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1、PPP项目绩效评价工作操作要点PPP项目绩效评价工作操作要点中华人民共和国预算法实施条例（国务院令第729号）第二十条：预算法第三十二条第一款所称绩效评价，是指根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观的评价。绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据。”据全国PPP综合信息平台管理库项目2021年3月报，2014年以来，累计入库项目10,079个，投资额15.6万亿元。累计签约落地项目7,236个，投资额11.8万亿元，落地率71.8%。累计开工建设项目4,383个，投资额6.8万亿元，落地项目开工率60.6%。目前，河南省管理
2、库项目815个，投资额10420亿元。随着数千个，投资体量十万亿级的PPP项目落地及运营，作为政府付费必要前提条件之一的绩效评价工作逐步成为PPP项目管理工作的突出工作内容。熟悉PPP项目绩效评价工作操作流程，掌握PPP项目绩效评价工作操作要点，是每一个PPP从业者的基本要求。一、相关法规政策依据1 .中华人民共和国预算法2 .中华人民共和国预算法实施条例（国务院令第729号）3 .中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见4 .财政部关于贯彻落实中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见的通知（财预2018167号）5 .财政部关于印发项目支出绩效评价管理办法的通知（贝才预202010
3、号）6 .财政部关于印发政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引的通知（财金202013号）7 .关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见（财预C20216号）8 .财政部第三方机构绩效评价业务监督管理办法（试行）（征求意见稿）另外，还有一些相关的地方性的规定：9 .江苏省财政厅关于进一步加强PPP项目绩效管理的通知（苏财金2020105号）二、绩效评价是PPP项目合同履约管理的一部分政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（财金202013号）（以下简称“13号文”）第二条规定，PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果
4、应用等项目管理活动。因此，绩效评价工作是PPP项目绩效管理工作的一部分，是项目管理活动。绩效管理工作的范围除了绩效评价之外，还包括绩效目标和指标管理、绩效监控及绩效评价结果应用等其他项目管理活动。而根据13号文第十七条的规定，项目实施机构应根据项目合同约定，在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价。财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展PPP项目后评价。PPP项目“落地”，一般认为，主要标志就是PPP项目合同的签署，到此采购阶段结束，进入项目执行阶段。之后，政府方，主要是实施机构需要对投资人或项目公司的履约管理情况，对照PPP项目合同的约定进行监管。P
5、PP项目合同，甚至包括更前期的“两评一案”、招标文件、投标文件等项目资料中，设置的有关绩效目标和指标管理、绩效监控及绩效评价结果应用等的相关约定内容，需要通过绩效评价，并结合评价结果来落实、兑现。因此，绩效评价工作贯穿于整个合作期，包括建设期和运营期及后续移交过程。绩效评价工作涉及对整个项目资料的梳理、应用，最后得出项目执行情况优劣的评价结论，并进而与政府付费关联。在评价过程中，既是对项目前期执行情况的“回头看”，也是对PPP项目合同执行情况的一次双方“对帐”，是政府方对投资人及项目公司履行PPP项目合同的分阶段、按期进行的全面履约“检查”，其实质是对PPP项目合同履行情况的管理。三、绩效评价
6、是PPP项目政府付费的前提1.中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见（2018年9月1日）：三、构建全方位预算绩效管理格局。（三）实施政府预算绩效管理。将各级政府收支预算全面纳入绩效管理。（四）实施部门和单位预算绩效管理。将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理。（五）实施政策和项目预算绩效管理。将政策和项目全面纳入绩效管理。（七）强化绩效目标管理。各级财政部门要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核，将绩效目标与预算同步批复下达。2.13号文：第十三条编制政府付费和可行性缺口补助PPP项目年度支出预算时，应将年度绩效目标和指标连同编制的预算申报材料一并报送财政部门审核。使用
7、者付费PPP项目参照执行。基于前述政策文件规定及预算法规的要求，当前，各地将PPP项目的绩效评价工作开展及评价成果作为PPP项目涉及的政府付费纳入预算的前置条件。所有PPP项目涉及政府支出的，必须先完成绩效评价，根据绩效评价结果计算出政府的支出责任后，启动纳入预算的工作后续程序。四、绩效评价操作流程1 .相关规定目前，与PPP绩效评价工作直接相关、明确规定绩效评价工作程序的文件主要是财预202010号文与财金202013号文。其中，10号文适用于所有涉及预算资金及相关管理活动的项目（含PPP项目），13号文专门适用于PPP项目。关于绩效评价操作流程的主要规定如下：（1）财政部关于印发项目支出绩
8、效评价管理办法的通知（财预202010号）第二十二条财政和部门评价工作主要包括以下环节：（一）确定绩效评价对象和范围；（二）下达绩效评价通知；（三）研究制订绩效评价工作方案；（四）收集绩效评价相关数据资料，并进行现场调研、座谈；（五）核实有关情况，分析形成初步结论；（六）与被评价部门（单位）交换意见；（七）综合分析并形成最终结论；（八）提交绩效评价报告；（九）建立绩效评价档案。（2）关于印发政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引的通知（财金202013号）第十九条PPP项目绩效评价工作通常按照以下程序进行：（一）下达绩效评价通知。项目实施机构确定绩效评价工作开展时间后，应至少提前5个
9、工作日通知项目公司（社会资本）及相关部门做好准备和配合工作。（二）制定绩效评价工作方案。项目实施机构应根据政策要求及项目实际组织编制绩效评价工作方案，内容通常包括项目基本情况、绩效目标和指标体系、评价目的和依据、评价对象和范围、评价方法、组织与实施计划、资料收集与调查等。项目实施机构应组织专家对项目建设期、运营期首次及移交完成后绩效评价工作方案进行评审。（三）组织实施绩效评价。项目实施机构应根据绩效评价工作方案对PPP项目绩效情况进行客观、公正的评价。通过综合分析、意见征询，区分责任主体，形成客观、公正、全面的绩效评价结果。对于不属于项目公司或社会资本责任造成的绩效偏差，不应影响项目公司（社会
10、资本）绩效评价结果。（四）编制绩效评价报告。PPP项目绩效评价报告应当依据充分、真实完整、数据准确、客观公正，内容通常包括项目基本情况、绩效评价工作情况、评价结论和绩效分析、存在问题及原因分析、相关建议、其他需要说明的问题。（五）资料归档。项目实施机构应将绩效评价过程中收集的全部有效资料，主要包括绩效评价工作方案、专家论证意见和建议、实地调研和座谈会记录、调查问卷、绩效评价报告等一并归档，并按照有关档案管理规定妥善管理。（六）评价结果反馈。项目实施机构应及时向项目公司（社会资本）和相关部门反馈绩效评价结果。2 .项目实务中的操作流程PPP项目绩效评价工作中，在前述法定基本程序的基础上，需要衔接
11、当地政府的决策程序。经与当地政府决策程序“镶嵌”衔接后，实务操作流程一般优化为：(1)实施机构通过政府采购确定第三方机构在此过程中，实施机构需要向政府进行请示，即主要说明拟开展某具体PPP项目绩效评价工作，且需要委托第三方中介机构进行协助，需要政府明确涉及的第三方服务费用来源。经政府同意后，实施机构按照政府采购程序选定第三方机构。(2)第三方机构“进场”开展准备工作第三方机构通过政府采购获得协助实施机构开展绩效评价工作的供应商资格后，即可结合现行政策文件要求及项目实际情况，协助实施机构开展具体PPP项目绩效评价的准备工作。准备工作主要包括：全面了解项目前期情况，收集项目前期资料(项目可研、“两
12、评一案”、招投标文件、PPP项目合同、双方往来重要函件资料等)，了解项目执行情况，特别是项目执行过程中出现的偏差与问题。这期间需要与实施机构、财政部门、投资人及项目公司进行大量反复的现场沟通交流与确认，把事情完全搞透。(3)形成绩效评价工作方案草案并完成评审在与各方沟通的基础上，由第三方机构形成具体PPP项目绩效评价工作方案草案，由实施机构组织专家评审，视项目和当地实际情况，实施机构可邀请财政部门、行业主管部门、项目后期使用单位等相关部门参加。第三方机构根据专家及各相关单位提出的意见继续完善工作方案。根据13号文第十九条的规定，绩效评价工作方案评审是必须的法定程序。但对如何具体进行评审，评审专
13、家的资质及组织的要求，并没有具体的规定，由实施机构自行掌握。(4)实施机构将PPP项目绩效评价工作方案报本级人民政府进行审批一般情况下，政府会将实施机构报送的工作方案发相关部门(主要是财政、发改、司法及行业主管部门)提出意见。如有意见，实施机构需要与相关部门进行沟通，由第三方机构进一步完善工作方案。实务操作中，为提高工作效率、避免可能出现的反复，在方案进行专家评审环节，建议由实施机构邀请相关部门及早介入、及早参与，把问题和意见消化在方案形成阶段。(5)绩效评价考核打分政府对工作方案批复后，实施机构根据正式批复的工作方案，在第三方机构的协助下，组织对项目进行考核打分。实务操作中，一般需要把握以下
14、几个方面：由实施机构指派本单位人员进行打分，建议同时邀请相关单位、专家共同组成打分小组。在考核打分之前，根据13号文要求，实施机构至少提前5个工作日通知项目公司，要求其做好项目现场查验准备、提前准备暂时性办公场所，根据政府批复的绩效评价工作方案逐项准备考核资料，指派熟悉项目的人员做好与打分小组的解释、沟通等工作。打分期间，根据政府批复的工作方案，由打分小组成员评分，对项目公司提供的考核资料逐项查验、逐项打分，特别是要明确扣分分值、扣分原因，也要确保PPP项目合同中的未能正常履行的义务条款有明确、合理的反映；在打分完毕后，建议征求项目公司对扣分项目的意见，与打分小组进行解释、沟通，并提供相应佐证
15、材料，以避免打分时可能出现的遗漏或片面性，同时也能提高评分的可接受性。打分结束后，由评分小组成员对打分结果签字确认。(6)第三方机构形成绩效评价报告草案绩效评价报告是对整个绩效评价工作的过程进行详细阐述。该报告需要经过相关主管部门与财政部门的复核。对于复核的具体形式，目前没有明确的规定。在项目实践中，主管部门、财政部门有些会要求出具专家意见或进行专家评审。(7)报请政府批准绩效评价报告绩效评价报告及根据绩效评价情况测算的政府付费报政府批准。政府批准后，按照批准的内容将相关费用启动纳入预算的程序。(8)投资人与项目公司需要全程参与整个绩效评价工作的推进过程，也是政府、实施机构、行业主管部门、财政
16、部门、司法部门与投资人、项目公司全程互动、反复沟通的过程。为避免政府方及委托的第三方机构编制的实施方案，组织的绩效评价及后期的绩效评价工作报告不能得到投资人、项目公司的配合与认可，进而导致政府方与社会资本方之间因绩效评价工作产生直接的冲突进而引发不可控制的纠纷，在实务工作中，投资人、项目公司需要全过程的参与、知情，以更好地促进项目推进。五、当前项目实践中普遍存在的程序性问题及处理建议随着PPP项目陆续进入运营期，绩效评价工作也相对显得紧迫，特别是对于急于完成绩效评价获得政府付费的投资人一方，显得更为急迫，当然也更为主动。由于当前有关PPP项目管理的制度体系滞后，上位法缺位，也缺乏分行业的13号
17、文，加上项目实务经验不足，当前的PPP绩效评价工作中存在着不少困扰实践的问题（注：本文仅就其中的若干程序性问题进行展开，有关绩效评价工作中的实体性的问题，将另行行文总结）O（一）绩效评价工作是不是必须委托第三方中介机构来协助完成？根据当前政策制度规定，绩效评价工作不是必须委托第三方机构完成。如果实施机构有相应的能力和人手，且能解决与投资人之间的信任关系，实施机构可以自己独立完成绩效评价的各项工作。但在项目实践中，投资人一般不会接受实施机构“自己出题，自己打分”，项目公司直接接受的绩效评价工作模式。13号文第三条第一款规定：项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作，
18、必要时可委托第三方机构协助。但在项目实践中，PPP项目的绩效评价并非仅制订一套标准，拟制一个方案“本子”，组织一个打分，之后形成一个报告“本子”那么简单。PPP项目的绩效评价，是一个涉及各方切身利益的项目管理工作，也是一个合同管理工作，是对项目管理进行的“回头看”，是政府与投资人进行“算帐”的最基本的前提，是一个涉及政府方多部门，涉及合作各相关方的系统工作，既要取得各方当前的认可，更要经得起历史的检验（经得起后期若干年审计、巡视的质疑）。除了由本级政府实际控制的国有企业操控的“假PPP项目”外，出于以下考虑，实践中一般会委托第三方完成：1 .满足双方信任的需要。政府方自行制订标准，自行组织，自
19、行批准，之后按照此结果与投资人进行结算，无法获得投资人基本的信任，易引发纠纷。2 .解决实施机构专业能力的不足。多数实施机构实际牵头项目一至两个，专业人员有限，项目经验有限，无力组织从绩效评价工作的启动到完成全部批复整个过程的大量具体工作。特别是对PPP项目合同履行过程中存在的一系列问题及处理，更是缺乏相应的能力。3 .实施机构的身份不利于顺利完成PPP项目绩效评价过程中涉及专业问题的协调、解释工作。在PPP项目绩效评价工作中，涉及PPP合同执行过程中存在的大量问题的梳理、确认，更涉及一些具体问题的相关责任的分析、认定，实施机构与相关部门之间、与项目公司之间对此类问题的协调、解释工作需要有第三
20、方参与，甚至是引导，以起到加快具体工作推进的作用。(一)绩效评价工作中，实施机构、财政部门、行业主管部门之间的分工与配合13号文的相关规定:第三条项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作，必要时可委托第三方机构协助。各级财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。第六条项目实施机构负责编制PPP项目绩效目标与绩效指标，报项目所属行业主管部门、财政部门审核。第十四条项目实施机构应根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控，项目公司(社会资本)负责日常绩效监控。第十七条项目实施机构应根据项目合同约定，在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展P
21、PP项目绩效评价。财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展PPP项目后评价。第二十一条项目实施机构应将PPP项目绩效评价报告报送相关主管部门、财政部门复核，复核重点关注绩效评价工作方案是否落实、引用数据是否真实合理、揭示的问题是否客观公正、提出的改进措施是否有针对性和可操作性等。第二十五条第二款项目实施机构应做好PPP项目绩效管理具体工作，并对PPP项目实施规范性、财政资金使用的合规性和有效性负责。从以上规定可以清晰看出，实施机构、财政部门、行业主管部门职责分工明确：1 .实施机构负责具体操作层面的工作，包括：编制PPP项目绩效目标与绩效指标；开展PPP项目绩效监控；项目
22、实施机构应组织专家对项目建设期、运营期首次及移交完成后绩效评价工作方案进行评审；结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价；对PPP项目实施的规范性、财政资金使用的合规性和有效性负责。2 .财政部门负责相对宏观管理层面的工作，包括：PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作；审核实施机构编制的PPP项目绩效目标与绩效指标；审核绩效目标和指标体系的调整方案；复核实施机构编制的PPP项目绩效评价报告；审核预算申报材料（附年度绩效目标和指标）；加强PPP项目信息管理。3 .行业主管部门负责：指导实施机构开展具体工作；审核实施机构编制的PPP项目绩效目标与绩效指标；审核绩效目标和指
23、标体系的调整方案；复核实施机构编制的PPP项目绩效评价报告；建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系，明确绩效标准；合规履行预算编制、申报和执行程序。（三）绩效评价工作的推动需要各方的努力，特别是项目公司的主动根据13号文第三条规定，项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作，必要时可委托第三方机构协助。因此，在绩效评价工作中，考核主体是项目实施机构，考核对象是项目公司，正常情况下绩效评价的工作推动显然应当是项目实施机构主动进行。但在具体项目实践中，很多项目绩效评价的都是项目公司在积极推动。1 .政府方有意延迟支付政府付费绩效评价工作完成后，政府支付的前提条件就基本都
24、具备了。由此，项目公司就可以以评价结果及相应的测算结果要求政府支付费用。在当前各级财政普遍困难的情况下，项目未完成绩效评价，在“无绩效、不付费”的预算管理原则下，从形式上看，是政府拖延付费的一种很充分的理由。因此，在实践中就普遍出现了政府方有意无意拖延绩效评价的现象。2 .实施机构等相关部门对项目中存在的问题缺乏应对措施进入绩效评价节点时，具体项目普遍执行了两至三年，甚至更长时间，在执行过程中积累了大量的问题，甚至是矛盾。项目执行情况与项目的“两评一案”、PPP项目合同相比，出现了不少偏差，对于这些偏差如何依法处理，成了困扰各相关方的难题。加上项目本身存在的缺陷，需要丰富的项目经验和责任担当意
25、识去处理，但现实的情况是实施机构等相关部门普遍缺乏相应的专业能力和责任担当，进而造成实施机构等政府部门不知如何处理，更不愿意承担可能涉及的任何责任，现实的办法就是“拖”。3 .绩效评价结果对项目公司能否足额获得政府付费息息相关项目绩效评价结果与政府付费挂钩，绩效评价得分关系着项目公司能否拿到足额的政府付费。早期项目的绩效评价往往与运营维护费用挂钩，挂钩基数小，影响并不大；后期项目，财办金201792号要求项目建设成本与绩效考核结果挂钩部分占比达到30%,财金201910号要求建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，挂钩基数越来越大，PPP项目少则几亿，多则几十亿、上百亿，绩效评价得分一分之差，
26、项目公司将损失少则几十万多则几百万的费用，项目公司显然无法承受绩效评价不合格的风险。因此，项目公司更希望主动参与，争取设定与项目执行情况相符合、甚至于对自己更为有利的绩效目标与指标体系。4 .项目公司面临着更紧迫的回款压力及一系列的风险在建设期结束进入运营期后，项目公司的身份实质是政府方的债权人。同时，项目公司又是金融机构的债务人。一方面，项目公司面临着不能按期回款，与金融机构的还款计划不匹配造成的期限错配及可能引发的连锁违约风险；另一方面，在财政资金极度紧张的当下，任何的延迟都可能造成政府应支付费用未来长时间内支付不能的风险。基于以上原因，在项目实践中，会出现一个很现实的现象，即项目公司往往
27、主动甚至主导绩效评价工作，以确保绩效评价工作能够按照符合项目公司利益的方式及早完成。但由此引发出的另一个问题是，如果政府方基于自身延迟支付、能力不足等原因故意拖延绩效考核，进而导致无法完成按时付费，是否对政府方就没有任何负面问题？答案显示是否定的。因为，一般的PPP项目合同均约定了政府方的付费时间节点，如果政府在约定节点没有完成付费，而且根据国家规定，绩效评价本身就是政府方自身需要完成的工作或者称为合同义务，政府无论何种原因造成这一后果均应当承担未能按期付款的违约责任，也应当进一步追究相关责任人不履职的责任。如果，项目公司借此主张政府方根据违约，要求解除合同，那样的话对政府方而言将是更大的麻烦
28、。（四）绩效评价方案及绩效评价报告为什么实践中普遍要由政府批准？13号文的相关规定：第六条：项目实施机构负责编制PPP项目绩效目标与绩效指标，报项目所属行业主管部门、财政部门审核。第十九条：项目实施机构根据政策要求及项目实际组织编制绩效评价工作方案，组织专家对工作方案进行评审。第二十一条：项目实施机构应将PPP项目绩效评价报告报送相关主管部门、财政部门复核。第二十二条：财政部门应按照绩效评价结果安排相应支出，项目实施机构应按照项目合同约定及时支付。第十一条：（三）在项目执行阶段，绩效目标和指标体系因项目实施内容、相关政策、行业标准发生变化或突发事件、不可抗力等无法预见的重大变化影响绩效目标实现
29、而确需调整的，由项目实施机构和项目公司（未设立项目公司时为社会资本，下同）协商确定，经财政部门及相关主管部门审核通过后报本级人民政府批准。从以上规定可知，在绩效评价工作中，绩效评价工作方案、绩效评价工作报告经行业主管部门、财政部门复核之后即可执行，并不会涉及政府批准的问题。如果在项目执行过程中，需要对绩效目标和指标体系进行变动、调整的，才需要按照13号文第十一条的规定，经财政部门及相关主管部门审核通过后报本级人民政府批准。问题在于，在实际工作中，绩效评价工作方案、绩效评价工作报告均实际需要由本级政府批准。造成这一现象的主要原因是：1 .前期工作不到位由于目前开展绩效评价的PPP项目，一般多为2
30、018年以前的“老项目”，前期编制“两评一案”时，政策还不完善，认识也不到位，咨询中介、实施机构水平、经验“双双有限”造成项目实施方案及PPP项目合同中的绩效目标和指标体系非常的粗陋，不具有可执行性。在这种情况下，为了使绩效评价工作有个相对规范的程序，必然涉及到对绩效目标和指标体系进行变动、调整、完善的实际需要，由此，就涉及到需要按照13号文第十一条的规定，调整、完善绩效目标、指标体系，并作为绩效评价工作方案的一部分。相应地，就必须经财政部门及相关主管部门审核通过后报本级人民政府批准。2 .政府决策事项范围扩大按照目前政府决策的惯例或相关的内部制度要求，由于PPP项目一般为当地的政府重点项目，
31、与这些项目有关的重大事项均会通过政府常务会议决议通过，之后会以政府会议纪要或批复的形式明确相应的工作安排，作为开展具体项目绩效评价下步工作的依据。3 .取能部门谨慎从事由于PPP项目涉及使用财政资金金额大，项目的执行普遍存在一些偏差，且部分偏差的原因复杂，需要面临未来多轮审计、巡视工作的检验，从实施机构、行业主管部门，再到财政部门，希望通过将正常决策程序“上移”，一方面增强决策的“权威性”、“说服力”；另一方面，也是出于未来出现问题时的免责考虑。（五）13号文之前的项目是否必须适用13号文的规定开展绩效评价？13号文附则第二十七条第二款规定：本指引施行前已发布中标通知书的项目，沿用采购文件或项
32、目合同中约定的绩效评价指标及结果应用等条款，按照本指引开展绩效监控、绩效评价相关工作，绩效目标与绩效指标体系不完善的，可参照本指引进行补充完善。从前述13号文第二十七条的规定条款规定本身看，对于13号文实施之前（2020年3月16日印发，30日后施行，即2020年4月15日前）已发布中标通知书的项目，涉及绩效监控、绩效评价等程序性工作，一并适用13号文的规定；对于绩效目标与绩效指标体系等涉及双方核心权利义务的实质性条件，明确是“参照”13号文执行。前述条款的规定，体现了“法不溯及既往”的法律适用的基本原则。但项目实践中的实际情况是，几乎所有的项目都在参照“两评一案”及PPP项目合同框架的基础上
33、，按照13号文的框架体系编制了一套完整的新的绩效监控、绩效评价工作程序，及绩效目标与绩效指标体系，投资人对此也一般不持异议。造成这一现象的原因是：1 .绩效监控、绩效评价等程序性工作，本身13号文件规定的就是需要适用。因此，13号文颁发之后，拟制的绩效评价工作方案及绩效评价工作报告中涉及管理程序方面的内容，均应按照13号文的相关条款予以执行。2 .有关绩效目标与绩效指标体系，13号文之后发中标通知书的项目，自然应当适用13号文规定的制度框架；对于已经发中标通知书的项目，13号文规定的是参照适用。但目前的实际情况是，一方面13号文颁发之前，PPP项目缺乏绩效管理工作的详细指引，同期PPP项目“两
34、评一案”及PPP项目合同中涉及绩效目标与绩效指标体系的内容普遍比较粗糙，造成没有实际可执行性；另一方面，随着项目付费期的来临，涉及到双方结算，需要政府拿出财政资金“真金白银”完成支付，绩效评价工作不再仅仅是纸上的东西，而是有可能出现重大差错、造成重大损失的可能。在这一背景下，实施机构、财政部门是希望按照13号文执行，有个依据，从严掌握，避免出现失误被追责。3 .从投资人的角度，由于绩效评价直接关系到当前，甚至是全部合作期内的政府付费问题，也不敢在绩效考核工作中坚持指标宽松但明显不符合实际情况的原有的绩效考核指标体系，普遍认为承担不起这个风险。另一方面，作为对执行13号文的一个“对价”，投资人会
35、在新的绩效目标及绩效考核指标体系制订的过程中参与进来，确保编制一个对自己相对有利的新体系，进而确保自己能够全额获得政府应付费用即可，不愿意就是否必须适用13号文与政府方进行博弈、消耗。结语PPP项目绩效评价工作是未来PPP工作的重要内容，逐步会进入常态化，成为PPP项目管理工作的重点和难点。由于各地在13号文之前已经落地了大量的项目，以及很少有项目能够按照“两评一案”、PPP项目合同等前期工作的“剧本”按部就班地推进，会出现绩效目标、绩效指标体系与项目实际情况不一致，甚至偏差比较大的情况。在这一现实情况下，如何做好PPP项目绩效评价工作，能够既公正、公平地反映项目实际情况，兼顾政府方、投资人两方利益，又能实现项目的稳妥推进，让绩效评价工作成为推进项目规范有序实施的重要手段，而不是成为引爆项目各种问题、触发更多矛盾的导火索，考验着各方，特别是第三方机构的专业水平和解决实际问题的能力。
