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1、农村耕地保护与利用情况的调查报告为全面了解我市农村耕地保护与利用情况，6月上旬，我委组织调查组深入到零陵区富家桥镇高贤村、祁阳县茅竹镇周塘村、蓝山县湘江源乡联村、江永县千家恫乡刘家庄村进行实地调查。目前，全市总体情况较好，但是农村耕地抛荒、弃耕改种、利用效率低等问题依然比较突出。1.耕地抛荒难以根除。今年，受新冠肺炎疫情和国际形势的影响，各地按照中央关于粮食生产的决策部署，抓春耕生产和抛荒治理的力度空前，耕地抛荒面积比原来大幅减少。但在走访中发现，耕地抛荒仍然没有根除，且据调查组了解，各地实际抛荒面积远远大于上报面积。主要有以下情形：一是零星抛荒。走访中经常能看到“癞皮田”，虽然是零星抛荒，但
2、是累计总量也很大。据某县农业农村局不完全统计，该县400多个村零星抛荒总面积在5000亩以上。二是旱土抛荒闲置。大部分家庭只耕种了水田，旱土除少量种植大豆、辣椒、蔬菜外，大部分闲置，有的甚至十年未耕种了，早已杂草丛生。三是偏远田地抛荒。一些耕地地处偏远、通行不便，既不通机耕路，也没有水利设施，多年来无人耕作管理，长期处于抛荒状态。2 .弃耕现象十分普遍。中央要求，农民可以非农化,耕地不能非农化。但从调查情况来看，耕地“非农化”或者说“非粮化”现象十分普遍。联村是山区村，山多、田少且分散，全村耕地确权面积825亩，其中约400亩用于种植黄桃、八月瓜等经济果树，349亩用于种植红薯、花生等一年生作
3、物，10亩改为鱼塘，加上抛荒的30亩，全村真正用于粮食生产的不到30亩。高贤村全村耕地确权面积2253.6亩,其中一半的耕地流转改种荷花，用于打造“荷塘月色”景区项目。耕地改种经济作物，虽然名义上避免了耕地抛荒，也带来了一定的经济效益，但看似“名利双收”的背后，却是大量耕地丧失了粮食生产的功能。3 .田地利用效率不高。调查发现，一些耕地尽管进行了农作物种植，但利用效率不高。根据我市的地理位置和气候条件，现有的大部分水田和旱土在一年内一般可以种植两季或三季农作物，但很多农户只种一季，认为种田反正赚不到钱，能保到自己家里吃就行了。这种季节性的抛荒，极大地浪费了原本就不足的耕地资源，尽管国家、省出台
4、了多项政策遏制双季稻下滑，大力推进“单改双”，但由于分散种植、集约化程度不高的现状，提高耕地利用效率仍需不断探索。调查中发现，无论是与镇村干部、种粮大户还是普通农户，谈及抛荒都有一点共同感受：国家政策这么好，自己也苦过累过了，但是农村种田的积极性还是上不来。经过调查分析，我们认为当前耕地保护与利用的问题产生，主要原因是四个方面要素的缺失：1.劳动力大量转移，“无人去种”。永州毗邻广东，历来是湖南省劳务输出的大市，曾经有“100万打工的、10万能人、2万老板”的说法。外出务工的多为青壮年劳动力，留在村里多为老弱病残和一些读书的青少年。以刘家庄村为例，全村现有人口1179人，60岁以下的劳动力58
5、0多人，而常年外出务工经商的有300人，半工半农的280人，两者相加基本等于劳动力总量了。换句话说，即使在家务农的青壮年也是忙于打零工或从事其他营生，专门种田的几乎没有。没有“劳动力”这个前提，想要农户不荒田、种好田显得力不从心。2 .成本高效益低，“无利去种”。在高贤村，调研组与镇里的种田大户孙明清进行了交谈。孙明清共承包了2800亩稻田，涉及7个村，20个组，他算了一笔账：种一亩早稻，犁田120元，种子、农药、化肥400元，插田、收割300元，流转田租金视种植条件为100-250元，总成本取平均995元/亩，早稻产谷平均800斤/亩左右，按国家最低收购价121元/百斤计算收入约100O元/
6、亩，投入和收益持平基本无钱可赚，若遇自然灾害就会亏损。他直言，“说句心里话，现在种田收成好，好能靠国家补贴赚些钱；收成不好，就算加上补贴也是亏的，去年就亏了40多万元”。虽然今年国家继续加大了对“三农”的投入，据统计，今年农民种一亩双季稻，可得各类补贴100元以上，种粮大户更是达300元/亩以上，但随着物价水平上涨，农资、土地租金和人工费也在上涨，农民种粮成本不断提高。“打一天工，买一月粮”，种粮经济收益之低可见一斑。3 .基础设施薄弱，“无法去种”。很大一部分农田的水利基础设施薄弱，尤其是山塘、水库灌溉渠和水渠等水利设施，大都是在上个世纪五、六十年代所建，年久失修,崩塌、渗漏、堵塞非常严重，
7、难以发挥作用抵御自然灾害。从走访的情况来看，村里如有连片的抛荒田，多因偏远、缺水、受灾、冬田等原因，不适宜粮食种植。调研组一到周塘村，村支书于和平就迫不及待和调研组反映该村山塘维修项目。由于水利条件不好，该村农田均依赖双牌水库支渠灌溉,但由于双牌水库放水时间定在5月1日，导致该村差点无法如期完成早稻播种任务，后经县里协调提前放水才让农田得到灌溉。该村所在的祁阳县，2017年7月的特大洪灾，使全县59.64万亩农作物受灾，其中水稻成灾面积达26.6万亩;2019年7月，洪水再次来袭，造成23.04万亩农作物受灾，其中水稻受灾15.61万亩，特别是湘江沿线低洼地段的种植户经历了三年两灾，纷纷选择“
8、改双种单”甚至弃耕,而地处衡邵干旱走廊的北五镇，灌溉用水又难以保证。4 .法律政策不够完善，“无地去种”。“土地就是命根子”，受到传统观念的影响，当前很多农户不愿意将耕地流转。现在农民获得了第二轮30年的土地经营权，在稳定经营权中不但没有成本，每年反而还有一定的收益（国家对农户实行种粮补贴，种与不种同样额度补贴）。而国家相关法律法规对耕（土）地方面的保护条款较多，但对利用，特别是对农村土地抛荒行为约束和制止的条款较少，一些地方政府虽然制定了相关的政策、法规，但显得“刚性”不足，很难对土地抛荒行为处罚到位。同时，抛荒的耕地没有建立应有的土地流转政策约束机制，一定程度上助长了“宁可抛荒，决不失田”
9、的小农意识，也导致大户无法承包经营。习近平总书记多次强调，保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。要加强耕地保护与利用，当务之急要做好以下方面工作：1 .充分发挥奖补政策的导向作用。为调动种粮农民的积极性，发展粮食生产，国家实施了对种粮农民进行补贴的政策，这一政策在出台之初确实提高了农民种粮的积极性。而随着农资价格和农民工价上涨，粮补政策激励作用不断消减。与此同时，经过这几年的实际操作，粮补政策暴露出来的问题越来越明显。如粮补的目的是作为生产性补贴发放给种粮户，而实际操作上却是补贴给了稻田承包的农户，农民种不种粮、抛不抛荒都可以拿到。生产性补贴实际已经变成了人头福利，这种粮食补贴
10、上的“普惠制”后，在持续刺激农民种粮积极性上的作用并不明显。虽然政府出台了相关文件，规定不种田不得领取种粮补贴，但是没有出台相应的操作细则，规定很难执行。因此，要按照“谁耕种谁受益”的原则，由乡镇农技站、村（居）委会调查统计耕地种植及抛荒情况，乡镇政府确认盖章，县农业局核实审查，县财政局按实际耕种情况发放相关种粮补贴。对耕地抛荒的农户，停止发放当年已抛荒耕地的粮食直补、良种补贴等惠农补贴，不耕种土地的农户不享受国家任何种粮补贴及相关种植优惠政策。真正将国家投入到粮食生产上的各种补贴真正发放给实实在在的种植户，同时对种植户在购买农业生产和农业贷款等方面给予一定的政策扶持，这样才能调动种粮大户的种
11、粮积极性，打牢国家粮食安全的基础。2 .有序推进粮食生产集约化规模化产业化。要巩固提高粮食综合生产能力和粮食总产量，必须坚定不移走集约化、规模化、产业化发展的路子。一是“散户”变“大户”，加快土地流转步伐。出台相应的政策措施，提高土地流转效率，降低土地流转风险，对土地流转率高、矛盾纠纷少的行政村进行奖补。要积极发展村级农业企业，加快农业发展方式转型，增强村级集体经济“造血”功能，增加农户务工和土地流转收入。积极稳妥地引导抛荒农户依法流转土地承包经营权。承包期内，对因无力耕种但又不愿放弃土地承包经营权的农户，可引导其依法采取转包、出租、互换转让或者其他方式流转；对自愿交回承包地的农户，发包方要按
12、照法定程序接受并依法重新发包；承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿，允许其依法进行耕地承包经营权流转。对长期外出、本人既不种又不找代耕代种户、又不愿意转包、连续二年弃耕抛荒的农户，要按照中华人民共和国农村土地承包法等有关法律的规定，原发包单位要中止承包合同，收回发包的耕地，重新发包或流转。二是“小田”变“大田”，大力推进高标准农田建设。积极响应国家高标准农田建设的号召，抢抓机遇开展高标准农田建设，创造条件把土地流转到专业合作社及种植大户，提高机械化耕作能力和工作效率，真正做到“建设一片、收效一片”。三是“劣田“变“良田”，加大水利设施的整修。要加强对引水渠、灌溉渠的全面整修，特别是
13、对一些长期渗漏或於塞严重难以引水灌溉的主干水库渠道和支渠，要加大投入改造到位，恢复灌溉功能，尽早建立起“旱能灌、涝能排、渠相通、路相连”的农田水利设施体系，为粮食的稳产和丰收奠定基础。3 .统筹抓好耕地保护和农业产业结构调整。实践证明，农业产业结构调整的确给农民带来了实惠，但同时也对耕地保护造成了冲击，随着将来耕地资源的供需矛盾更加突出，必须统筹好保护、利用、发展的关系，在稳定粮食安全生产的基础上把耕地管好、用活，提高耕地资源利用效益。一是加强统筹规划。进一步调整优化耕地、永久基本农田、林地、建设用地规划指标和规划布局，进一步严格用地审批管理，引导建设项目避让基本农田和高等级耕地，减少占用耕地
14、数量。继续推动土地利用规划调整、闲置土地处置，低效能用地再开发等工作，盘活存量土地，有效缓减新增建设用地占用耕地的压力。二是加强宣传引导。要大力引导农民更新观念，提高素质，积极调整和优化农业结构，改变传统的种植模式和粗放的生产经营模式。三是加强产业发展。以市场为导向，大力调整农业结构，满足市场对农产品多样化、多层次、优质化和生态发展的要求，依靠科技进步，改善农产品品质和质量，发展高产、优质、高效农业，增强市场竞争力，提高农产品商品率。在结构调整中要结合本地实际，把各地的资源优势和市场需求结合起来，依托自身优势培育优势产业，发展特色农业。要大力推进农业产业化进程，提高农业组织化程度，使农业能够分享加工、流通环节利润，有效地避免和减少市场风险，增加农业效益，调动农民生产积极性。
