《关于本市农村村民建房问题的调研报告.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《关于本市农村村民建房问题的调研报告.docx（20页珍藏版）》请在课桌文档上搜索。
1、关于本市农村村民建房问题的调研报告为贯彻实施乡村振兴促进法，根据上海市城市总体规划(2017-2035)和上海市农村村民住房管理办法，上海市农村经济学会联合市乡村振兴研究中心，对本市农村村民建房问题开展了专题调研。调研组先后赴金山、浦东、崇明、松江等区，实地察看规划保留村农村住宅修缮使用、农民集中居住点建设等情况；召开相关座谈会和专题研讨会，听取各方面意见建议，形成了本市农村村民建房问题的调研报告。一、基本情况近年来，本市各级党委、政府贯彻“以人民为中心”的发展理念，高度重视农民住房建设管理，各职能部门细化政策措施、加强协同联动，不断满足农民建房需求，统筹推进农民相对集中居住，在满足农民对美好
2、生活的向往和对高品质生活的期待上取得新成效。(一)市级层面已制定政策为更好地实施乡村振兴战略，推动郊区乡村成为提升上海城市能级和核心竞争力的战略空间，打造上海现代化国际大都市的亮点和美丽上海的底色，进一步加强本市农村宅基地管理，规范农户建房秩序,维护农民合法权益，市政府颁布了上海市农村村民住房管理办法(市政府16号令),于20xx年5月5日施行，同步印发上海市人民政府关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见，为全市面上开展农村村民住房建设管理，推进农民相对集中居住工作提供了政策支撑与操作规范。根据2020年1月1日起施行的土地管理法以及20xx年9月以来农
3、业农村部等相关部门关于进一步加强和规范农村宅基地审批管理等相关法律规定和政策精神，2020年6月，市农业农村委会同市规划资源局、市住建委出台关于进一步加强本市农村宅基地管理工作的通知，就完善宅基地审批程序，强化农房建设管理，促进农民相对集中居住，保护农民合法权益提出了明确要求。（二）各区制定农民建房管理实施细则各区认真研读政策，在广泛调研和征求意见的基础上，由区农业农村委会同相关部门研究制定实施细则和配套文件，进一步明确宅基地审批和农民建房政策路径，推动市政府16号令等政策文件的贯彻落实。一是出台配套文件。松江、闵行、XX、嘉定、青浦、金山、奉贤等区相继出台了本区村民住房建设管理规定及其实施细
4、则。二是区镇给予补贴。在市级补贴的基础上，区镇两级积极配合，在减量化补贴、节地补贴、基础配套费用等方面给予相应补贴。例如，松江区区层面的补贴主要有与市1：1配套补贴（上楼30万元/户、平移5万元/户），减量化补贴（200万/亩），实效奖励（30万元/亩）。（三）农民相对集中居住有序开展各级政府加大政策的宣传力度，加强农村村民住房建设管理，引导农村村民科学合理建房，节约利用土地资源。各区加大工作力度，稳步推进上楼平移等集中居住点位建设，以“三高两区”和规划农村居民点外零星散户作为推进重点，将符合条件的农村危旧住房改造优先纳入。一是对“三高两区沿线农民主要采取集中上楼方式，改善农民住房条件。各涉农
5、区围绕从20xx年至2022年完成5万户农民的集中居住目标，开展农民相对集中居住推进工作，到目前为止，已经签约3、9万户。二是在一些地区采取平移集中方式，建设质量较高的农村新社区。各涉农区集中建设或者引导将农民将房屋翻建到规划居住区，如松江区海港镇黄桥村农民集中居住、嘉定区华亭镇联一村“乡悦华亭”、XX区罗店镇天平村农民集中居住等，农村村民住房建设典型引路作用得到较好发挥。三是部分地区探索农村宅基地依法自愿有偿退出方式。对一些已在城镇有商品住房的农户，按照依法自愿有偿原则，引导其放弃宅基地使用权。例如崇明区积极支持基层探索农村宅基地有偿退出机制，加快落实配套资金，农村宅基地有偿退出逐步推开，2
6、0192021年16个涉农乡镇完成农村宅基地有偿退出5612户，补偿金额34、4亿元，核减宅基地面积992、7亩，减量化面积2037、7亩。（四）农民住房条件逐步改善市、区相关部门加强精细化的分类指导、分类施策，统筹做好乡村规划，积极探索“一镇一策”“一村一策”，直至“一户一策”，解决农民住房问题。据市农业农村委统计，自市政府16号令实施到2021年7月，全市9个涉农区共审批农村宅基地建房申请1619户，其中改建7户，新建59户，翻建1553户。一是统筹规划。在综合考虑上位规划要求、村庄发展条件和镇村意愿的基础上，各区不断优化完善城市开发边界外村庄布局，因地制宜引导农户向保留（保护）村归并。如
7、崇明区以组团式布局为主的规划设计方案,每个涉农乡镇选定13个周边配套设施与人居环境较好的集中居住点，全区共规划29个点，同时选定了城桥镇、陈家镇、堡镇、新河镇和庙镇等实物置换区。二是开展农民建房试点。通过统一规划、统一布局、统一设计、统一图纸、统一管理等，同步实施乡村规划师和乡村建筑师制度，注重公共服务配置，加强整体环境营造。房屋建设由农民自行委托施工队伍开展实施或统一建设，既保障保留村内村民建房的合法权益，又保证建设合规、村貌统一。部分保留村如松江区海港镇黄桥村、嘉定区华亭镇联一村等，通过平移建设，村民已经住进了新房。三是试点开展宅基地相关信息的补充调查。为摸清宅基地底数，逐步建设全市基础信
8、息数据的人地房管理“一张图”，探索符合村情民意的农民建房发展管理新路径。2020年8月至2021年7月，市规划资源局会同市农业农村委开展了全市农村房屋专题调查。结果显示，全市宅基地上的房屋总计811745户，占地面积119、27平方公里。此外，相关部门积极开展农村宅基地行政执法等日常监管，做到行政管理“一张网”。二、存在问题虽然本市采取多种方式保障农民居住权益，但是农村居民住房权益尚未得到全覆盖，农民建房问题尚未得到真正解决，农民群众对建房的诉求仍是农村较为突出的矛盾。(一)空间布局规划落地难由于受土地用途等严格限制，按照上海市城市总体规划(2017-2035)编制的村庄规划，为乡村预留中长期
9、发展空间有限，前瞻性、可操作性不强。一是上位规划问题，农民住房建设难以落地。上海目前有1577个村，根据上海市城市总体规划(20172035)，其中，规划保护村98个，保留村730个，撤并村749个。根据市政府16号令，农民住房建设仅限定于保护保留村。市规划资源局和市农业农村委调研结果显示，全市保护保留村宅基地上房屋仅有236069户，而全市非保护保留村现有宅基地上房屋575676户，占比超过70机目前非保护保留村既无中长期开发计划,又不批准农民新建、扩建和改建住房，农民意见较大。此外，崇明、金山等区反映，部分集中居住平移点因本轮永久基本农田规划划定，划入永久基本农田范围，规划调整手续繁琐、周
10、期长，影响了集中居住工作进度。例如，根据最新版永久基本农田规划，目前金山工业园区规划中的立新集中居住点（二期）、高楼居住点（二期）、长楼小区扩容范围均涉及约80余亩的永久基本农田储备区。二是集中居住安置点承载量有限，无法满足井喷式的安置需求。多个区反映，农民集中居住意愿强烈，目前没有办法满足实际需求。例如金山工业区内危旧房比重高，规划的非保留点宅基数多（现有宅基数2346个），能够承载上楼、平移安置点的资源紧缺，已经无法满足农户日益迫切的安置需求。按照工作计划，至2025年计划完成778户农民相对集中居住，还剩余1568户农民非保留宅基地缺少安置点位。三是建设用地指标分配失衡，部分宅基地难以落
11、地。各区加大力度推进农民集中居住，大部分都将有限的建设用地指标用于平移集中点,导致保留村新增宅基地建设指标匮乏。例如崇明区16个涉农乡镇，把建设用地指标全部安排给6个安置点，而这些安置点整个地块利用率可能只有30%-50%o（二）农民建房的资格权认定难市政府16号令中农村村民的含义是指具有本市农业户口的农村集体经济组织成员，由于历史遗留问题等原因，现实中的村民类型更为复杂多样,基层执行政策时难以把握。一是土地尚未征用但已农转非的村民（因土地被征用转为城镇户籍的除外）建房资格问题。部分因各种原因解决职保（原镇保）的“农转非”人员，仍然居住在农村，还是村集体经济组织成员，原宅基证上也保留名字，但因
12、为非农户籍而没有建房资格。二是小市民的建房资格问题。2年1月1日起，本市新出生的农村家庭的子女全部登记为非农户籍，根据市政府农村村民建房管理办法（市政府16号令），非农户不享有建房资格。目前这一群体已陆续成年，结婚分户建房等需求迫切。三是由于婚姻关系、宅基证登记、分户等造成的建房问题。对于部分婚前未享受过建房资格，离婚后回到原户籍地的村民，以及部分因结婚到配偶家生活，但户口仍保留在原家庭未迁出的村民，基层对其建房资格如何认定认识不一。对于子女成年与父母分户、兄弟间分户等农村村民面临的现实问题，基层的操作口径不一。例如，部分1991年颁发宅基证时，兄弟两人获得两块相邻宅基地，却只取得了一张宅基证
13、，其建房资格目前难以界定。金山区目前对于分户的审批标准以房屋现状“四开间”为界线，“三开间”及以下的不能进集中居住点分户建房。此外，1992年以后建房但未取得宅基地证的农户，在参与集中居住时，资格权无法认定。（三）政府职能部门的监管与服务不够精细土地管理法明确农村宅基地管理职能由农业农村部承担，市政府16号令明确市农业农村行政管理部门是本市农村宅基地使用的主管部门。实质上，农民建房涉及规划资源部门规划、供地管理及产权登记、住建部门建设质量和风貌管控、农业农村部门资格权管理等多方面，如何形成统一的规范、建立全过程监管体系还有待探索。一是建房面积管理。目前基层对超出审批面积和范围等违法违规建房行为
14、如何制约尚无定论，实际操作中大多采取取消有关建房补贴方式，执法依据、执法程序不明确，难以实行执法监管。二是风貌管控。虽然住建部门提供8套基本建房图纸供选择，但在实际操作中，如何让每栋建筑物的高度、颜色、材质均符合总体要求进行设计还存在一定难度。三是建设过程中的质量安全监管。目前农民建房的施工队伍未纳管，且街镇一级没有建筑业管理机构，村民建房过程中缺乏监理人员，对于质量安全和人身安全的监管难度大。四是建设施工竣工验收。目前村民建房竣工验收主要由规划资源部门负责，重点是对占地面积、高度等进行验收，并不涉及建筑方面。在目前房地一体颁发不动产证背景下，房屋竣工验收需要住建部门一同参与。五是基层执法监管
15、。长期以来，农民建房以自我管理为主，市、区农业农村部门宅基地执法方面缺乏专业执法队伍，相关业务还不熟悉，缺乏具体执法依据和参照。（四）农村宅基地使用权确权发证工作滞后2020年底基本完成宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作，是党中央部署的一项重要任务，但本市农村宅基地使用权确权发证工作一直停滞不前。一是集中居住平移点确权发证问题。市不动产登记部门尚未开展农村宅基地使用权登记颁证工作，平移点宅基地新建房屋至今尚未发放不动产证。松江区沸港镇黄桥村集中居住一期项目，农民已经入住2年了，但产权登记部门还没开展农村宅基地确权登记颁证工作。二是老宅基地确权发证问题。1992年后，本市未对农村宅基地使用权
16、开展确权颁证工作，许多新建的农村住宅成为事实上的“无证建筑”，一旦遇有征地开发存在被认定为违章建筑的风险。（五）集体建房成本偏高，农民集中居住建设负担较重由于市财政补贴资金有限，集中居住基础设施和配套建设成本过高，基层反映经济负担较重。一是集中居住项目建设资金压力大。集中居住项目建设涉及大量资金，调研中各区镇普遍反映市财政补贴资金有限，区镇财政自筹资金压力过大。由于目前市、区配套资金拨付进度与项目建设资金使用节奏难以完全匹配，项目滚动开发和资金周转使用方面存在较大矛盾。例如金山工业区至2021年集中居住工作整体资金倒挂规模约在1、61亿元，涉及总投资约50932万元（包括参与农户的搬迁补偿费用
17、及项目配套建设等费用），其中区级补贴34873万元（根据项目推进情况分期拨付）、工业区自筹16059万元。二是市政配套费用高。平移集中点土地“七通一平”、公共配套等高额支出均需由乡镇政府承担，因农村建设缺乏相关费用标准，收费标准参照城市别墅区标准收费，造成集中居住配套成本过高。如据松江区新浜镇南杨村反映，平移点相关配套费用包括污水管网7万元，天然气1万元,强电弱电500万600万元。（六）农民自建房历史存量多，政策上陷入两不靠困境上世纪80年代，为响应国家号召，各地开展农民就近向小城镇集中居住的探索，但由于配套政策及历史遗留等原因逐渐陷入困境。如松江区洞泾镇现有农民集中自建房小区8个，自建房共
18、937套，总建筑面积22、82万平方半。以建于1989年的玫瑰小区为例，建筑面积0.87万平方半，54套住宅中的44套由政府建造出售，10套为自建房。此类小城镇的自建房既不符合当下乡村振兴的扶持范围，也难以享受城市旧改的政策支持，陷入“两不靠”的尴尬境地，集中动迁财政压力大，长期由镇政府托底维护和修缮；同时还存在房屋质量、安全隐患与环境卫生等一系列管理难题。在乡村振兴的大背景下，如何建设既有农民集中自建房的“和美家园”，需要在立法和政策扶持层面进一步“破题”。三、相关建议乡村振兴促进法规定，“县级以上地方人民政府应当加强农村住房建设管理和服务，强化新建农村住房规划管控”。针对以上问题，调研小组
19、建议，在制定上海市乡村振兴促进条例时，应当妥善处理好充分保障农民住房权益和有效节约集约土地资源两者关系，建议设立农村宅基地管理的专门章节，对以下问题应予以明确规定。(一)明确各部门管理职责权限一是要明确职能权限划分。建议从法律层面明确农业农村、规划资源、住房建设等部门管理职责，健全农民自建房全流程监管体系，明确用地保障、资格审批、施工审批、风貌引导、质量安全、确权颁证等方面的对应部门及各自职责界限。二是要明确执法管理。要明确宅基地管理中的执法内容、执法程序,解决好宅基地审批下沉到镇级层面后，审批权在镇里、监管在区里这一审管分离体制上的矛盾。建议依托宅基地管理联动的信息化系统，将宅基地等“三块地
20、”联动进入到国土资源管理的大系统里，实现资源共享。三是要明确集体经济组织在宅基地管理中的地位。建议农户与集体经济组织签订宅基地使用合同，作为取得宅基地使用权的前提和依据。要通过合同约定的民事权利和义务，赋予集体经济组织管理其成员宅基地使用的职责，从而正确区分政府管理责任和村民自治责任，以政府监管、集体经济组织管理和村民自我管理三者相互配合，形成农民建房管理的合力。(二)妥善解决规划落地问题一是郊野单元规划要满足农民建房需求。建议在地方立法中明确市、区规划资源部门定期开展乡村规划、郊野单元（村庄）规划的实施评估工作，依据评估结果适时启动郊野单元（村庄）规划等调整修编，从规划层面充分保障农民建房所
21、需的建设用地，确保本市农民建房的合理需求。二是要解决集中居住供地问题。建议相关部门优先满足农民集中居住点用地指标，允许优先使用占补平衡指标，增加周转指标。（三）明确宅基地资格权一是要明确取得和持有资格权。农民经申请后批准取得农村宅基地使用权，依法取得宅基地使用权后，不能因为其身份发生变化剥夺其权利。建议通过地方性法规，清晰界定谁有资格取得宅基地和谁有资格继续持有宅基地。二是要妥善处理集体经济组织成员身份和户口的问题。农村是村民生活和居住的地方，要保障农民的住房权益，建议农民建房资格与其户口性质原则上脱钩，保障土地尚未征用的村民的居住权。建议对于仍居住、生活在农村的集体经济组织成员，经相关部门核
22、定，可仍以农民身份给予其建房资格。三是政策要覆盖特殊群体。建房政策要覆盖全部类型村民，建议对分户、无房户、“小市民”等，要给予上楼或平移等通道，缓解居住困难，保障其权益。对于适婚年龄的“小市民”，建议纳入城市住房保障体系，允许作为无房户申请保障类住房或购买商品房。（四）完善农民建房过程中的政府服务和管理一是要明确建房申报流程。建议街镇政府对建房规划选址、建设项目报建许可等审批内容进行整合，提供一站式审批服务。二是要加强建房管控。建议实现农民建房全过程监管，申报审批部门要设立相应监管制度，建设过程中的质量安全监理委托第三方进行，由街镇政府负责落实。竣工验收由建房户主共同参与，要签字认可才可申请办
23、理不动产证。以区为单位设置农民建房保险，建房户主出资投保，区镇两级政府按比例补贴，以保障农民建房过程中的质量安全和人身安全。三是要加快落实农村宅基地确权颁证工作。建议按照中央要求，抓紧做好本市农村宅基地使用权登记颁证工作，切实解决农民群众的后顾之忧。平移集中点新宅基地根据审批面积核定，颁发不动产证。其余宅基地中，有老宅基证的按照宅基证上面积核发新宅基证，1992年之后建房的宅基地有相应审批手续的，按照审批面积核发不动产证，剩余宅基地按照现有建房资格规定核发宅基证。在此基础上，鼓励地方政府、集体经济组织和个人盘活农村宅基地，按照所有权、资格权、使用权“三权分置”的原则，利用农村闲置宅基地和农房，
24、从事符合规划要求的乡村产业，搞活农村经济，增加农民财产性收入。（五）缓解农民相对集中居住资金压力一是要加大市级财政拨付力度。针对区镇两级政府在推进农民集中居住区建设中资金严重缺乏的问题，建议加大市级财政资金扶持政策支持。同时支持发行乡村振兴农民集中居住建设的专项债，以缓解农民集中居住的资金保障困境，加快推进农民集中居住工作。二是要降低市政配套费用。建议制定农村居民点市政配套建设标准，其中明确平移集中点的供电配套由农村电网改造工程全覆盖，排水、燃气、生活垃圾处理等配套设施由政府协商减免，费用减半；明确上楼集中居住小区的市政配套减免力度不低于动迁小区。三是要明确其他费用标准。对于农民相对集中居住项
25、目涉及到的其他收费项目，要明确收费主体，给予农民一定选择权。拆旧地块土壤检测由相关部门通过公开招投标的方式，确定一定数量第三方检测机构，村委会可自行选择符合要求的检测机构。及关于煤电企业增值税“退、减、缓”税收优惠政策效应调研报告2022年政府工作报告明确提出要实施新的组合式税费支持政策。本文聚焦20xx年以来增值税留抵退税、税率下调、延缓缴税等增值税”退、减、缓”税收优惠政策效应分析，注重理论研究和实践调研相结合，通过走访、座谈、问卷调查等方式，重点对X市X区（以下简称“x区”）煤电企业实施增值税“退、减、缓”税收优惠政策的效果开展深度调研。X区共有X户煤电企业，其中煤电企业X、煤电企业X和
26、煤电企业X是X区代表性的三大煤电企业，xx年合计实现税收收入x.X亿元，其中增值税收入占全区煤电企业增值税收入的X.x%以上，近X年来每年成为X区通报表彰的纳税超X万元大户，纳税信用等级均为A级。本文以X区三大煤电企业为研究样本，重点采集三大煤电企业X年以来的税收数据，分析煤电企业增值税“退、减、缓”税收优惠政策实施效应，并就未来政策完善提出建议。一、增值税“退”税政策效应分析（一）背景20xx年之前，企业期末留抵税额不直接退还企业，但可以结转下期或以后纳税期继续抵扣，冲抵以后纳税期的销项税额，减少以后纳税期的应纳税额。20xx年，国家出台财政部税务总局海关总署关于深化增值税改革有关政策的公告
27、（财政部税务总局海关总署），自20xx年4月1日起试行增值税期末留抵税额退税制度，符合增量留抵退税条件的企业可以退还一定比例的增量留抵税额，将原需要在以后纳税期才能抵扣的进项税额提前予以退还，目的是减轻市场主体的税费负担，直接为企业提供现金流,助力企业进行设备技术改造或科技投入，提升企业转型升级、高质量发展的信心和预期。2022年，面临新的经济下行压力，国家进一步加大增值税留抵退税政策力度，在3月出台了财政部税务总局关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告（财政部税务总局），将电力、热力、燃气及水生产和供应业纳入政策范围，从增量和存量两方面入手为企业提供现金流，进一步缓解企业经营压力
28、，推动企业技术改造和设备更新,助力企业转型升级和高质量发展。X区三大煤电企业中，煤电企业2此前已进行了部分技术改造升级，自20xx年4月1日以来，由于资金等方面的原因没有发生大额技术改造设备购进。20202021年，只有煤电企业3留抵退税的减负效果显著，分别退还留抵税额1395、07万元、2331、46万元。2022年，留抵退税政策力度进一步加大，煤电企业1和煤电企业3分别申请退还留抵税额456、70万元和4578、37万元。下面以煤电企业3享受留抵退税情况为例进行政策效应分析。由于2022年留抵退税政策效果还未充分显现，图1显示了20162021年煤电企业3进项税额、销项税额及留抵税额情况。
29、可以看出：2016-20xx年期间企业销项税额大于进项税额；自20xx年4月1日起，符合增量留抵退税条件的企业可以退还增量留抵税额政策实施后，2020年和2021年煤电企业3进项税额均高于销项税额，进而使煤电企业3在2020年和2021年分别获得留抵退税额1395、07万元和2331、46万元。（二）增值税退税政策效应分析1、切实减轻了企业税收负担。比较煤电企业3留抵退税前后增值税负担率变化情况可以发现，相较20xx年2、0%的税收负担率，2020年和2021年煤电企业3税收负担率显著下降，分别仅为-0.7%和-0.5%,充分显现留抵退税政策对煤电企业的减负效应。在新冠肺炎疫情和错综复杂的国际
30、局势影响下，煤价持续处于高位，煤电企业采购成本高企。在这种背景下，增值税留抵退税政策切实减轻了煤电企业的税收负担，在一定程度上有效减缓了企业生产经营压力。2、缓解了企业经营发展的资金压力，提升了企业设备技术改造、转型升级发展的积极性。进一步深入调研发现，煤电企业3从20xx年开始购进的大额设备主要用于投产燃气发电机项目，建设3X100MW级燃气一蒸汽联合循环机组，以发展节能环保为目标，优化能源结构，促进企业转型升级。煤电企业3在燃机项目建设期间进项税额大于销项税额，常态化存在留抵税额，于2020年和2021年分别申请留抵退税1395、07万元和2331、46万元。留抵退税政策通过退还税额的方式
31、，直接为煤电企业3带来了更多的现金流，企业将退税资金全部用于购进煤等原材料，有效缓解了企业经营发展的资金压力，同时提升了企业设备技术改造和转型升级发展的积极性。3、污染减排的环境保护效应显现，推动传统企业绿色低碳转型。依据煤电企业3在20192021年缴纳的环境保护税税额（分别为108、62万元、96、62万元和70.91万元），可以得出2020年和2021年煤电企业3缴纳环境保护税分别同比下降H、0%和26、6%,呈逐年下降趋势。这充分显现了煤电企业3燃气发电机项目设备投产后，企业正在加速走向绿色低碳转型的高质量发展之路，反映了增值税留抵退税政策对促进传统企业转型升级、实现绿色低碳可持续发展
32、具有重要的推动作用。二、增值税“减”税优惠政策效应分析（一）背景20172021年，增值税税率发生了三次调整变化。第一次变化是从20xx年7月1日起简并增值税税率，取消13%的增值税税率，纳税人销售或进口农产品、自来水、暖气等低税率货物税率从13%降至11%,确保所有行业税负只减不增；第二次变化是从20xx年5月1日起降低制造业、交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率，原适用17%和11%税率的应税销售行为或进口货物税率分别降至16%和10%,确保制造业等主要行业税负明显降低，助推经济高质量发展；第三次变化是从20xx年4月1日起原适用16%和10%税率的应税销售行为或进
33、口货物降为13%和9随税率水平进一步降低，减税规模进一步扩大。（二）增值税减税政策效应分析1、增值税税率下调为企业带来摸得着的减免税额。煤电企业销售和购进项目种类较为固定，购进项目主要为各类煤炭，销售项目则主要为电力和蒸汽。以煤电企业1为例，20xx年企业购进煤炭金额为72184、09万元，占企业购进总额的87、1%；销售电力和蒸汽金额分别为82188、37万元和10394、46万元，分别占企业销售总额的78、9%和10.0沆煤电企业购进煤炭、设备以及销售电力增值税受第二次和第三次税率变化影响较大，从17%降至16%,再从16%降至13%；而销售蒸汽属于低税率货物范畴，三次政策调整变化均对其增
34、值税税率产生影响，增值税税率历经从13%降至H%、再从IK降至10%、最后降至9%的变化。增值税税率下调政策对企业增值税产生直接的影响，税率的连续下调为企业带来实际的“摸得着”的减税额。以20xx年煤电企业1享受增值税税率下调的优惠金额为例，从20xx年7月1日起，低税率货物增值税税率从13%下调至11%,企业20xx年14月销售蒸汽的增值税税额329、62万元，销项税额较税率下降之前减少59、93万元。20xx年512月，原适用17%和11%税率的应税销售行为或进口货物，税率分别降至16%和10%,税率为16%的电力等项目销售的增值税税额为9844、81万元，税率为10%的蒸汽销售的增值税税
35、额为739、79万元，合计减税837、24万元；20xx年全年销项税额合计减税897、17万元（837、24+59、93）。20xx年512月，企业进项税额中税率为16%的进项税额7830.99万元，合计增税489、44万元。因此，与增值税税率下调之前相比，20xx年煤电企业1累计实现增值税净减税407、73万元（897、17-489.44）。同理，可测算X区三大煤电企业2017-2021年因增值税税率下调形成的净减税额，如图2所示。由图2数据可以看出以下政策效应。第一，20172020年煤电企业1和煤电企业2因增值税税率下调形成的净减税额大幅增加且呈逐年增长趋势。主要是因为从20xx年4月开
36、始，增值税税率下调的力度进一步加大，煤炭、设备和电力等货物增值税税率下调幅度由1个百分点提高至4个百分点，蒸汽增值税税率下调幅度则由2个百分点提高至4个百分点，使得煤电企业1和煤电企业2减税额大幅增加且呈逐年增长趋势。第二，2020年煤电企业3净减税额的下降较为明显。主要原因是企业在2020年购进大额设备，进项税额同比增长27、7%,而同期销项税额却同比下降12、1%,进销项弹性系数为一2、3,进项税额增长幅度远远高于销项税额增长幅度,导致净减税额减少。第三，2021年三家煤电企业增值税净减税额均有所回落。主要原因是新冠肺炎疫情和煤价持续上涨影响下，企业的增加值和利润空间进一步收窄，增值税税额
37、下降幅度较大，因此享受到的增值税减税额相应减少。2、增值税负担率大幅度下降。本文依据2017-2020年三大煤电企业增值税和销售收入数据，剔除缓缴税收政策和留抵退税因素，测算三大煤电企业增值税负担率及变化，反映20172020年企业增值税“减”税政策实施前后增值税负担率的变动情况，综合分析评价企业增值税“减”税政策效应。结果如图3所示。由图3可知：20172020年，由于增值税税率连续下调，2020年增值税负担率较20xx年下降了50.8%,煤电企业增值税负担率大幅度下降，企业减负效应充分显现。具体看，三大煤电企业20172020年的增值税负担率分别为5、1%、2、6%、3、2%和2、5%,同
38、比变动分别为一3、8%、一49、1%、22、2%和一20.8%。20xx年的增值税负担率仅为2、6%,同比下降了49.1%,下降幅度较大；20xx年以后年度增值税负担率均低于3、5%,主要原因是，相较20xx年增值税税率仅对13%税率相关货物进行税率下调的政策，20XX年和20xx年增值税税率下调力度显著加大，企业增值税减负效应充分显现；20xx年增值税负担率变动率同比上升，提高了22、2%,主要原因是20xx年煤电企业1连续多月存在留抵税额，使得全年增值税税额较少，对比基数相对较低，导致20xx年增值税相对20xx年增幅较大,增值税负担率变动率也随之有所上升，但较20xx年增值税负担率5、1
39、%,下降了37、8%,仍呈现明显下降趋势。三、增值税“缓”税政策效应分析（一）背景2021年，为了支持制造业中小微企业发展，国家税务总局财政部关于制造业中小微企业延缓缴纳2021年第四季度部分税费有关事项的公告（国家税务总局）规定，允许制造业中小微企业延缓缴纳第四季度部分税费。同时，为做好能源电力保供工作，国家发展改革委工业和信息化部关于振作工业经济运行推动工业高质量发展的实施方案的通知（发改产业（2021）1780号）规定，对煤电和供热企业2021年四季度的应缴税款全部暂缓缴纳。本文从宏观视角分析2016-2020年5年来煤炭价格变化趋势及持续上涨原因，探究煤电企业“缓”税政策背景及成因。煤
40、电企业具有投资规模庞大、建设周期长、大型设备投产初期折旧成本和财务费用负担较高等特点。在生产经营成本方面，煤炭作为煤电企业的最大成本，占比约为70%90%,其价格变化直接影响企业的发电成本及进项税额；在销售方面，统一上网销售的发电量占煤电企业总销售电量90%以上，且由电网公司决定发电量和电价，煤炭的成本价格上涨无法直接传导至销售电价中。因此，煤炭价格波动变化直接影响煤电企业的工业增加值、利润及税收实现。由广州港煤炭指导价数据可知，煤炭指导均价由20xx年1月的450元/吨上涨至2020年12月的730元/吨，增长了62、2%,整体呈上升趋势。根据秦皇岛动力煤价格数据，2021年前九个月的平均煤
41、炭指导价格高达690元/吨，同比上升23、7%o进入2021年9月后，煤炭价格因入冬出现季节性冲高，第四季度及后期煤炭价格走势在900元/吨1元/吨一带盘整巩固。总体而言，2021年煤价较往年偏高，呈现“前低后高”的走势。煤炭价格持续上涨的原因主要有两个方面。一方面，供给减少。201720xx年，去产能的调控政策促进了煤炭行业健康发展，但同时也出现煤炭供应阶段性偏紧的局面，导致煤炭价格有所上涨。2020年上半年以来，受新冠肺炎疫情影响，国内煤炭生产运输受限，煤电企业为了保供发电及满足疫情防控需要，大量采购进口煤填补煤炭供应缺口。但是，在迎峰度夏乃至迎峰度冬用煤高峰之际，国际煤炭市场由于受新冠肺
42、炎疫情、煤价上涨等因素影响出现供应偏紧状况，导致煤炭市场供应进一步紧张，供需失衡局面扩大，煤炭价格由此开始了新一轮上涨。另一方面，需求增大。20172OXX年全国经济稳中向好，主要耗煤的火电、钢铁、化工建材等产能快速增长，导致煤炭需求量增大，而光伏、风电、太阳能等清洁能源又远不能满足总体能源供给需求。此外，疫情周期性、阶段性过后的经济快速恢复发展，使得煤炭需求大幅度增加，进而造成煤价居高不下。根据上述分析，在新冠肺炎疫情影响和煤炭价格持续上涨的背景下，煤电企业发展出现了前所未有的困难，企业的增加值和利润空间进一步收窄，甚至处于亏损状态，抑制了煤电企业生产供给的积极性，导致电力供需缺口进一步扩大
43、。在这种背景下，国家出台煤电和供热企业增值税“缓”税政策，积极为煤电和供热企业纾困解难。（二）增值税缓税政策效应分析由于2021年第四季度煤价高企，压缩了三大煤电企业增加值空间，同时由于大额设备购进等原因，导致煤电企业1和煤电企业3应缴增值税较少，合计缓缴增值税税额较低。据本文统计，2021年第四季度三大煤电企业合计缓缴增值税为142万元。但在煤电企业经营困难、资金紧张情况下，“缓”税政策仍然有效缓解了特殊时期企业经营压力，充分显示了增值税“缓”税政策为煤电企业纾困解难的初步成效。剔除留抵退税因素，2020年、2021年三大煤电企业增值税负担率分别为2、5%、1、4%,2021年增值税负担率同
44、比下降44、5%,增值税负担率较2020年大幅下降。一方面，充分反映了增值税“缓”税政策成效，切实减轻了企业的实际负担；另一方面，也反映了由于煤炭价格上涨因素导致煤电企业增加值减少，使得应缴增值税税额降低，造成实际增值税税负较低、下降幅度较大。四、完善增值税“退、减、缓”税收优惠政策启示本文以煤电企业为研究对象，对增值税“退、减、缓”税收优惠政策效应进行分析。研究表明，增值税“退、减、缓”税收优惠政策成效显著,切实减轻了企业实际税费负担。增值税“退”税政策具有针对性和实效性,对期末未抵扣完税额的纳税人带来了更多的现金流，有力推动了企业转型升级和绿色低碳发展；增值税“减”税政策为企业带来“摸得着
45、”的减免税额，税收负担下降明显；增值税“缓”税政策通过延缓企业缴税期限，直接为企业纾困解难，有效缓解了特殊时期企业发展困境，为促进经济社会平稳健康发展作出了税收贡献。当前，我国仍面临新冠肺炎疫情多地散发、国际局势错综复杂的局面，企业面临成本上升、需求萎缩等实际经营困难。为了确保增值税优惠政策发挥实效，加快推进助企纾困，促进经济平稳高质量发展，本文提出如下建议。(一)不折不扣落实增值税期末留抵退税政策，助力企业绿色低碳转型和持续高质量发展1、针对性开展留抵退税政策宣传，安排业务骨干对企业开展留抵退税最新政策专题辅导，加强下户调研与实地核查，及时全面掌握企业留抵退税进展情况，确保留抵退税优惠政策及
46、时精准宣传到位、辅导到位、落实到位。2、落实增值税期末留抵退税政策工作机制，实施清单式动态管理,形成企业可享受的增值税期末留抵退税政策清单和已落实的增值税期末留抵退税政策清单，加强全程跟踪问效，及时掌控退税进度，分类动态施策，确保留抵退税应退尽退。3、完善留抵退税审核流程，充分发挥税收大数据作用。一方面，优化审核指引，精确识别资格身份，加快审核进度，高效为纳税人办理留抵退税，切实提高实际退税效率；另一方面，及时开展留抵退税风险评估,借鉴此前留抵退税风险案例，有效防控企业虚列进项、少计收入骗取留抵退税等问题。4、强化后续管理，及时开展增值税期末留抵退税政策效应分析，全面跟踪企业享受留抵退税优惠政
47、策前后生产经营和实际税负变化。例如，对于煤电企业应关注留抵退税政策是否有效缓解企业对节能项目投入的资金压力，及时掌握企业技术装备升级、节能环保设备购置及污染减排等绿色低碳发展情况，推动企业通过设备更新和技术改造实现绿色低碳转型升级和持续高质量发展。（二）进一步加大税收优惠政策支持力度，促进经济社会平稳健康发展当前，我国企业面临成本上升、需求萎缩、停工停业等实际困难，建议进一步加大税收优惠政策支持力度，助力行业、企业焕发生机，激发市场主体经济活力。以本文研究的煤电企业为例，当前国际能源形势依然紧张，煤炭价格仍将持续高位运行，将会影响煤电企业增加值和利润下降，甚至陷入较为严重的经营亏损困境，势必会
48、影响能源电力保供和经济社会平稳健康发展。因此，有必要进一步推进实施支持煤电企业纾困解难的税收优惠政策。1、适时加大对煤电企业的增值税缓税优惠政策力度。首先,应加强煤电企业税源分析预测，密切关注煤炭市场供求及价格变动等情况，探究建立煤价与增加值或营业利润的相关回归分析模型，依据回归模型系数揭示煤炭价格变化对煤电企业增加值和营业利润的数量影响关系。其次,当煤炭价格上涨幅度较大，超出一定的区间范围，煤电企业出现增加值、利润下降或严重的经营亏损时，应允许煤电企业延缓缴纳当季度或多季度增值税，切实缓解企业资金困难和经营压力。2、适时推出对于煤电企业的其他税收优惠措施。由于煤电企业在销售中不具备主导权，当煤炭价格上涨到一定程度时，企业几乎没有增加值和利润空间，导致应缴纳的增值税很低，此时仅缓缴增值税可能无法有效缓解企业资金压力和实际经营困难。因此，建议经主管税务机关核实确认后，对确实存在经营困难的煤电企业缓缴环境保护税，并给予房产税、城镇土地使用税适当减免优惠。同时，参照对受新冠肺炎疫情影响较大的困难行业、企业实施的优惠政策，建议对煤电企业2021年度发生的经营亏损，最长结转年限延长至8年，有效督促税收优惠政策落实到位，确保税收优惠政策发挥实效，助力煤电企业平稳渡过亏损难关，充分发挥税收优惠政策在促进能源电力保供和经济社会平稳健康发展方面的重要作用。
