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1、湖南省耕地保护国土空间专项规划（20212035年）为贯彻落实党中央、国务院决策部署和省委、省政府工作要求，扛稳粮食安全重任，推进耕地高质量保护、高水平利用，依据湖南省国土空间规划（20212035年）制定本规划。规划全面统筹发展和安全、保护与保障、当前与长远，对可以长期稳定利用耕地和永久基本农田、耕地后备资源、恢复耕地空间实行耕地保护“一张图”管控,是全省耕地保护的总纲，是湖南省国土空间规划必备的专项规划，是市县耕地保护国土空间专项规划的基本依据，具有战略性、协调性和约束性。规划范围包括全省行政辖区内全部国土空间，规划基期年为2020年，近期至2025年，目标年为2035年。第一章规划背景“
2、民以食为天，食以粮为源，粮以地为本”，耕地是我们赖以生存和利用的基础性资源，是社会永续发展的根本命脉。自20世纪80年代以来，我国一直实行“世界上最严格的耕地保护制度”，1998年8月，土地管理法确立耕地保护基本国策的法律地位。当前，全社会耕地保护意识有所增强，但全省耕地“非农化”“非粮化”尚未得到根本遏制，继续保住全省每年600亿斤粮食产量的压力较大。特别是近年来，受新冠疫情、极端天气、俄乌冲突、贸易保护主义等多重因素影响，粮食安全面临严峻挑战，耕地保护成为了历史和时代赋予的艰巨而不可松懈的重要任务。党的十八大以来，党中央先后实施一系列硬措施，守住了耕地红线，初步遏制了耕地总量下滑趋势，但人
3、多地少的国情没有变，耕地“非粮化”“非农化”问题依然突出，守住耕地红线的基础尚不稳固，新时代新征程上，耕地保护任务仍然艰巨。强化规划引领，落实耕地保护优先。耕地保护国土空间专项规划，是严格落实党中央、国务院关于耕地保护的重大决策部署，贯彻落实中共湖南省委湖南省人民政府关于全面推行田长制严格耕地保护的意见(湘发(2022)15号)工作要求的具体体现，也是实现全省耕地高质量保护和高水平利用的重要依据。充分认识耕地保护存在的问题和面临的挑战，统筹发展和安全、保护和保障，扎实推进耕地数量、质量、生态和文化“四位一体”保护，坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，保障粮食安全,为落实“三高四新”美好
4、蓝图、全面建设社会主义现代化新湖南构筑坚实的资源基础。第一节资源基础全省大致呈“六分林、两分耕，七厘河湖、七厘建设，六厘村道与园地”的地类格局。全省国土总面积为31775.56万亩，居全国各省区市第10位、中部第1位。2020年末,全省耕地5431.71万亩，占比17.09%；种植园用地1342.62万亩，占比4.23%；林地19044.00万亩,占比59.93%；草地210.49万亩，占比0.66%；城镇村及工矿用地2462.17万亩，占比7.75%；交通运输用地556.35万亩,占比1.75%；水域及水利设施用地1889.65万亩，占比5.95%；其他土地485.16万亩,占比1.53%；
5、湿地353.41万亩，占比Ll1%。农业生产条件得天独厚。湖南地处我国中部、长江中游，属亚热带季风湿润气候，年平均气温16180C,年平均降水量12001800mm,气候湿润、四季分明，热量充足、雨热同期。东、南、西三面环山，地势西高东低、南高北低，形成向东北倾斜开口的不对称马蹄状。河网密布，水系发达，湘江、资水、沅水和澧水等四大水系覆盖全省，天然水资源总量为南方九省之冠。土壤类型以红壤、黄壤为主，水稻土约占五分之一。湖南素有“鱼米之乡”“九州粮仓”“湖广熟、天下足”等美誉，主要农副产品产量均位居全国前列，其中稻谷面积常年居全国第一、产量第二，芭麻、茶叶产量分别居全国第4位和第5位，湘莲产量居
6、全国首位。全省耕地总体呈现“总体结构优、利用程度高、分布多样化”特征。耕地结构总体较优。全省耕地5431.71万亩，呈“两分旱土八分田”的地类格局。其中水田4526.87万亩、水浇地L94万亩、旱地902.90万亩,分别占比83.34%、0.04%和16.62%；耕地地势总体平坦，坡度15。以下的耕地占比达90.65%,25。以上耕地仅占2.15%,主要分布在大湘西地区；耕地集中连片程度和规模化程度较高，集中连片度达72%。耕地利用程度较高。全省耕地质量呈“中等为主,优高为辅，低等较少”的总体特征。优等地占比19.44%,主要分布在洞庭湖平湖地区；高等地占比23.42%,主要分布在湘南丘岗地区
7、；中等地占比46.90%,主要分布在湘中丘岗地区；低等地占比10.24%,主要分布在山地区。耕地可利用状况总体较好，全省可以长期稳定利用耕地占比达98.83%o耕地分布复杂多样。全省耕地主要集中在北部洞庭湖区和中部地势较为平坦的丘陵地带。洞庭湖平原区耕地面积占比约26%,区内优质耕地集中分布，灌溉水源充足，是重要的粮棉油生产基地；湘中丘陵盆地和环洞庭湖丘岗地区耕地面积占比约38%,区内光热水土条件和交通区位优势明显，农业资源丰富，是现代都市农业和粤港澳大湾区“菜篮子”基地；山地区主要包括武陵山、罗霄山和南岭区域，耕地面积占比约36%,区内耕地形态破碎，陡坡耕地数量较多，是全省重要的特色旱杂粮生
8、产基地。第二节成效与问题作为传统农业大省和粮食主产省，湖南省委、省人民政府始终站在维护国家粮食安全、生态安全和社会稳定的高度，多措并举，坚持以“长牙齿”的硬措施落实最严格的耕地保护制度，牢牢守住了耕地红线，在实施耕地数量、质量和生态“三位一体”保护方面取得显著成效。牢牢守住耕地红线充盈“天下粮仓强化耕地保护目标管理，强化属地责任，严格落实了国家下达耕地保护任务；全面推行“田长制”，基本构建形成了党政同责、部门协同、上下联动、网格覆盖的耕地保护责任体系。加强耕地质量建设，连续多年全省粮食年度产量在600亿斤以上，切实履行了作为长江中下游农产品主产区、长江中游平原商品粮生产基地的使命担当，筑牢了粮
9、食安全的“压舱石”。.保障合理用地需求助推经济社会发展。建立补充耕地指标调剂机制和耕地保护差别化管理制度，按照“要素跟着项目走”原则全力保障重大项目落地，服务乡村振兴战略和“五好”园区建设，实现了耕地占补数量和质量双平衡。近年来，全省各类建设用地项目落地得以保障，城乡建设、新型工业化和城镇化不断推进，经济增速高于全国平均水平，全省地区生产总值跨入“3万亿俱乐部”。统筹推进化零为整逐步优化耕地布局。通过以土地整治为重要抓手，大力推进高标准农田建设，先后实施了环洞庭湖基本农田建设重大工程、娄邵盆地基本农田建设重大工程和连片推进农村土地整治示范县建设等土地整治重大工程，推动了田、水、路、林、村综合整
10、治，农业生产生活条件大幅改善。因地制宜实施旱地改造水田工程、城乡建设用地增减挂钩项目，探索推进全域土地综合整治试点，着力解决耕地细碎化和资源利用低效化问题，全省耕地布局逐步优化。“十二五”以来，全省累计建成集中连片、旱涝保收的高标准农田3152万亩，同步实施高效节水灌溉150万亩，耕地亩均粮食综合生产能力增长10%。齐抓共管耕地保护“同心圆”逐步构建。近年来，在各级党委、政府的领导下，各级各有关部门从调查监测、规划管控、用途管制、执法问责、宣传教育等方面实施耕地全过程管理，建立健全“天空地网”综合监测体系、月清“三地两矿”和“图斑快递”机制，实施“变化发现一问题核实一任务交办一整改销号”全流程
11、耕地监管，部门协同、上下联动、齐抓共管的耕地保护新格局初显成效。站在历史和全局高度，仍需清醒看到，与“耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”的要求相比，全省耕地保护还存在一些突出问题。违法占用耕地和乱占耕地建房问题仍然突出。通过采取“长牙齿”的硬措施，持续推进农村乱占耕地建房专项整治行动，开展“大棚房”“违建别墅”清理等专项整治,清理批而未供土地和闲置用地，尽管全省乱占耕地态势有所缓解，但卫星监测到每月仍有一定数量耕地流失，耕地保护例行督察仍然发现不同程度违法违规占用耕地问题，乱占耕地建房仍然面广量多，问题突出。耕地落荒和耕地“非粮化”问题依然严峻。调查显示,第二次土地调查到第三次国
12、土调查期间，全省耕地净减少759.13万亩，主要流向了园地、林地、草地等其他农用地,耕地“非粮化”问题严重。此外，利用耕地发展林果业和挖塘养鱼现象大量存在，工商资本大规模流转耕地改变耕地性质较为普遍，农村青壮年劳动力短缺使得耕地抛荒问题也十分突出。尽管多措并举推进专项整治，耕地“非农化”“非粮化”情况逐年下降，但总体上仍然高位运行。耕地提质改造和污染治理任务仍然艰巨。近年来，大力推进高标准农田建设和中低产田改造，耕地提质工程取得一定成效。但部分耕地受农业生产障碍因素制约，产量相对低而不稳，中低产田数量较大，提质改造任务仍然较重。同时，我省有色金属开采历史悠久，耕地土壤中重金属背景值高，虽耕地污
13、染治理工作持续推进，但修复治理涉及面广、政策性强、技术要求高，全省污染耕地治理任务仍然十分艰巨。部门联动和耕地保护意识有待提高。尽管共同保护机制初步构建形成，但部门间形成的政策合力不够，具体工作中仍存在职责交叉、边界不清晰等问题。部分地方政府主体责任意识不够强，存在保障发展中突破“用地常规”，违法违规占用耕地监管不到位等现象。部分农民依法用地法律意识淡薄，违法占用耕地建房或改变耕地用途行为仍有发生。第三节形势与挑战应对粮食安全危机要求严守耕地红线。习近平总书记反复强调粮食安全的极端重要性，明确指示粮食安全是“国之大者”。从全球看，据联合国2021年世界粮食安全和营养状态报告，受新冠疫情等因素影
14、响，2020年粮食短缺人口大幅增长，占全球人口10%的人口正面临饥饿,中度或重度粮食不安全发生率增至30.4%,全球近三分之一的人口，无法得到营养充足的食物。从全国看，尽管我国实现了粮食生产“H一连增”，口粮自给有余，但粮食供需形势依然严峻。据2021年国民经济和社会发展统计公报和海关总署发布数据，2020年粮食进口L6亿吨，同比增长18.1%o从全省看，人多地少是基本省情，我省人均耕地0.82亩，仅为全国人均数量的60%,逼近联合国世界粮食计划署人均0.8亩的警戒线。作为粮食主产区和重要的粮食输出省份，必须牢牢把住粮食安全主动权，始终紧绷粮食安全这根弦，以稳产保供的确定性来应对外部环境的不确
15、定性。确保耕地“实至名归”要求严格用途管制。党中央、国务院关于耕地保护的要求非常明确，“耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”。立足新发展阶段，必须把握好耕地保护与城乡统筹、与经济发展方式转变、与生态文明建设的内在联系和发展规律，以用途管制为核心全面落实耕地保护“双平衡”制度。严格规范耕地“占补平衡”制度，耕地流向非农建设用地的，严格落实“占一补一、占优补优、占水田补水田”，确保补充耕地真实可靠。严格落实“进出平衡”制度，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，必须在年度内补足数量相等、质量相当的可以长期稳定利用耕地。充分运用现代信息技术，结合实地巡查等方式，及时发现、处置耕地“非农
16、化”“非粮化”问题。面临资源环境约束趋紧要求创新保护机制。实施国家重大战略、推进以县城为重要载体的城镇化均需用地要素保障，规划期内土地需求规模将大幅增加，耕地资源的供给更趋紧张，“保”“用”矛盾日益突出，新的趋势性变化给耕地保护工作带来新的使命要求。耕地结构性和区域性问题愈加凸显，落实“先补后占、占优补优、占水田补水田”难度日趋加大，耕地保护面临着数量、质量和生态等方面多重压力。全省耕地后备资源结构不均衡，耕林资源交叉导致矛盾突出，集中连片度和耕地有效转化率较低,有效资源极其有限。全省补充耕地指标也极不均衡，耕地数量指标在丘陵和低山丘岗区相对较多，而水田规模指标则在洞庭湖平原区相对充裕。长株潭
17、地区用地需求旺盛，但耕地后备资源匮乏，补充耕地指标大多采取异地购买。健全耕地保护政策制度体系，构建合理的省级统筹调剂机制势在必行。践行人民至上理念要求突出保护农民利益。耕地既是生产资料，也是生活资料，是农民安身立命之本，也是广大农民在城乡间自由进退的心底依靠。当前，以现代农业为指向的土地规模化经营正在发生重大变化，从农户间的小规模土地流转向联合经营主体大规模流转的新业态趋势已难以逆转，土地流转造成的“非粮化”经营模式、“非农化”产业用地流向必然对耕地可持续生产能力产生威胁。统筹好耕地用途管制与广大农民的切身利益，激发农民开展农业生产特别是粮食生产的积极性，构建耕地保护与乡村振兴统筹发展的新格局
18、，是当前及今后一段时期内需要解决的重大课题。第二章总体要求第一节指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神和习近平总书记关于耕地保护的重要指示批示精神，严格落实党中央、国务院关于耕地保护的重大决策部署，贯彻落实中共湖南省委湖南省人民政府关于全面推行田长制严格耕地保护的意见（湘发（2022）15号）工作要求，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，立足湖南“一带一部”区域定位，统筹发展和安全，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，突出把握好量质并重、严格执法、系统推进、永续利用等重大要求，坚持系统观念，扎实推进耕地数量、质量、生态、文化“四位一
19、体”保护，采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，实行耕地保护党政同责、终身追责，确保耕地实至名归，切实保障粮食安全,为实现“三高四新”美好蓝图，建设现代化新湖南提供坚实的资源基础。第二节规划原则坚持国家立场，保护优先。严格落实习近平总书记关于“湖南省作为重要的粮食输出省份，做好耕地保护是全省义不容辞的政治任务”的殷殷嘱托，自觉扛起粮食主产区责任。严格按照“先农田，再生态，后城镇”顺序，优先划定耕地和永久基本农田，实现耕地保护目标任务带位置上图入库，坚决保住“米袋子”“菜篮子”生产空间。坚持系统思维，统一管控。按照因地制宜原则，统筹好耕地、林地、园地等农用地空间关系，处理好耕地与生态
20、保护红线、建设用地的空间关系；按照“米袋子”优先、“菜篮子”调优、林果业上山原则，统筹协调好耕地用途与各类农业生产活动的关系；按照良田净增加原则，统筹好耕地恢复与高标准农田建设、农村土地整治的关系，将各类空间都统一到国土空间同一底板，实现耕地保护“一张图”管控。坚持从严从实、稳妥过渡。坚持严的总基调，以“零容忍”的态度，采取“长牙齿”的硬措施，坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，确保耕地实至名归。按照“存量过渡，遏制增量”原则，协调农村建房合理用地需求和耕地红线的关系，杜绝新增违法违规占用耕地，稳妥处置存量问题，依法依规保障民生用地需求；科学规划恢复耕地空间，留出过渡期，推动“可恢复耕
21、地”逐步复耕。坚持问题导向，精准施策。立足当前耕地保护的突出问题，坚持问题导向，强化工作举措，坚持保数量、提质量、管用途、挖潜力，严格耕地用途管制，依法依规抓好问题整改，切实抓好耕地保护各项任务落地落实。聚焦目标精准施策，提高耕地保护政策的科学性，以更坚决的态度、更有力的举措落实最严格的耕地保护制度，筑牢粮食安全根基。第三节规划目标和任务到2025年，基本形成具有湖南特色的全程一体化和数量、质量、生态和文化“四位一体”耕地保护利用体系；到2035年，全面构建任务明确、责任落实、措施有力的耕地保护机制，基本建成现代化、法治化的耕地保护体系。严格耕地保护目标管理，牢牢守住耕地保护红线。按照“先农田
22、、再生态、后城镇”顺序统筹划定三条控制线,足额带位置分解下达耕地保护目标，层层签订耕地保护目标责任书，确保2025年落实耕地保护目标5431.71万亩，2035年落实耕地保护目标5373.93万亩。强化永久基本农田特殊保护，稳定优质耕地布局。逐地块划定永久基本农田，推动永久基本农田上图入库；开展永久基本农田划定成果核实处置，优化永久基本农田布局；落实永久基本农田储备区和占用补划踏勘论证制度，确保永久基本农田补足补优，布局总体稳定。严格落实耕地用途管制，坚决遏制耕地“非农化”防止“非粮化”。实行新增建设用地规划计划管控，非农业建设占用耕地严格落实占补平衡，积极拓宽途径补充可以长期稳定利用耕地。严
23、格管控耕地转为其他农用地，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地依法依规实行年度进出平衡。拓展农产品生产空间，保障农产品有效供给。深入实施主体功能区战略，全面落实国家和湖南省国土空间规划关于农产品主产区的布局要求，因地制宜优化农业生产力空间布局，优先保障“米袋子”生产空间，切实保障“菜篮子”产业空间，大力优化农产品多样化生产空间，进一步稳固粮食生产能力，确保粮食、蔬菜和农产品有效供给。稳妥有序推进耕地恢复，引导耕地集中布局。科学评价耕地恢复资源，划定耕地恢复空间，根据国家相关政策要求积极稳妥推进耕地恢复，引导在陡坡山地上种植苗木、林木，将平原耕地种植苗木、林木的逐步恢复为耕地，实现全省耕地总体
24、布局优化。加强耕地质量建设，全面提升粮食生产能力。大力推进高标准农田建设，逐步将永久基本农田全部建成集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田；有序实施旱地改造水田工程，稳步推进耕地耕作层土壤剥离再利用，切实保护优质耕地资源，全面提升粮食生产能力。健全耕地保护政策制度体系，提升耕地治理能力。以土地管理法、基本农田保护条例等耕地保护法律为支撑，加快完善耕地保护制度建设，全面推行“田长制”，健全“天空地网”一体化管控体系，全面推进耕地保护信息化建设，切实提升智慧耕地监管水平。专栏2-1耕地保护规划指标表单位：万亩指标到2025年到2035年指标属性耕地保护目标5431.715373.93约
25、束性永久基本农田保护面积48124804.69约束性永久基本农田储备区规模48.0548.05预期性补充耕地任务量40100预期性粮食播种面积71507150预期性油菜种植面积22802280预期性高标准农田建设任务（累计建成）42984804预期性第三章严守耕地保护红线切实发挥党举旗定向、统领全局作用，全面压实耕地保护党政同责，坚持最严格的耕地保护制度，从严控制建设占用耕地，统筹优化农用地空间布局，强化特殊区域耕地的保护和利用，筑牢国家粮食安全基础，开创耕地保护新局面。第一节落实耕地保护党政同责带位置下达耕地保护任务。以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，统筹划定落实三条控制线,
26、把耕地和永久基本农田放在首要和优先位置，将耕地和永久基本农田带位置下达至市县，作为规划期必须守住的保护红线任务。健全耕地保护责任目标考核机制，省、市、县三级党委和政府层层签订粮食安全和耕地保护目标责任书，压实耕地保护责任，实行耕地保护党政同责、严格考核、一票否决、终身追责。严格落实建设占用耕地占补平衡。强化新增建设用地规划计划管控和用地论证审查，各类非农建设选址布局应尽量不占或少占耕地，特别是永久基本农田。确需占用耕地的，应严格落实“先补后占、占一补一、占水田补水田”,确保补充耕地数量相等、质量相当、产能不降。对未纳入耕地保护目标的耕地和城镇村范围内现状耕地同等严格落实占补平衡。压实耕地占补平
27、衡属地责任，实行县域自行平衡为主、市域内平衡为补充，省域内适度调剂为辅的占补平衡机制，完善补充耕地三类指标等价置换规则，优化指标结构。全面落实年度耕地进出平衡。严格控制耕地转为其他农用地。以年度国土变更调查为基础，除国家安排退耕还林还草、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没等特殊情况外，对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当补足同等数量、质量的可以长期稳定利用耕地，落实年度耕地进出平衡。对耕地转进和转出实行带位置管理，严格管控进出平衡的耕地数量和质量，将难以或不宜长期稳定利用的耕地逐步置换为可以长期稳定利用耕地。稳妥有序推进耕地恢复。根据自然地理条件
28、、群众意愿、种植作物市场状况，合理确定恢复耕地安排，有计划、有目标、有节奏地恢复耕地。在完成进出平衡的前提下净流入部分可计入年度恢复耕地任务，用于补齐责任目标缺口。第二节从严控制建设占用耕地统筹城乡发展空间，确保省域主体功能区战略格局在县市区层面精准落地。健全不同主体功能区差异化协同发展长效机制，落实长株潭城市群、洞庭湖生态经济区、湘南湘西承接产业转移示范区等国家战略，全面融入长江经济带建设。加强规划管控和自然资源要素保障，以中心城市引领长株潭都市圈、长株潭都市圈带动长株潭城市群，长株潭城市群辐射全省的思路，构建大中小城市、小城镇和乡村协调发展的城乡空间格局。推进城镇集约集聚发展。充分尊重自然
29、地理格局，综合考虑市县主体功能定位，发挥连片优质耕地和永久基本农田对城市“摊大饼”式扩张的阻隔作用，引导城市组团式发展。按照“先农田，再生态，后城镇”统筹全省国土空间布局，打造“一圈一群两副三带多点”发展格局，将城镇建设用地向中心城市、都市圈和城市群倾斜。优先保障长株潭、岳阳和衡阳城市发展，推进以县城为重要载体的城镇化建设，重点保障48个城市化地区和国家级、省级产业园用地需求。充分发挥城镇开发边界对各类城镇集中建设活动的空间引导和统筹调控作用，统筹处理湘北洞庭湖平原、娄邵衡盆地等地集中连片优质耕地保护与城镇开发建设的矛盾，合理限制湘西、湘西南和湘东南等地质灾害高发、生态脆弱、环境敏感地区开展大
30、规模高强度的工业化和城镇化开发。优化基础设施选址布局。发挥规划对基础设施建设的引导作用，协调推进对全局具有重要影响的重大基础设施建设，强化重要区域性基础设施用地的预留和管控。重点支持“三纵五横四网多点”综合交通体系建设，完善煤运、电网、油气等能源通道建设，推进现代水利基础设施网络建设，强化交通、能源、水利等基础设施建设的资源要素保障。加强各类基础设施项目选址论证，减少对国土空间的分割和过度占用。在国土空间规划“一张图”上统筹建设项目空间布局，以节约集约用地为原则，对项目建设的必要性、选址的合理性及建设用地定额标准等方面开展占用耕地必要性论证，科学确定项目总用地规模中耕地占比上限。统筹优化乡村空
31、间布局。落实国家乡村振兴战略部署,扎实推进乡村建设行动。县域统筹分区分类编制村庄规划,统筹考虑村民生产、生活需求，突出节约集约用地导向，合理安排宅基地用地，科学划定宅基地范围，为农村住宅建设用地预留空间。探索开展全域土地综合整治，整体推进农用地和建设用地整理，盘活农村存量建设用地，因地制宜，合理安排农村建设用地规模、结构和布局。严格管控占用耕地总量，有效保障基础设施、公共服务设施、农村产业融合发展用地和乡村建设行动工程项目合理用地需求。第三节统筹耕地、园地、林地草地空间布局统筹优化农用地空间布局。基于自然地理格局，结合适宜性原则，按照耕地、园地、林地、草地的优先序，通过实施耕地进出平衡，优化农
32、用地空间布局。在确保耕地总量不减少的前提下，逐步调整不符合自然地理条件的土地利用方式，引导在陡坡山地上种植苗木、林木，依据相关政策将平原耕地种植苗木、林木的逐步恢复为耕地，用山上换山下，实现区域置换。科学利用滩涂等未利用地发展设施农业，引导设施农业产能向非耕地适度转移。将难以或不宜长期稳定利用耕地，逐步置换为可以长期稳定利用耕地，推动耕地集中连片保护和耕地质量提升。严格实施耕地用途管制。依法落实耕地利用优先序，实施耕地种植用途管控，永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，严格控制一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。利用卫星遥感、铁塔视频、大数据等信息化手段，监
33、测耕地种植用途变化动态，开展日常巡查和核查，对耕地种植用途改变做到早发现、早制止，严格防止耕地“非粮化”。第四节加强特殊区域耕地保护和利用生态保护红线内耕地。全省生态保护红线内耕地26.94万亩。规划期内，在不扩大现有耕地的前提下允许开展种植活动，可修筑必要的生产生活设施。自然保护地范围内耕地22.52万亩（核心区范围内耕地6.89万亩），主要分布在湖南凤凰省级自然保护区、湖南六步溪国家级自然保护区、湖南芷江三道坑省级自然保护区、湖南东洞庭湖国家级自然保护区等36个自然保护区。规划期内，自然保护地核心区范围内耕地根据国家有关要求稳妥有序退出。城镇开发边界内耕地。全省城镇开发边界内耕地86.13
34、万亩，其中“批而未用”耕地25.66万亩。城镇开发边界集中建设区的开发，应编制土地征收成片开发方案，纳入当地国民经济和社会发展年度计划，报省人民政府批准后实施。建设占用优质耕地，应依法依规落实耕作层剥离再利用。河湖管理范围内耕地。全省河湖高水位线范围内耕地23.23万亩。对纳入保护目标的10.31万亩耕地应保尽保，不得新建、改建、扩建生产围堤，不得种植妨碍行洪的高秆作物，禁止建设妨碍行洪的建筑物、构筑物；对位于主河槽内、洪水上滩频繁、水库征地线以下、长江平垸行洪“双退”好垸内不稳定利用且未纳入保护目标的12.92万亩耕地，规划期可有序退出。种植油茶耕地。全省种植油茶耕地55.43万亩，主要分布
35、在邵阳市、衡阳市和湘西自治州等地。在耕地数量总体稳定的前提下，规划期逐年稳步将山上适宜种植油茶耕地调整为林地，将山下适宜种植水稻、大豆等农作物的衰果期油茶林调整为耕地，不得再占用现有稳定利用耕地种植油茶。按照“油茶上山、耕地下山”原则，合理置换地类种植油茶。“批而未用”耕地。对已批准建设但尚未建设的耕地实行单独管理，纳入耕地监测重点对象，动态监测耕地使用状况。对未使用且可耕种并收获的，应当组织落实耕种,否则按照法律相关规定处理。城镇村范围内耕地。全省城镇村范围内耕地118.91万亩。该类耕地实行单独管理，未被依法批准建设占用前严格按要求落实耕种，建设占用的按要求严格落实占补平衡或进出平衡。规划
36、期依托村庄规划引导乡村建设合理用地,村民建房、农村公共公益设施、农村一二三产业融合发展用地、设施农业用地等应优先使用村庄范围内土地。第四章强化永久基本农田特殊保护永久基本农田是耕地的精华，划定并严守永久基本农田红线是国家意志、刚性约束。巩固永久基本农田划定成果，加强永久基本农田特殊保护，全面加强质量建设，将永久基本农田全部建成集中连片、旱涝保收的高标准农田。第一节科学划定永久基本农田科学合理下达目标任务。综合考虑资源禀赋实际和主体功能定位，将永久基本农田保护任务逐级分解下达。在确保各地落实保护任务的同时，重点压实全省32个农产品主产区耕地保护责任，切实推进永久基本农田落实到地块。足额划定落实永
37、久基本农田。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序统筹划定落实三条控制线。依据“总体稳定、局部微调、应保尽保、量质并重”要求，合理确定永久基本农田布局。优先将大面积、集中连片、粮食主产区及蔬菜生产基地、有良好的水利和水土保持设施的高质量耕地优先划为永久基本农田。推进永久基本农田上图入库。将永久基本农田逐图斑落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。乡（镇）人民政府向社会公告永久基本农田位置和范围。不得通过擅自调整国土空间规划等方式规避占用永久基本农田的农用地转用或土地征收的审批。专栏4-1永久基本农田划定规则永久基本农田原则上在长期稳定利用耕地上划定。优先将以下长期稳定
38、利用耕地划入：（1）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；（2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田范围内的耕地；（3）蔬菜生产基地；（4）农业科研、教学试验田内的耕地；（5）土地综合整治新增加的耕地；（6）土层深厚、土壤性状良好的耕地；（7）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。下列耕地不得划为永久基本农田：（1）根据国家规定需要退耕还林、还牧、还草、还湖的耕地；（2）坡度大于25。且未采取水土保持措施的耕地；（3）因生产建设或者自然灾害严重损毁且不能恢复耕种的耕地、
39、河道两岸堤防范围内不适宜或者难以稳定利用的耕地；（4）严重污染纳入农用地严格管控且无法恢复治理的耕地；（5）位于自然保护地核心保护区的耕地；（6）国务院规定不得划为永久基本农田的其他耕地。第二节划定永久基本农田储备区合理划定永久基本农田储备区。将具有良好农田基础设施，具备调整补充为永久基本农田条件的耕地划为永久基本农田储备区。已建成的高标准农田以及整治恢复的优质耕地应当优先纳入永久基本农田储备区。根据未来一定时期内重大建设项目占用、生态建设等补划永久基本农田需要，全省划定永久基本农田储备区48.05万亩。健全和完善永久基本农田储备区制度。从严控制永久基本农田储备区准入门槛，储备区内耕地补划前按
40、一般耕地管理和使用。根据补划和土地综合整治、高标准农田建设和土地复垦等新增加耕地情况，结合年度国土变更调查对永久基本农田储备区进行动态调整更新，确保储备区符合永久基本农田补划要求，为永久基本农田补划提供保障。专栏4-2永久基本农田储备区划定规则优先划为永久基本农田储备区的耕地；（1）已建成的高标准农田，经土地综合整治新增加的耕地，正在实施整治的中低产田；（2）与已划定的永久基本农田集中连片，质量高于本地区平均水平且坡度小于15。的耕地；（3）依据土壤污染防治法列入优先保护类、安全利用类的耕地；（4）集中连片、规模较大，有良好的水利与水土保持设施的耕地等。严禁划为永久基本农田储备区的耕地：（1）
41、土地利用现状图上虽为耕地但实地为建设用地、林地、草地、园地、湿地、未利用地、设施农用地、水域及水利设施用地等；（2）位于生态保护红线范围内的耕地；（3）重要水源地1525。的坡耕地；（4）严重沙漠化和石漠化耕地；（5）依据土壤污染防治法列入严格管控类耕地；（6）因生产建设活动或自然灾害严重损毁且无法复垦的耕地；（7）河道两岸堤防之间范围内不适宜稳定利用的耕地；（8）25。以上的坡耕地以及纳入生态退耕还林还草范围的耕地；（9）城镇开发边界范围内的耕地等。第三节优化永久基本农田空间布局优化永久基本农田结构。按照“总体稳定、局部处置”的原则，严肃认真、实事求是、积极稳妥开展划定成果核实处置，全面巩固
42、永久基本农田划定成果。推进永久基本农田集中连片整治，通过土地整治和高标准农田建设等方式，将零星分散等劣质耕地逐步调出，土层深厚、土壤性状良好的优质耕地等量划入，逐步解决现有永久基本农田“划远不划近”“划劣不划优”等问题，实现永久基本农田数量不减、质量更优、布局更合理。推进问题地块就地整改。按照坚决止住新增、稳妥处置存量原则，结合土地月清“三地两矿”任务清单、卫片执法问题整改、农村乱占耕地建房问题及坑塘水面占用耕地整治等专项整治行动，区分存量和新增问题依法依规分类推进问题图斑整改。整改恢复要坚持从实际出发，注重方式方法，坚决防止“简单化”“一刀切”。分类推进布局优化。针对永久基本农田范围内确实难
43、以就地整改的划定不实不优图斑，按照“数量不减、质量更优、布局稳定”原则，从现有耕地和经认定的恢复耕地中选取优质耕地进行空间置换，实现永久基本农田布局优化。对于补划潜力较小的县市区，应通过实施耕地恢复、土地综合整治等工程增强补划潜力；补划潜力和恢复耕地潜力不足的县市区应制定整改方案，推进不实不优图斑就地整改。专栏4-3永久基本农田布局优化重大行动科学评价永久基本农田划定成果以三区三线划定的永久基本农田为基础，从永久基本农田是否存在划定不实、质量不优和布局结构不合理等方面，分析永久基本农田中因划定规则等原因遗留未处理的问题。核实划定不实情况。通过利用遥感影像信息智能解译技术、油茶种植细化调查数据、
44、年度变更调查成果等，全面摸清已划定永久基本农田内“非农化”“非粮化”问题。摸清质量不优情况。结合山地丘陵、平原河网等地形特点，从耕地结构、坡度、质量等别、污染状况等方面分析永久基本农田图斑的质量状况，识别质量不优地块数量和分布。评价布局合理性状况。评估现有永久基本农田补划潜力，结合永久基本农田划定不实、质量不优等问题，识别是否存在“划远不划近”“划劣不划优”问题，科学评价空间布局合理性。分类巩固永久基本农田划定成果。通过图斑空间置换优化布局。基于县域平衡原则，将本行政区内优质的一般耕地与永久基本农田划定不实、质量不优等图斑进行空间置换，引导永久基本农田集中连片布局，实现总体布局优化。加大恢复耕
45、地力度增强补划潜力。对于永久基本农田问题突出但补划潜力不足的县市区，应加大恢复耕地力度，结合高标准农田建设和提质改造行动，增强永久基本农田补划潜力，逐步优化永久基本农田布局。积极推进问题图斑就地整改。永久基本农田补划潜力和恢复耕地潜力均较小的县市区，制定整改恢复实施方案，积极推进问题图斑就地整改。量质并重做好永久基本农田补划。永久基本农田经依法划定，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。落实永久基本农田特殊保护制度，国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。严格控制建设占用。强化永久基本农田对各类建设布局的约束
46、，严格限制非农建设占用永久基本农田条件,一般建设项目不得占用，针对符合占用条件的重大建设项目，建立选址论证制度，对占用的必要性、合理性、补划方案的可行性进行严格论证。专栏4-4符合占用永久基本农田的情形重大速设项目；国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。重大建设项目包括：（1）党中央、国务院明确支持的重大建设项目；（2）按关于梳理国家重大项目清单加大建设用地保障力度的通知（发改投资（2020）688号）要求，列入需中央加大用地保障力度清单的项目；（3）中央军委及其有关部门批准的军事国防类项目；（4）纳入国家级规
47、划的机场、铁路、公路、水运、能源、水利项目；（5）省级公路网规划的省级高速公路；（6）原深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、民生发展等项目。土地整治：（1）在土地整理复垦开发和高标准农田建设中，开展必要的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林等配套建设涉及少量占用或优化永久基本农田布局的，要在项目区内予以补足；难以补足的，县级自然资源主管部门要在县域范围内同步落实补划任务；（2）全域土地综合整治区域内涉及永久基本农田调整的，应编制调整方案并按有关规定办理，调整方案应纳入村庄规划。生态用地：党中央、国务院确定建设的重大生态建设项目，确实难以避让永久基本农田的，按
48、有关要求调整补划永久基本农田。省级人民政府为落实党中央、国务院决策部署，提出具有国家重大意义的生态建设项目，经国务院同意，确实难以避让永久基本农田的，按照有关要求调整补划。其他景观公园、湖泊湿地、植树造林、建设绿色通道和城市绿化隔离带等人造工程，严禁占用永久基本农田。矿山修复：已有因采矿塌陷确实无法恢复原用途的农用地，涉及永久基本农田的按规定进行调整补划，并纳入国土空间规划。探矿采矿：（1）石油、天然气、页岩气、煤层气等油气战略性矿产的地质勘查，经批准可临时占用永久基本农田布设探井。在试采和取得采矿权后转为开采井的，可直接依法办理农用地转用和土地征收审批手续，按规定补划永久基本农田。（2）煤炭等非油气战略性矿产，矿业权人申请采矿权涉及永久基本农田的，根据露天、井下开采方式实行差别化管理。对于露天方式开采，开采项目应符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求；对于井下方式开采，矿产资源开发利用与生态保护修复方案应落实保护性开发措施。井下开采方式所配套建设的地面工业广场等设施，要符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求。（3）已设矿业权与永久基本农田空间重叠的，各级地方自然资源主管部门要加强永久基本农田保护、土地复垦等日常监管，允许在原矿业权范围内办理延续变更等登记手续。已取得探矿权申请划定矿区范围或探矿权
