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1、立法质量与质量立法八八、关于法的修改、补充和废止的立法立法是个相关系统工程，不仅包括制定或认可法，还包括修改、补充和废止法。完善立法，实现立法的科学化、相关系统化，也要注意做好法的修改、补充和废止工作。提高中国立法质量，因而也包括解决法的修改、补充和废止方面的相关问题。解决这些方面的相关问题，可从完善法的体系的角度促进立法质量的提高。（一）关于法的修改和补充的立法规定法的修改和补充与立法质量法的修改和补充是保证或改善立法质量的一个重要途径。法的修改和补充,是立法主体对现行法实施变动，使其呈现新面貌的专门活动。法的修改的任务在于对现行法的合适的内容加以修缮改动，通过这种活动使法臻于立法主体预期达
2、到的状况。法的补充，则是在原来法的规定不变的情况下，在法中加上新的合适的内容，使法更完善、能解决更多更复杂的相关问题。由于法的补充是对原来的法加进新的合适的内容，补充之后，原来的法便发生变化，在这个意义上，法的补充也是一种法的修改。做好法的修改和补充工作，有助于立法适应变化了的新情况，弥补由于立法不周使法带有不科学之处等欠缺。12无疑的，被修改和补充的法律、法规、规章如果有质量相关问题，通过修改和补充，其质量一般便会得以提高或改善。欧美台法的修改补充的有关制度国外、境外以立法形式对法的修改和补充作出不少规定，在本文着重研究的美国、台湾和前罗马尼亚的立法文件中，都确立了自己的关于法的修改和补充的
3、制度。它们的制度主要包括这样一些合适的内容:第一，法的修改和补充的原因或条件。台湾中央法规标准法第20条对此作了相关系统的规定：“法规有下列情形之一者，修正之：一、基于政策或事实之需要，有增减合适的内容之必要者。二、因有关法规之修正或废止而应配合修正者。三、规定之主管机关或执行机关已裁并或变更者。四、同一事项规定于二以上之法规，无分别存在之必要者。”前罗马尼亚的立法相关技术总方式方法规定，修改高位阶的法，应同时注意对相应低位阶的法进行修改。“如果修改较高等级的文件导致修改较低等级的文件，则颁布执行性文件的机关应采取正式修改这一执行性文件的措施。（第92条）第二，法的修改方式和要求。前罗马尼亚立
4、法相关技术总方式方法在这方面规定了多项制度：其一，法的修改应由同一等级的法进行。“对现行规定的修改由与应修改的文件同一等级的规范性文件确定。（92）其二，只能修改个别规定而不能修改一般原则。”对规范往文件的个别规定可进行修改，但不得改动规范性文件的一般原则或其完整性。否则，须修改的规定应全部废除，并以新的规定代替，旧的规定中的有效部分可予保留，并补充新的必要的合适的内容。”（第93条）其三，多次修改与再次公布。“在对过去曾修改过的规范性文件进行修改时，最后的修改应援引最初的文件，并注明以前各次的修改，如果经过再次公布，则须注明再次公布的日期。（第94条）其四，新规定应列入法的整体。“代替旧条文
5、的规定必须和谐一致地列入经过修改的文件，并保留原有的文体和术语。”（第95条）其五，大量修改与重新公布。“在规范性文件的条文大量修改的情况下，必须重新公布该规范性文件，在决定实行修改的规范性文件中应当对此作出相应的规定。再次公布通常应当与决定进行修改的文件的公布同时进行。（第96条）美国统一和标准法案起草规则对法的修改的方式和要求也有规定，例如规定了这样的相关技术要求：修改已通过的统一和标准法案时，删除的词句上划上直线，在增加的词句下划强词直线。并指出：标明删除的语言，避免会议花费不必要的时间去争论与法案中现存的语言没有关系的修改提议。（第28条）台湾中央法规标准法第10条对法的修改的相关技术
6、要求则有更细腻的规定：修正法规废止少数条文时，得保留所废条文之条次，并放其下加括孤。注明删除”二字;修正法规增加少数条文时，得将增加之条文，列在适当条文之后，冠以前条“之一”、“之二”等条次。废止或增加编、章、节、款、目时，准用前二项之规定。第三，法的补充的方式和要求。前罗马尼亚立法相关技术总方式方法第97条对法的补充的方式和要求规定了这样的制度：其一，补充规范性文件应以对现有条文补充新的款项或以增添其他条文的方式方法进行。每一新的条文通常应加上它前面条文的顺序号，并附有特别标记。其二，对规范性文件作补充时，必须保证其结构的完整。其三，有关修改的相关技术规则相应地适用于补充的情况。第四，法的修
7、改和补充的程序。由于法的修改和补充是行使立法权的一种正式的立法活动，它的进行应以法定程序为依据。台湾中央法规标准法第20条规定：法规修正之程序，准用本法有关法规制定之规定。（二）关于法的废止的立法规定法的废止是法的新陈代谢所必需法的废止，是立法主体依据一定职权和程序，对现行法实施变动，使其失去法的效力的专门活动。法的废止的目的和任务，主要是将有关法从现行法的体系中清除出去，使其由法变为非法，进而使法的体系得到纯化、完善。法的废止，也是适应社会关系发展变化所必需，实现立法的推陈出新、完善法体系所必需。这种新陈代谢对保证法体系的整体质量有重要价值。欧美台有关法的废止的立法规定国外、境外以立法形式对
8、法的废止有种种规定，这些规定所形成的制度包括诸多方面。从美国、台湾和前罗马尼亚的立法文件来看，法的废止制度涉及四个方面：第一，废止的原因或条件。台湾中央法规标准法第21条对此作出四项规定：法规有下列情形之一者废止之：其一，机关裁并，有关法规无保留之必要者。其二，法规规定之事项已执行完毕，或因情势变迁，无继续施行之必要者。其三，法规因有关法规之废止或修正致失其依据，而无单独施行之必要者。其四，同一事项已制定新法规，并公布或发布施行者。第二，过时的、失效的、实际上已停止适用的法，也要明文废止。前罗马尼亚立法相关技术总方式方法规定：制定新法，必须指出同新法相抵触的一切立法规定，并且必须明确说明这些规
9、定应予废止。（第88条）如果由于社会关系的发展，某一个法实际上已经停止适用，主管机关仍须正式提出予以废止。（第90条）在废除某一包含特定活动范围的一般法时，不导致废止单行法;在单行法应予废止的一切场合，均须明确指出这一情况。（第91条）第三，废止的方式和要求。前罗马尼亚立法相关技术总方式方法规定：其一，法的废止必须由同一等级或更高等级的法确定。（第88条）其二，全部或部分废止的，从法律到法令按时间先后顺序列出。（第88条）其三，间接废止或一般废止。由于某些规定的复杂性使得不可能一一列举哪些法同要通过的法相抵触，在这种特殊情况下，可在列举直接要被废止的法后面加上“以及其他相抵触的规定”的字句，即
10、采取间接废止或一般废止方式。（第88条）其四，直接废止。在通过较高等级的法引起废止尚未直接被废止的较低等级的法时，主管机关必须采取措施直接废止这个法。（第89条）第四，废止的程序。台湾中央法规标准法规定，其一，法律之废止，应经立法院通过，总统公布。命令之废止，由原发布机关为之。依前二项程序废止之法规，得仅公布或发布其名称及施行口期：并自公布或发布之口起算至第三日起失效。（第22条）其二，法规定有施行期限者，期满当然废止，不适用前条之规定。但应由主管机关公告之。（第23条）其三，法规定有施行期限，主管机关认为需要延长者，应于期限届满一个月前送立法院审议。但其期限在立法院休会期内届满者，应于立法院
11、休会一个月前送立法院。命令定有施行期限，主管机关认为需要延长者，应于期限届满一个月前，由原发布机关发布之。（第24条）其四，命令之原发布机关或主管机关己裁并者，其废止或延长，由承受其业务之机关或其上级机关为之。（第25条）（）关于相关的立法辅助性制度的立法规定法的修改、补充和废止应是立法活动中的一项常规性的活动，需要经常予以关注。而保证法的修改、补充和废止得以常规性地开展并取得好的效果，需要做好相关的辅助性工作。台湾行政机关法制作业应注意事项在这方面规定了一些制度:“法规研释”制度注意事项规定：其一，各机关适用法规有疑义时，应就疑义之法条及疑点研析各种疑见之得失。择采适法可行之见解。如须函请上
12、级机关释复时，应分别叙明下列事项：（一）有疑义之法条及疑点；（二）各种疑见及其得失分析，（三）拟采之见解及其理由。其二、法规之解释函（令）于拟释时，应会同法制单位或指定之负责人员办理。实行这种“法规研释”制度，便可以经常地、及时地发现现行法中的相关问题并加以解决，其中包括发现哪些法应修改、补充或废止，从而及时、有效的解决法的修改、补充或废止相关问题。“资料整建”制度注意事项规定：其一、完成制订程序之法规应由法制单位或指定之专责人员分别建立个案资料。有关适用解释函（令）或修正等资料应随即增列。其二、法规之编印，应依“行政院暨所属各机关法规印制统一规格”及“法规编号说明”办理。统一整编解释函（令）
13、，应将有关解释函（令），编列于所释条文之后。这种立法“资料整建”制度的建立和有效实行，对及时、有效地做好法的修改、补充和废止工作，也无疑具有积极作用。“法规整理”制度注意事项规定：其一、法规有下列情事之一者，应即办理废止：（。完全不合时代要求、不便民或阻碍革新者。（2）行政规章与法律抵触者。（3）规定事项可以一般行政命令替代或已有新法规可资适用，旧法规无保留必要者。（4）母法业经废止或变更，子法失其依据，无保留必要者。（5）已不适用或就母法加以补充修订即足资适用，子法无保留必要者。（6）其他憎形无保留必要者。其二，法规有下列情事之一者，应即予以合并：（1）就同一事项有数种法规者。（2）就性质相
14、同或类似之事项制定之数种法规，可以归并成一个法规者。（3）可以通则性之法规替代，无分别制定数种法规之必要者。（4）其他憎形数种法规可子合并者。其三，法规有下列情事之一者，应即修正：（1）基于政策或实际需要，或因有关法规之修正或废止，其规定有增、册4、修正之必要者。（2）规定事项部分已不适用，不合时代要求、不便民或阻碍革新者。（3）同一法规合适的内容前后重笈矛盾者。（4）数种法规相互抵触者。（5）其他情形有予修正必要者。“法规整理”制度对法的修改、补充和废止，更有直接的、有效的作用。“解释函（令）整理”制度注意事项规定：其一、解释函（令）有下列情事之一者，应即停止适用：（1）合适的内容与法规分歧
15、、抵触或逾越法规之本意者。（2）合适的内容不合理、不便民或与当前政策不符者。（3）所释之法规条文已修正或删除者。（4）合适的内容与其他解释分歧、抵触或重复者。（5）就个别事件所作解释无援用价值者。（6）其他情形无适用之必要者。其二，解释函（令）系就法规予以释明或补充，其合适的内容合理可行，并系经常适用者，依下列规定办理：（1）所解释之法规即可修正者，修正其所解释之法规予以明定。（2）所解释之法规有施行细则或子法者，修正其施行细则或子法予以明定。（3）所解释之法规不宜修正，又无施行细则或其他子法以资规定者。则暂予保留，并统一整编，俟该法规修正时，再作明确规定。其三，解释函（令）系就个别事件释示其
16、法律关系而仍有援用价值，且不宜将其含义纳入有关法规之内者，予以统一整编。同上一制度一样，这一制度对法的修改、补充和废止的作用，也是有效的、直接的。“整理作业”制度注意事项规定：各机关法制单位或指定之专责人员对所管法规及解释函（令）应轮番检讨，遇有应行整理之法规及解释函（令），即通知各业务主管单位分别依法规废止、修正（合并）程序及解释函（令）停止适用等方式实施整理。这是为实施“法规整理”制度和“解释函（令）整理”而作出的进一步的规定。九、关于法的公布的立法立法的一个重的程序和环节法案经有权主体审议、表决并获通过后，有的又经其他形式的认可后，即成为法。但这时的法尚未广为人知，还不能发挥它的调整社会
17、关系、规范人们行为的作用。要使法广为人知并发挥其作用，必须将法公之于众，以便国家机关、公职人员和公民都能了解、执行和遵守法，从而实现立法的意图和目的。因此，法的公布是立法的一个重要的程序和环节。这个程序和环节状况如何，也关乎立法质量的状况。国外、境外关于立法的立法规定中，一般都有关于法的公布的合适的内容。这些规定首先体现在宪法规定中。有些国家还制定专门的法律规定法的公布相关问题，如前苏联有关于苏联法律、苏联最高苏维埃决议、苏联最高苏维埃主席团法令和决议的公布和生效程度（1958）,德国有关于规范性文件的公布（1950）,美国等国也有这类立法。还有在其他法律、法规中规定法的公布制度的。我们可将这
18、些立法规定大体上分为宪法性规定和其他立法规定两类。（一）关于宪法性文件规定的法的公布制度公布的地位和权限主要包括这些合适的内容：第一，法的公布是立法的必经程序。在现代各国，己有这样的共识：法通过后如果秘而不宣，便没有约束力。有的国家如比利时的宪法专门规定：任何法在未按法定形式公布以前，都不具有约束力。因此，公布法也成为立法的必经程序，公布法的权力也成为立法权的一个组成部分。第二，法的公布须由有权的机关或人员进行。公布权在许多国家同批准和签署法的权力相衔接。这些国家的国家元首或立法机关的领导机构，在批准或签署法后，即按法定程序将法公之于众,第三，法的公布制度是牵制与平衡制度的一个方面。在许多由国
19、家元首行使公布权的国家，公布权是行政对立法实行制约的一个手段。这些国家握有公布权的总统接到议会通过的法案后，如不同意公布，可要求议会再行审议，议会不得拒绝。但这些国家通常又规定：总统在法定时间内不公布或颁布法，或议会根据总统要求对法再审后坚持原来意见的，议会可自行公布或颁布法，或总统应公布或颁布法。这些国家法的公布权同法的批准权一样，反映了所谓“牵制与平衡”的原则。当然也有一些由国家元首行使公布权的国家，公布权在实际上并不能使立法和行政两方面得以相互牵制与平衡。这些国家的元首必须公布法，或事实上从来也不拒绝公布法。公布的期限和方式第一，法的公布的期限。许多国家规定，法案经议会通过及有关方面复议
20、或批准后，应在一定时间内公布。规定的时间有长有短。有1个月的如意大利。有15天的如法国。还有10天或其他期限的。也有许多国家对公布法的时间未作具体规定，这些国家通常在法获通过、批准后随即公布。如遇特殊情况则作别论。法的公布是法的生效的前提，只有将法公之于众才能对其加以实施。但法的公布的时间同法的生效的时间是两Pl事。第二，法的公布的方式。法的公布方式各国大体一致，即在立法机关的刊物上或在指定的其他刊物上公布法。目前各国一般都有公布法的刊物。法要在指定刊物上公布，意味着只有经过这样公布的法才有效，而在其他非指定的场合将法公之于众，如在非指定的报刊书籍上刊登法，在电视、广播中传播法，在宣传栏张贴法
21、，都不是正式公布法。一些多民族多语种的国家，还规定法要由几种文字同时公布，如瑞士和前苏联、南斯拉夫、罗马尼亚等即如此。（二）关于其他立法规定的法的公布制度这方面的规定比较博杂。但我们可以台湾行政机关法制作业应注意事项所设定的关于法的公布的制度为例作为介绍。在这个注意事项里，法的公布称为分布。按照注意事项：法规命令之发布其一、发布方式以刊登公报为原则。其二、下列法规命令，应报院发布或核定后发布。（1）依法律规定应由院发布者；（2）依法律规定应报院核定后方能发布者。（3）规定事项涉及重要政策或二部、会、处、局、署以上，依权责划分须报院者。其三、规定事项涉及两个以上机关权责之法规命令，其报院发布及送
22、立法院查照，主稿机关均应与有关机关会衔办理：列衔次序以主稿机关在前，会稿机关在后。其四、两个以上机关会衔发布法规命令，由主稿机关依会衔机关多寡拟妥同式发布令及有关函稿所需份数，于刊行后，备函送受会机关刊行，并由最后受会机关按发文所需份数缮印、填注发文字号（不填发文日期）用印依会稿顺序，送退其他受会机关坟注发文字号（不填发文日期）用印，依序退由主稿机关用印并填注发文日期、文号封发，并将原稿一份分送受会机关存档。其五、各部、会、处、局、署依法律授权或本于职权所发布之法规命令，于发布后应将发布文号、日期、法规全文，副知行政院法规委员会列管。省（市）单行法规之发布其一、下列单行法规，应报请行政院定后方
23、得发布。（1）依宪法第108条第二项规定，对于原应由中央立法之事项，省于不抵触国家法律内，得由省制订之单行法规。（2）依宪法第109条规定由省订定之法规。（3）依法律授权由省市或省（市）政府拟定，报请本院核定之法规。（4）因执行本院委办事项所订定之法规。（5）关于机关组织之法规。其二、法律授权由省（市）或省（市）政府拟订报请中央主管机关核定之单行法规，应俟报请中央主管机关核定后，方得发布。其三、法律授权由省（市）政府订定之法规，由省（市）政府进行发布。其四、省（市）政府依法律授权或本于职权所发布之单行法规，于发布后应将发布文号、日期、法规全文，副知行政院法规委员会。其他规范性文件之分发凡不应定为法规之规定，可用函分发有关机关，不采发布方式，不规定“自发布日施行”，并避免使用“颁行”、“发布”等语词。但依其性质应以法规规定者，不得以注意事项或要点等替代。
