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1、新时代中期财政规划编制工作方案为提高预算编制的前瞻性和约束力，优化财政资源配置，根据新修订的中华人民共和国预算法国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发2014）45号）、国务院关于实行中期财政规划管理的意见（国发（2015）3号）、中共省委省人民政府关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的意见和省人民政府关于印发省中期财政规划编制工作方案的通知要求，结合我市实际，制定本方案。一、总体要求（-）重要意义中期财政规划是在编制年度预算的基础上，统筹考虑3年本级政府可用财力和支出需求，按照“近详远略”的原则同步编制后2年政府及部门收支规划，提前确定3年分年度的收入安排和支出重点；以后年度在中期财
2、政规划的基础上编制第2年预算和后2年收支规划，依次类推，滚动编制。当前，我市经济发展处于新常态阶段，财政可持续发展面临较多挑战：财政收入潜在增长率下降，与支出刚性增长矛盾进一步加剧，难以集中财力解决全市经济发展中的重大问题；现行支出政策短期化倾向严重，支出结构固化；地方政府性债务存在较大风险隐患，实现跨越式发展包袱沉重；部门规划与财政规划衔接不够，缺乏前瞻性和大局观，不利于预算统筹安排。编制中期财政规划，把预算安排的期限从1年扩展到3年，将年度预算置于中期财政规划的约束下，有利于实现政策、规划和预算三者的有机衔接和统一；有利于破解年度框架内支出结构难以调整优化的问题；有利于增强财政对宏观经济运
3、行的调控能力；有利于有效防控财政风险，实现财政可持续发展。（二）基本原则一是统筹考虑当前与长远。主动适应经济发展进入新常态的现状，既要着力应对当前经济运行中面临的问题，也要考虑长远发展，力求经济效益、社会效益、政治效益、生态效益的协调。二是坚持问题导向。针对部分现行财政支出政策“碎片化”、不可持续等问题，从现行政策和机制上查找原因，结合我市实际，提出解决问题的改革措施。三是实施滚动调整。中期财政规划按照3年滚动方式编制。第1年规划约束下一年度预算，后2年规划指引相应年度预算。年度预算执行结束后，要对后2年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。四是强化约束机制。凡是涉及财
4、政政策和资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接。中期财政规划对年度预算起约束作用，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。（三）时间安排市本级及各县（区）应编制本地20162018年中期财政规划。其中，2016年的收支安排直接约束2016年度预算编制，2017年、2018年2年为收支规划，指引相应年度预算编制。在年度执行结束后，对后2年规划及时进行调整，再添加新一年年度规划，依此类推，最终形成与年度预算滚动衔接的中期财政规划。二、主要内容中期财政规划是中期预算的过渡形态，是预算和规划的有机结合，第1年的收支安排为编制下一年度预算的基础，最终形成年度财政预算，按照规定报本级人民代表
5、大会审批；后2年为收支规划，包含具体支出项目，是规划期财政预算的基本框架。与现行的一经确定后内容一般不变的中长期财政规划不同，中期财政规划更为注重财政收支政策的可执行性，在支出安排和预算控制上作出具体规定，并根据实际运行情况每年滚动调整。中期财政规划根据国民经济和社会发展5年规划纲要及年度计划，综合考虑分部门分行业专项规划进行编制，部门和行业规划中涉及财政资金支持的，要与中期财政规划相衔接。中期财政规划的范围涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。主要包括4个部分内容：（-）分析现行财政收支政策测算3年收支基线。根据基期年的经济发展情况和国家宏观调控政策，以及全市
6、国民经济发展规划，参考近年GDP增长率、消费价格指数变动情况等指标，预测未来3年经济社会发展状况、主要经济指标以及经济增长率，在分析税收收入与经济发展关系的基础上，测算未来3年税收收入；结合近年上级转移支付变动情况，测算未来3年上级转移支付补助额；结合市及下级政府间事权划分情况及近年来对下级转移支付变动情况，测算未来3年对下级转移支付补助额。综合上述收入，测算未来3年本级可用财力，形成3年收入基线。按照现行支出政策不变的条件，以市委、市政府的重大战略决策部署为依据，结合近年人口变化、出生率、死亡率、老龄化等指标变动情况，测算未来3年有关指标变动情况，预测未来3年支出规模，形成3年支出基线。分析
7、现行收支政策存在的问题。根据财政收支基线和现行政策效果，重点分析现行政策中3个方面的问题：在财政风险方面，运用债务率、新增债务率等指标，以及偿还政府债务规模等问题，判断本级财政存在的风险隐患；在收入制度方面，主要分析中央及省已确定的税制改革方案对地方收入减收的影响，经济发展以及中央、省政策变动对中央和省级补助地方转移支付规模的影响，非税收入政策变动对政府统筹财力规模的影响等；在支出政策方面，重点分析教育、社保、医疗等民生支出与人口结构变化的关系，支持经济发展财政支出需求与效果，试点支出政策全面推广产生的问题，亟需解决的支出尚未在预算中妥善安排的问题。（二）制定未来财政收支政策调整方案结合未来3
8、年收支基线测算情况，针对现行政策中存在的问题，财政部门应与有关部门密切沟通、提出改进意见，拟定未来财政收支政策调整方案，明确各项政策目标和执行期限，按照规定程序报本级政府审定。在收入政策中，根据国家收入制度改革情况所赋予本级政府权限，优化调整收入政策，并评估政策对经济和有关产业的影响，以及企业、个人税费负担变化；在支出政策中，按照可持续和民生托底的原则，清理各类挂钩政策，规范各类民生政策，并根据市委、市政府决策部署及市以下政府间事权划分情况，集中精力投向优先需要财政支持的方面，拟定分年度工作任务；在政府债务管理方面，财政部门要根据财政收支和政府债务风险预计情况，合理确定财政赤字规模、政府债务余
9、额限额等风险控制目标，将债务收支分类纳入预算管理，并建立债务风险预警和应急处置机制。（三）确立未来财政收支政策约束准则设定3年财政支出总量控制目标。结合收支政策调整情况，对未来3年收入基线进行调整，测算3年期财政收入总量。按照“收支平衡、略有结余”的原则，合理设定3年财政支出总量控制目标。3年财政支出总量控制目标一经设定,非经既定程序不得调整。按照年度间支出略有增长的原则，在总量控制目标范围内，分年度测算3年内各年度支出上限。按照部门和支出功能分类分别设置支出限额。根据中央、省和市委、市政府财政支出政策重点，结合支出政策调整情况，在总量控制目标范围内，结合部门整体支出绩效目标及绩效评价结果，合
10、理设置各部门支出限额，并在确保民生支出和市委、市政府确定的重大支出的前提下，按照整合财政资金的要求，设定不同部门和不同类别的支出上限。设置财政风险警戒线。妥善处理收支矛盾，综合考虑收入增长面临压力和支持经济社会发展的支出需要，根据地方预测可用财力，运用地方政府债务信用评级等工具，设置赤字率或债务余额控制目标、社会保障支出标准上限控制目标，确定财政风险警戒线。财政风险警戒线确定后，除突发自然灾害等紧急、特别重大事项或可用财力发生变动外，任何部门不得变更，各项收支政策和债务举借必须在财政风险警戒线范围内执行，确保不突破财政风险警戒线。（四）编制3年滚动收支规划编制3年滚动收入规划。财政部门会同税务
11、、发改、人社、国有资产监管等部门，根据调整后的3年收支基线及收支政策，结合上级各项补助收入、债务收入、下级上解和预算稳定调节基金调入等情况，测算规划期内分年度可用财力，编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算3年滚动收入规划。编制3年滚动支出规划。各部门结合部门事业发展中长期规划，在中期财政规划确定的部门年度限额和类别限额内，编制分年度分类别支出规划，并提交财政部门汇总统筹。构建预算支出3年滚动项目库。各部门支出项目的筛选应通过预算支出3年滚动项目库进行。项目库作为申报项目的唯一入口，各类项目资金申报、审核、预算编制、下达、执行、绩效评价和监督检查等流程全部依托项目
12、库进行，凡未纳入预算项目库的项目，一律不得编入年度预算。强化项目库建设，改革项目预算编报和审核方式，各部门各单位应根据自身工作职责和经济社会发展需要，建立单位部门项目库，并组织开展项目评审论证，对符合条件的项目进行择优筛选、动态申报，财政部门对各部门各单位申报的项目采取动态审核、动态评分的方式，按照项目绩效评估的经济性、效率性、效益性和公平性，对项目进行政策性和技术性审核,将符合条件的项目列入项目库，部门可以对不符合条件的项目进行动态调整和修改，实现项目库滚动管理。建立跨年度预算平衡机制。建立预算稳定调节基金，一般公共财政预算编制的收支缺口、年度预算执行终了因收入短收形成的收支缺口、不可预见的
13、重大突发性等公共支出缺口以及党委、政府决定的其他支出事项，通过调入预算稳定调节基金弥补；如出现超收，超收收入仅用于化解政府债务或者补充预算稳定调节基金，不得用于追加预算。政府性基金预算和国有资本经营预算按照“以收定支、收支平衡”的原则编制，超收结转下年安排，短收通过削减支出实现平衡。社会保险基金预算按照“收支平衡、留有结余”的原则，并根据统筹层次和社会保险项目分别编制。三、编制主体和程序（一）编制主体中期财政规划由财政部门和本级各部门共同编制。各级财政部门以上一级政府中期财政规划为指导，牵头编制本级政府中期财政规划，并由同级政府批准后，报上级财政部门备案。各部门应结合有关行业领域的发展规划和部
14、门职责，研究未来3年涉及财政收支的重大改革和政策事项，并准确测算收支数额，提交同级财政部门汇总平衡。（二）工作机制构建中期财政规划与国民经济和社会发展规划衔接机制。正确处理动态编制的中期财政规划与静态编制的国民经济和社会发展五年规划的关系。在国民经济和社会发展规划期内，财政部门要根据国民经济和社会发展规划纲要所反映的本级政府在未来一个时期所面临的宏观形势、施政目标、工作任务等，结合中长期财政规划，进一步细化明确中期财政政策目标，提升财政政策目标的可操作性；发改部门要根据中期财政规划滚动调整情况，在确保国民经济和社会发展规划纲要约束性指标实现的基础上，适时调整预期性指标至合理水平。在编制新的国民
15、经济和社会发展规划时，发改部门要充分结合中期财政规划设定的有关目标，设定国民经济和社会发展规划指标，确保两者衔接一致。构建部门行业规划与中期财政规划衔接机制。凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业，在制定部门或行业规划时，须在中期财政规划框架下，根据中期财政规划确定的部门或类别支出上限，统筹考虑可用财政资金及部门或行业的主要发展指标，结合各项发展指标的优先级次序，科学分配用于实现不同发展指标的财政资金。财政部门应建立健全行业规划财政评估制度，并作为年度预算编审的前提条件。在年度预算编制前，各部门需将涉及财政政策和资金支持的部门和行业规划，提交财政部门评估并出具审核意见，审核通过的部门方可启动年
16、度预算编制工作，未通过的部门须重新调整其部门和行业规划并再次提交审核。如在年度预算编制工作启动时，部门规划仍不符合中期财政规划框架，则该部门的年度预算只予保障基本支出和涉及民生的项目支出，不得安排发展性项目支出。年度执行终了，根据中期财政规划及部门或行业政策目标的调整情况，部门需滚动更新部门或行业规划，并作为下一年度部门预算申报的基础和前提。构建年度预算与中期财政规划衔接机制。年度预算必须在中期财政规划框架下进行,第1年规划约束对应年度预算,各部门在申报年度预算时，须严格按照规划确定的战略重点和优先支出领域选择项目，且所申报的项目支出总额不得超出规划所核定的部门支出上限，同时须明确列出各项目的
17、发展目标、可计量的预期成果及有关考核指标。构建中长期支出政策科学论证机制。各部门制定涉及财政支持的重大政策时，有关部门要会同财政部门建立中长期重大事项的科学论证机制，涉及设立财政专项资金的，还须严格按照专项资金的设立程序报批。构建联席会议及信息共享机制。定期由财政部门牵头，发改、工信、人社、统计、政府研究、税务等部门参与，研究讨论并交流各部门事业发展中长期规划，以实现信息共享，促进和保障各部门编制好中长期财政规划。（三）编制程序根据部门预算编审程序，结合规划编制特点，中期财政规划编制分为前期准备、部门建议、财政初审、部门修改、政府审批、告知批复6个阶段。前期准备阶段。财政部门牵头会同同级发改、
18、税务、统计及有关行业主管部门收集经济形势发展和财政收支信息，作出规划期内的收支预测分析，根据分析结果研究提出中期财政规划编制的基本原则、工作重点和具体要求，完善信息系统，下发编制通知。部门建议阶段。各部门收集规划期内经上级政府和部门批准实施的规划和政策，围绕国家、省级和市委、市政府重大战略部署，明确部门重大改革和政策事项、分年度资金安排、纳入项目库管理的资金项目及预期绩效，编制3年滚动支出规划和绩效目标报告，形成部门中期财政规划，并会同调整后的部门行业规划报同级财政部门审核汇总。财政初审阶段。财政部门会同有关部门测算3年收支基线，对现行收支政策进行分析，拟定收支政策调整方案和分部门分类别支出上
19、限，并在3年支出总量限额内，围绕同级党委、政府中心工作和重大决策部署，结合本级财力状况、项目轻重缓急及实施条件，按照行业规划财政评估体系对部门中期财政规划及部门行业规划进行评估、审核、汇总，提出中期财政规划草案，报同级政府初步审定。部门修改阶段。财政部门根据同级政府初审后的中期财政规划，向部门下达分年度的支出控制数及重点项目安排意见，由本级部门修改完善部门中期财政规划及部门行业规划，并以此编制年度部门预算，再次报财政部门审核。政府审批阶段。财政部门将修改完善后的中期财政规划提交同级政府审定。告知批复阶段。财政部门将经同级政府审定的中期财政规划告知有关部门，由有关部门遵照执行。四、工作保障（-）
20、提高认识，强化领导各级政府要从健全现代国家治理结构的高度，切实加强对实行中期财政规划管理的组织领导。各级财政部门要因地制宜，细化工作措施，制定编制中期财政规划的具体办法。各部门要抓紧研究有关行业、领域的重大改革和政策措施，积极配合财政部门做好有关工作。（二）分工协作，形成合力各级财政部门要主动加强与其他部门的沟通协调，做好中期财政规划与国民经济和社会发展规划、主体功能区规划以及其他专项规划的衔接机制。各部门要树立中期财政观念，拟出台的增支事项必须在中期财政规划中予以体现，制定延续性政策要统筹考虑多个年度，不得一年一定。对于农业发展、教育科技、社会保障、医疗卫生等涉及民生的重大事项，须提交中长期
21、支出政策审议联席会议审议。（三）夯实基础，稳步推进各级财政部门要加强财政数据信息管理、支出项目化管理和定额标准体系建设，为科学编制中期财政规划打好基础。各部门要定期汇总本部门有关改革政策，做好本部门本行业的规划，及时提供部门基础信息和有关行业数据，为中期财政规划编制提供良好支撑。中期财政规划的收支规划要与经济发展水平、财力状况相适应，收入预测要积极稳妥，支出安排要留有余地。（四）衔接融合，滚动管理中期财政规划要将规划期内收支规划与国家重大政策充分结合、有机衔接；第2个年度的预算在细化中期财政规划、落实国家、省、市新出台政策的基础上形成。要建立年度评估机制，视规划期内项目成熟情况在年度之间调整，
22、具备实施条件的项目列入年度预算。除中央、省和市新部署的重大改革外，未纳入中期财政规划的增支政策，年度预算原则上不予安排。对于农业、教育、科技、社会保障、医疗卫生、扶贫、就业、环境保护、财政体制、转移支付等方面的重大政策，必须建立中长期重大事项科学论证机制。（五）夯实管理基础，推进信息公开各级财政部门应深化财政管理各项改革，大力推进项目库管理，做好项目储备，提前明确分年度分地区资金安排；要加强财政数据信息管理、支出项目管理和定额标准体系建设，强化人员队伍建设，为规划编制提供必要的人员保障和技术支持。要稳步推进中期财政规划公开，适时向社会发布中期财政规划；条件暂不成熟的，应将财政规划在政府及部门等内部试行公开，逐步再向社会公开。
