负债等基础数据，给监管部门、社会和市场传递全面、真实的信息。（四）建立健全地方政府债券融资市场地方政府举债要
28、遵循市场化原则，在规划、发行、使用、管理、监督等各环节逐步探索出一条符合我国国情、以市场化为主、科学完善的举债模式与管理规范，运用市场机制来发行地方政府债券，建立地方政府债券的风险与收益市场化定价机制，形成买者自负、风险自担的市场规则。要扩大投资者范围，鼓励社保基金、住房公积金等机构和个人投资者投资地方政府债券，探索在商业银行柜台市场对居民、企业等投资人发售地方政府债券，降低地方政府债券风险权重，提高地方政府债券的流动性。要建立地方政府信用评级制度，加强信息披露，地方政府发债应当公布财政收支表、资产负债表，披露或有负债信息，提供对本地经济、财政收入、财政支出、债务水平和偿债能力等预测情况，形成
29、市场对地方政府发行债券的约束机制。通过上述机制向市场传递地方政府债务的风险和价格信号，形成与此相匹配的市场化交易机制。同时，杜绝不当行政干预，不得违规干预金融机构的正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。（五）增强人大监督工作的主动性和实效性1.完善人大对地方政府债务的审查监督机制。各级人大要按照新预算法要求和限额管理的规定，抓紧研究完善对地方政府债务的审查监督机制，健全审查监督程序，探索确定审查监督重点，创新审查监督的方式方法，规范报送内容和形式。全国人大应重点审查地方政府债务整体限额、年度新增债务限额、债务管理制度、风险防控体系和相关政策措施,明确规定向人大提交的政府债务信息和方式
30、。省级人大应重点审查省本级和各市县政府的举债规模、结构、用途等，将债务规模严格控制在中央批准的限额之内。市县人大应重点审查债务支出的具体项目，对举债项目的用途、可行性、收益、期限、偿还计划等要进行详细审查。中央和地方各级政府财政部门应当每半年向同级人大书面报告地方政府债务的管理情况和风险评估报告。2 .加强对包含政府债务的全口径预算的审查监督。2016年起，应将地方政府债务（包括存量债务和新增债务）分门别类纳入全口径预算管理。严格按照新预算法要求，做到没有预算不能举债，执行过程中如果需要增加举借债务数额的，必须编制预算调整方案报本级人大常委会批准。预算应包括债务的举借、使用和偿还等信息，细化到
31、具体项目，便于人大审查监督，强化预算约束。各级地方政府应加快编制三年中期财政规划，编制和公布本级政府债务可持续性预测分析报告，识别未来偿债风险和导致这些风险的原因。上级政府审批债务限额和同级人大审批债务预算时，要综合考虑上述信息，切实控制债务风险。3 .推动深化财政预算制度改革。推动国务院及其财政部门加快建立中央和地方事权与支出责任相适应的财政体制，规范政府支出范围和标准；进一步理顺中央和地方收入划分，构建地方税体系；完善转移支付制度改革，提高一般性转移支付比重，清理整合专项转移支付，取消配套资金要求;加快政府会计体系建设，推进权责发生制政府综合结构评估工作。4 .研究推进地方政府债务法治建设。应进一步完善立法和加强执法约束。在实施好新预算法和相关法律法规的基础上，总结经验教训，抓紧研究制定“政府债务管理条例”并逐步上升为法律，对各级政府举债主体、举债方式、举债程序、规模限制、资金使用、偿还机制、风险预警机制、应急处置机制、预算监督、信息披露、法律责任等作出明确规定,引导各级地方政府依法举债、依法用债、依法还债、依法管债。
