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1、2023年自然生态空间用途管制实施细则第一章总则第一条总体目标按照生态文明理念和绿色发展要求，贯彻落实习近平生态文明思想，践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”。以推进国家生态文明试验区（江西）建设，打造美丽中国“江西样板”为目标，坚持“创新引领、改革攻坚、开放提升、绿色崛起、担当实干、兴赣富民”的工作方针，以统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，探索自然生态空间用途管制制度，确保自然生态空间面积基本稳定，生态功能不降低，生态服务保障能力有提高，让良好生态环境成为最普惠的民生福祉。第二条概念内涵本细则所称自然生态空间（以下简称生态空间），是指国土空间
2、规划确定的，以自然属性为主、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、河流、湖泊、湿地、草原、山岭、岸线、荒地、荒漠等区域。本细则所称生态保护红线，是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持等功能的生态功能极重要区域，以及水土流失等生态环境极敏感脆弱区域。本细则所称一般生态空间，是指在生态空间范围内、生态保护红线范围外，具有重要生态功能、需要严格保护，并在遵循本细则有关管制要求前提下，可以适度开发利用的区域。第三条适用范围在本行政区域内从事凡涉及
3、生态空间的资源保护、开发利用、整治修复等活动，应当遵守本细则。生态空间由生态保护红线和一般生态空间组成。城镇空间、农业空间内具有特殊生态功能的区域和用地管理，参照本办法执行。第四条管制依据地方人民政府组织编制国土空间总体规划，作为生态空间用途管制的依据。下级规划要落实并细化上级规划确定的生态保护任务要求，根据区域生态安全格局，在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，合理确定生态空间的保护目标、布局与管控要求。在国土空间总体规划中，划定生态保护红线和生态空间，制定管控规则和实施细则；在乡（镇）国土空间总体规划中，应落实生态保护红线和生态空间实体边界。跨区域划定冲突由上一级规划协调
4、解决。第五条责任主体各级乡镇（场）党委和政府履行生态空间保护主体责任。县级人民政府自然资源主管部门负责本行政区域内生态空间用途管制具体工作，依据有关法律法规，协调生态环境、水利、林业、农业农村等部门，落实用途管制的要求。第二章管制规则第六条空间转换生态空间与农业空间、城镇空间保持相对稳定，确需相互转换的，应依法履行国土空间规划调整、修改程序。从严控制生态空间转为城镇空间和农业空间，禁止生态保护红线转为城镇空间和农业空间。鼓励城镇空间和农业空间转为生态空间，鼓励生态保护红线外其他生态空间划入生态保护红线范围内。对于自然保护地发生调整，经国务院审查同意的,生态保护红线进行相应调整。第七条分级管控生
5、态空间实施差别化用途管制，生态保护红线与一般生态空间分别按照禁止开发和限制开发区域要求管理。第八条红线准入生态保护红线采用正面清单准入管理，原则上禁止开发性、生产性建设活动，原则上自然保护地核心保护区内禁止人为活动。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，严格禁止任何单位和个人擅自占用和改变用地性质，鼓励按照规划开展维护、修复和提升生态功能的活动。除国家和省级人民政府明确规定允许开展的活动外，不办理空间准入和规划许可。第九条一般生态空间准入一般生态空间采用负面清单准入管理，允许在不降低生态功能、不破坏生态系统的前提下，进行适度开发利用和结构布局调整。区人民政府负责制定一般生态空
6、间准入条件，根据主导生态功能类型，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单，根据国土空间总体规划确定的开发强度，提出规模、强度、布局和环境保护等方面的限制性要求。制定空间准入条件时，可根据生态系统的变化规律及特征，因地制宜、因时制宜，明确差别化管控要求。制定空间准入条件时，鼓励探索土地复合利用，发挥生态空间的生态农业、生态牧业、生态旅游、生态文化等多种功能。第十条特殊区域管控生态保护红线内自然保护区、湿地公园等各类自然保护地的管理，依据相关法律法规和规章规定进行。自然保护地内国土空间开发利用活动，必须符合自然保护地专项规划要求；开发建设活动应严格控制在自然保护地专项规划确定的允许建设区域范围内
7、。重要水库及其他水面空间内，除国家和相关法律法规允许的开发建设活动外，限制其他各类开发建设活动，严格禁止高污染项目。第三章转用与审批第十一条转用类型与审批要求生态空间内用地类型主要包括：占用、退出、转变等三种类型。按照“放管服”原则，梳理现有各部门用途转用审批制度，促进统一的生态空间管理机制的建立。对生态环境产生不利影响的行为，提高准入条件和审批权限，实行“平台收件、一表受理、上下协同、并联审批、限时办结”的报审模式；对生态环境产生有利影响的行为，审批权限逐级下放；对生态环境影响不大的转变行为，根据其具体内容决定准入条件、审批权限。第十二条占用占用指生态空间内各类土地转为建设用地的情形。对于符
8、合准入条件的占用，区自然资源管理部门依法依规办理规划许可手续；不符合规定的不予办理。禁止新增建设占用生态保护红线，确因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等无法避让的，由省级人民政府组织论证，提出调整方案，经自然资源部、生态环境部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后，报经国务院批准。生态保护红线内的原有居住用地和其他建设用地，不得随意扩建和改建。严格控制新增建设占用一般生态空间，符合空间准入条件的建设项目，根据国土空间总体规划约束性指标和计划指标要求，由区自然资源主管部门依法依规申请办理规划许可手续。新增建设涉及占用生态空间中耕地、林地、草原、湿地、水域、海域等，按有关法律法规规定办理
9、；涉及占用生态空间中其他未作明确规定的用地，应当加强论证和管理。新增建设占用生态空间的，应以履行生态补偿或生态修复义务为前提，或缴纳生态空间占用补偿费。各类新增建设活动应严格按照规划许可和用地批准的项目选址、规模和方案进行建设、运营和维护。第十三条退出退出指生态空间内建设用地、农用地转变为其他土地类型的情形。退出需符合主体功能定位，符合正负面清单管理要求，对生态环境不会造成重大影响；对空间内主要保护对象及其栖息地环境造成的负面影响轻微或可控制；符合国土空间总体规划、土地利用总体规划、土地整治规划、生态保护规划、城乡建设用地增减挂钩专项规划、工矿废弃地复垦专项规划、退耕还林规划、退耕还湿等相关规
10、划。鼓励各地根据生态保护需要和规划，结合土地综合整治、工矿废弃地复垦利用、矿山环境恢复治理等各类工程实施，因地制宜促进生态空间内建设用地逐步有序退出。禁止农业开发占用生态保护红线内的生态空间，生态保护红线内已有的农业用地，建立逐步退出机制，恢复生态用途。严格限制农业开发占用一般生态空间，符合条件的农业开发项目，须依法由区人民政府统筹安排。生态保护红线外的耕地，除符合国家生态退耕条件，并纳入国家生态退耕总体安排，或因国家重大生态工程建设需要外，不得随意转用。由区自然资源主管部门向设区市自然资源主管部门提出退出方案，设区市自然资源主管部门审核后，逐级上报有审批权限的主管部门审批。涉及生态保护红线、
11、自然保护区核心保护区、永久基本农田的退出项目由自然资源部审批，其他由相应层级的自然资源主管部门管理。第十四条转变转变指实施工程等人为活动造成林地、草地、湿地、水域以及其他土地等用地类型之间相互转变及向耕地转变的情形。转用需符合主体功能定位，符合正负面清单管理要求，对生态环境不会造成重大影响；对空间内主要保护对象及其栖息地环境造成的负面影响轻微或可控制；符合国土空间总体规划、土地整治规划、生态保护规划、林业保护规划、湿地保护规划等相关规划。鼓励依据国土空间生态修复专项规划，按照自然恢复为主、人工修复为辅的原则，实施生态修复重大工程，有序引导生态空间用途向有利于生态功能提升的方向转变，禁止向不符合
12、生态保护要求或有损生态功能的方向转换。由区自然资源主管部门或项目实施单位向设区市自然资源主管部门提出申请，设区市自然资源主管部门审核后，逐级上报有审批权限的主管部门审批。涉及生态保护红线、自然保护区核心保护区、永久基本农田的地类转变项目由自然资源部审批，其他由区自然资源主管部门管理。科学规划、统筹安排荒地、高山等生态脆弱地区的生态建设，因各类生态建设规划和工程需要调整用途的，依照有关法律法规办理转用审批手续。第四章修复提升第十五条休养生息按照尊重规律、因地制宜的原则，明确采取休禁措施的区域规模、布局、时序安排，促进区域生态系统自我修复和生态空间休养生息。第十六条生态修复工程以“山水林田湖草是一
13、个生命共同体”的重要理念指导开展工作，充分集成整合资金政策，对山上山下、地上地下、陆地以及流域上下游进行整体保护、系统修复、综合治理。实施生态修复重大工程，分区分类开展受损生态空间的修复。集体土地所有者、土地使用单位和个人应认真履行有关法定义务，及时恢复因不合理建设开发、矿产开采、农业开垦等破坏的生态空间。第十七条承载力控制在不改变利用方式的前提下，依据资源环境承载能力，对依法保护的生态空间实行承载力控制。在不突破生态空间生态环境阈限的前提下，防止过度垦殖、采伐、取水、渔猎、旅游等对生态功能造成损害，确保自然生态系统的稳定。第五章实施监管保障第十八条评估修改机制区自然资源主管部门作为生态空间用
14、途管制的职能部门，应当组织有关部门和专家对实施情况开展年度与定期评估，并采取论证会、听证会或其他方式征求公众意见。任何单位和个人不得擅自修改生态空间划定范围。确需修改的，在完成国土空间总体规划实施评估与修改方案必要性论证后，报经原审批部门批准。修改生态空间划定范围，原则上生态空间保护面积不减少，生态服务功能不降低，确保生态保护红线生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。第十九条协议管护鼓励地方采取协议管护等方式，对生态空间进行有效保护。采取协议管护方式的，由有关部门或相应管护机构与生态空间的相关土地权利人签订协议，明确双方权利义务，约定管护和违约责任。鼓励建立土地使用信用制度，对于没有履行管护
15、协议的行为，记入当事人用地信用档案，强化用地监管和检查。第二十条生态补偿机制建立健全生态保护补偿长效机制和多渠道增加生态建设投入机制，采取资金补助、技术扶持等措施，加强对生态空间保护的补偿。鼓励乡镇（场）建立横向生态保护补偿机制，引导生态受益乡镇（场）与保护地区之间、流域下游与上游之间，通过资金补助、产业转移、移民安置、人才培训、共建园区等方式实施补偿，共同分担生态保护任务。第二十一条激励政策构建多样化的政策激励机制，在生态空间保护和管理工作中成绩显著的单位和个人，区人民政府应当给予表彰、奖励。鼓励集体土地所有者、土地使用单位和个人，按照土地用途改造提升生态空间的生态功能和生态服务价值。第二十
16、二条动态监管区人民政府应强化部门协同监管，实现生态空间保护与利用的有效管理。建立健全动态监管制度，加强对生态空间用途管制、转用、补偿等实施情况的监督检查，利用卫片执法检查等手段，及时发现、制止和纠正违反生态空间用途管制的行为，依法依规查处各类破坏生态空间的行为。第二十三条公众监督区政府健全生态保护的公众参与和信息公开机制，充分发挥社会舆论和公众的监督作用。加强宣传、教育和科普。第二十四条宣传区政府及有关部门和广播、电视、报刊等新闻媒体，应当加强生态空间保护和相关法律、法规、规章的宣传，增强全社会的生态保护意识。第六章附则第二十五条细则解释本实施细则具体解释工作由区自然资源主管部门承担。第二十六条细则施行各乡镇（场）可参照本实施细则制定具体配套措施。
