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1、土地政策的理解与运用（一）、我国现行的土地政策1、土地宏观调控政策。国家通过编制土地利用总体规划对农业、林业、牧业、工业、城市和居民住宅建设等各类用地进行统筹规划,合理布局，确定各类用地规模和建设用地总量、耕地保有量，对各类用地进行控制，尤其是对城市建设用地规模进行控制，并通过编制土地利用年度计划对建设用地总量进行控制。2、土地集约利用政策。按照“两个根本性转变”的要求，土地利用要实现从粗放型向集约型的转变，提高土地的利用率和单位土地面积的产出率，充分发挥土地使用的效益和使用功能，减少土地的闲置和浪费。3、土地有偿使用政策。按照社会主义市场经济的要求，要逐步减少划拨使用土地的范围，扩大土地有偿
2、使用的范围，对原以划拨方式取得的国有土地使用权用于非农业建设的，除法律规定可以实行划拨外，要逐步实行有偿使用，国企改革划拨土地使用权经过地价评估，也要实行有偿使用。通过有偿使用，建立起土地使用者的自我约束机制。4、节约用地政策。任何单位和个人进行建设需要使用土地都必须注意节约用地，可以少占地的，不得多占地;可以利用荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地。建设工程项目设计应严格执行建设用地定额指标，防止宽打窄用，占而不用，防止闲置浪费土地。5、保护耕地政策。国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行土地用途管制制度，农用地转为建设用地必须办理农用地转用审批手续；国家征用耕地必须依
3、法办理审批手续；国家实行占用耕地补偿制度，建设占用耕地必须按照“占多少，垦多少”的原则，由占用者开垦与所占用的耕地的数量和质量相当的耕地，以保持耕地总量的动态平衡；国家实行基本农田保护制度，各级人民政府都要划定基本农田保护区，对保护区内的耕地进行严格保护。目前的土地政策主要是围绕着保护耕地、促进土地节约集约利用、规范土地市场、完善土地管理等方面展开的。以下是对相关土地政策的理解与运用：1.保护耕地政策：耕地是农业生产的基础，也是国家重要的战略资源。保护耕地政策旨在保障粮食安全，维护农民利益，促进农村经济发展。具体措施包括实行耕地占补平衡制度，严格控制非农用地占用耕地，加强耕地保护宣传和教育等。
4、2 .土地节约集约利用政策：该政策旨在通过科学规划、合理利用土地资源，实现土地的集约化、高效化利用。具体措施包括实行土地利用总体规划，加强土地使用权流转管理，鼓励企业使用多层厂房等。3 .规范土地市场政策：该政策旨在通过建立规范的土地市场秩序，保障公平、公正、公开的土地交易环境。具体措施包括完善土地使用权出让制度，规范土地征收、补偿、安置程序，加强土地使用权抵押、租赁管理等。4 .完善土地管理政策：该政策旨在通过加强土地管理，保障国家对土地资源的统一管理和利用。具体措施包括完善土地管理法律法规，加强土地调查、监测、评估等工作，加强对土地违法行为的查处和惩处等。（二）、海南省耕地开垦费收缴使用管
5、理办法第一条为了加强耕地开垦费的收缴和使用管理，确保我省耕地总量动态平衡，根据中华人民共和国土地管理法中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见和海南经济特区土地管理条例等相关法律法规和规定，结合我省实际，制定本办法。第二条本办法适用于本省行政区域内耕地开垦费的收缴和使用管理。第三条非农业建设经批准占用耕地的，建设单位应当按照“占一补一、占优补优、占水田补水田”原则，依法履行补充耕地义务。没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应按本办法足额缴纳耕地开垦费。建设单位应将耕地开垦费作为建设用地成本列入建设项目总投资。补充耕地不能实现“占水田补水田”或粮食产能要求的，可采取耕地提质改造方式落
6、实耕地占补平衡。第四条实行差别化的耕地开垦费标准，根据各市县经济发展水平、主体功能区定位、耕地质量等别等因素，将全省划分为3个区域等级。具体地块的耕地开垦费按照建设项目占用一般耕地和永久基本农田及地类、耕地质量等别等因素确定收缴标准（见附件）。第五条耕地开垦费由经批准占用耕地的单位缴纳，其中对拟以划拨方式供应的项目用地，如项目建设用地单位无法自行补充数量和质量相当耕地的，耕地开垦费由项目建设用地单位缴纳；拟以招标、拍卖、挂牌或协议方式供应的项目用地，由市县财政安排资金代缴,并纳入土地供应成本；农村集体经营性项目用地，由农村集体经济组织缴交或由市县财政安排资金代缴。耕地开垦费在农用地转用审批事项
7、依法批准后按规定标准一次性缴纳，未按规定足额缴纳耕地开垦费的，不得下达农用地转用批复文件。耕地开垦费由自然资源和规划主管部门征收。跨市县行政区域的交通、能源、水利等重点基础设施建设项目，建设单位应当按项目占用所在市县行政区域内的耕地面积及收缴标准缴纳耕地开垦费。第六条耕地开垦费属于行政事业性收费，应及时足额缴入同级财政国库，纳入财政预算，实行收支两条线管理。自然资源和规划主管部门征收耕地开垦费的方式按照省财政部门的规定办理。第七条耕地开垦费支出按规定由同级财政部门通过预算统筹安排，资金拨付按照财政国库管理制度有关规定执行。第八条省自然资源和规划主管部门应依据国土空间规划、补充耕地规划、高标准农
8、田建设规划和国家、省重大项目建设用地需求,结合各市县耕地后备资源状况，编制下达市县年度补充耕地计划。第九条鼓励和支持非农项目建设单位投资或参与土地综合整治项目建设自行补充耕地。非农建设占用耕地的建设单位通过实施土地整治补充耕地或通过交易平台受让、购买耕地指标，在办理农用地转用审批手续前，能够自行补充所占耕地数量、质量相当的耕地，所补充耕地符合“占一补一、占优补优、占水田补水田”要求的，不再缴纳耕地开垦费。第十条农村村民住宅建设合法占用耕地的，由市县人民政府通过储备补充耕地指标、实施土地整治补充耕地和旱地提质改造水田等多种途径落实占补平衡，不得向农民收取耕地开垦费。第十一条实施补充耕地项目建设必
9、须符合市县国土空间规划和其他相关专项规划。严禁违反规划毁林开垦耕地，违规填海、填湖、填湿地垦造耕地。严禁违背农业生产和水资源客观条件，将不适宜改造的旱地强行改造为水田。严禁违背农民意愿，强行实施旱地改水田土地整治。第十二条各市县自然资源和规划主管部门应建立耕地开垦费收缴台账和补充耕地项目台账，收缴台账应载明建设用地名称，用地单位，占用耕地数量、类型、质量等别，耕地开垦费缴纳标准、缴交数额等；补充耕地项目台账应载明项目名称，投资总额，建设规模，新增耕地数量、类型、质量等别，竣工时间等。第十三条全省各级自然资源和规划主管部门、财政部门、审计部门、市场监管部门应按照部门职责，加强耕地开垦费收缴、使用
10、的管理和监督检查。自然资源和规划主管部门负责耕地开垦费的征收和使用管理；财政部门负责耕地开垦费的收缴和支出管理；审计部门负责耕地开垦费使用绩效的监督检查；市场监管部门负责对国家机关和事业单位违法违规收费的查处。第十四条各市县人民政府和有关部门应严把新增耕地认定审查关，严格按照新增耕地认定的要求进行审核、验收、确认和报备。对重复立项、重复投资、虚假包装项目，弄虚作假，虚增耕地指标的,已报备的耕地指标无效，并按有关规定追究相关责任人员的责任。第十五条除法律、法规和规章另有规定外，任何单位和个人一律不得减免耕地开垦费。擅自批准减免的，其批准文件无效，同时追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。第
11、十六条贪污、挤占、截留、挪用耕地开垦费的，按国家有关规定处理。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。第十七条省人民政府下放或者委托实施省级行政审批事项的洋浦经济开发区管委会参照本办法有关规定执行。第十八条本办法由省自然资源和规划主管部门、省财政部门、省发展改革部门在各自的职责范围内进行解释。第十九条本办法自2021年5月1日起施行。海南省人民政府2002年1月31日发布的海南省耕地开垦费收缴使用管理办法同时废止。附件：海南省耕地开垦费收缴标准表他粪楸N三外巾蚓地出货收新准（后向）WUiIif酬市（斜浦）、球海机训机万宁机东方肌酬艮陵水轴自幽之如、山第L（M县、五触肌赫MfIift艮鼬:轴面
12、艮自汐督族H湖L保他端族酬/4轴雕自触-ft三水田优等地IY等57000S200046000螭地58尊5S0005000045000中等地9-12W540004900044000鹤地1315等530004800043000早地（含水就）优等地1峙350003200029000高等地H9340003100028000中等地9-12W333003030027300低等地1315等326002960026600永久赫农田炳应眦贼艇时费员高标准的刑任也（三）、海南省补充耕地指标交易管理暂行办法第一章总则第一条为严格落实耕地占补平衡制度，加强补充耕地指标交易管理，根据土地管理法中共海南省委海南省人民政府
13、关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见等法律法规及政策规定，结合我省实际，制定本办法。第二条海南省行政区域内用于建设占用耕地“占一补一、占优补优、占水田补水田”（以下简称“占补平衡”）的补充耕地指标交易行为适用本办法。第三条本办法所称补充耕地指标，是指通过实施耕地后备资源开发、高标准农田建设、土地复垦、耕地提质改造、旱地改水田等土地整治项目所形成的，经验收认定并通过省土地行政主管部门备案后,可用于耕地占补平衡的有效补充耕地指标，包括新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能3项指标。本办法所称补充耕地指标交易，是指各市、县在满足本行政区域内耕地占补平衡需要、落实耕地保有量任务、确保耕地总体质量不下
14、降的前提下，将节余的补充耕地指标进行有偿出让、出售给有补充耕地指标需求的市、县或用地单位的行为。第四条补充耕地指标交易活动应当遵循公开、公平、公正、自愿和诚实守信的原则，任何单位和个人不得非法干预。第五条省土地行政主管部门负责补充耕地指标交易的指导和监管工作，委托省土地储备整理交易中心负责建设补充耕地指标交易平台，纳入全省统一的公共资源交易市场，统一受理并组织全省的补充耕地指标公开交易活动。各市、县、自治县人民政府和洋浦经济开发区（以下简称“各市、县）士地行政主管部门根据辖区内补充耕地指标结余与需求情况编制指标交易方案，报所在市、县人民政府、洋浦经济开发区管委会批准后，负责补充耕地指标交易活动
15、的实施工作。第二章组织实施第六条补充耕地指标交易的出让方，是指提供可供交易的补充耕地指标的省和市、县土地行政主管部门。补充耕地指标交易的受让方，是指为落实建设项目占补平衡，以有偿方式获取补充耕地指标的市、县土地行政主管部门及独立选址类省重点基础设施项目的用地单位。第七条社会资本经批准投资实施各类土地整治项目形成的补充耕地指标，应由所在市、县人民政府统一回购后，方可进入补充耕地指标交易市场。海南省农垦投资控股集团有限公司实施各类土地整治项目获取的补充耕地指标节余部分由省土地行政主管部门统一回购，统筹用于省级重点基础设施和省级土地储备项目的占补平衡。市、县土地行政主管部门负责开展具体土地整治项目实
16、施以及补充耕地指标回购等工作。第八条省土地储备整理交易中心在组织实施补充耕地指标交易时，承担以下职责：（一）建立交易平台，并制定指标交易有关实施和操作规则；（二）定期发布交易信息；（三）核实出让方和受让方相关情况，编制交易计划，对交易指标库进行日常管理与维护；（四）组织指标交易，并办理指标交割相关手续；（五）建立交易档案资料，并定期分析指标交易情况；（六）向省级土地行政主管部门报送补充耕地指标交易情况；（七）办理与指标交易有关的其他事务。第九条补充耕地指标交易活动应当在省统一交易平台采取公开挂牌方式交易，也可通过网上公开竞价方式进行交易。第十条省级重点基础设施和省级土地储备项目，由用地单位（省
17、级土地储备项目由省级土地储备实施机构）向省土地储备整理交易中心提出交易申请，经省土地行政主管部门审核同意后，从省级补充耕地指标中予以统筹。用地单位应按补充耕地统筹指导价缴纳补充耕地资金，并按规定标准足额缴纳耕地开垦费。补充耕地统筹指导价由省土地行政主管部门研究制定，指导价应不低于补充耕地指标成本价。第十一条补充耕地指标交易服务收费标准，由省级物价主管部门会同省级土地行政主管部门制定。第三章交易原则第十二条补充耕地指标交易实行计划指导。出让方和受让方应按年度或季度提出指标交易申请。各市、县人民政府及土地行政主管部门对交易的补充耕地指标是否已使用、面积是否准确、是否可用于耕地占补等补充耕地交易有关
18、情况的真实性和合法性负责。第十三条补充耕地指标交易可根据供求情况，实行新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能3项指标合并交易方式，也可实行单项指标交易方式进行，涉及提质改造和旱改水土地整治项目新增的新增水田和新增粮食产能2项指标，可按2项指标合并或单项指标交易方式进行。第十四条市、县每年申请有偿获取的补充耕地指标数量原则上不得突破本地区近三年经批准建设占用耕地的平均量。第十五条经受让的补充耕地指标不得冲抵省下达各市、县耕地保有量和基本农田保护面积任务量。第十六条公开挂牌交易采用一次或多次竞价的方式进行。省土地储备整理交易中心可以根据交易市场情况明确竞价方式，具体事项以挂牌公告为准。挂牌交易单宗标
19、的不得低于10亩，竞价方式包括受让方报价、价高者得或出让方报价、价低者得等。第十七条采取公开挂牌交易的，出让方或受让方应当在提出交易申请时，提交经集体决策确定的交易起始价和交易底价。采取出让方申请公开挂牌交易的交易底价应根据补充耕地指标的取得成本、耕地开垦费缴纳标准、新增耕地或提质改造的质量等级、合理利润等因素确定，但不得低于同地类同等别耕地现行耕地开垦费标准或指标取得成本，实行单项指标交易的，交易底价不低于单项指标的取得成本。采取受让方申请公开挂牌交易的交易底价应根据所在市县财政状况、补充耕地交易市场行情等情况综合确定。交易底价在交易活动结束之前应当保密。第四章交易程序第十八条采取公开挂牌方
20、式进行指标交易的，由省土地储备整理交易中心根据出让方或受让方提供的补充耕地指标需求及先后顺序安排交易计划，并发布挂牌公告。第十九条采取出让方公开挂牌交易的按下列程序进行：（一）发布公告。在省公共资源交易平台和省国土资源厅网站发布指标交易公告，公告期为10个工作日。（二）资格审查。接受竞买申请人的报名申请，对出让方和受让方交易资格进行审查。提交交易申请的市、县应当出具经市、县人民政府同意的交易申请书。（三）公开竞价。在规定报价期限内，只有一个竞买者报价且报价不低于底价的，直接确定为竞得人;有两个及以上竞买者报价且报价不低于底价的，报价高的确定为竞得人;有两个及以上竞买者报价相同且报价不低于底价的
21、，按提交报价信息的先后顺序确定竞得人;有两个及以上竞买者同时报价、报价相同且报价不低于底价的，通过摇号方式确定竞得人;所有竞买者报价均低于底价的，交易终止。（四）成交公示。在公告规定的挂牌截止日次日，按照公告文件规定确定是否成交、确定竞得人，并将成交结果予以公示。公示时间不少于5个工作日。（五）签订合同。经公示无异议的，在指定的时间、地点，签订补充耕地指标交易合同。（六）支付资金。按照补充耕地指标交易合同的约定，完成资金支付。采取受让方申请公开挂牌交易的参照上述程序进行，以出让方报价、价低者得的方式确定出让竞得人，在规定报价期限内，只有一个竞卖人报价且不高于受让方底价的，直接确定为出让竞得人。
22、第二十条挂牌公告期间，无符合条件的意向受让方或出让方报名的，交易服务机构应公告提示本次交易终止。第二十一条在成交结果公示期间，单位和个人对成交结果有异议的，可以在公示期间以书面形式向省土地储备整理交易中心提出。省土地储备整理交易中心应进行调查核实，于5个工作日内作出答复。第二十二条成交结果公示期满无异议，或虽有异议但异议不成立的，成交双方应当在成交结果公示期满，或指标交易机构作出异议不成立答复之日起5个工作日内签订补充耕地指标交易合同。省土地行政主管部门统一制定补充耕地指标交易合同标准文本。网上公开竞价交易方式参照公开挂牌交易方式执行，具体交易规则另行制定。第二十三条补充耕地指标交易活动不改变
23、耕地的所有权和使用权，出让方承担新增耕地管护责任，补充耕地所在地的土地行政主管部门应当加强对补充耕地的用途管制，农业行政主管部门应当跟踪做好补充耕地的种植管理。第二十四条受让方通过交易所得的指标，应当在签订补充耕地指标交易合同后2年内，用于本行政区域或本单位建设项目的耕地占补平衡，不得再次出让。在规定时间内未使用完毕的指标，由省级土地行政主管部门收回,纳入省级补充耕地指标库。第五章交易监督第二十五条省公共资源交易、国土、监察、审计等有关部门，应当依照各自职责对补充耕地指标交易实施监督管理。省土地储备整理交易中心负责受理对交易过程中违法违纪违规行为的举报、投诉，报省土地行政主管部门调查核实。省土
24、地行政主管部门经调查核实，对在交易过程中确实存在违反程序和违反规则的行为予以制止、责令纠正，并交由有处理权的部门依法进行调查处理。第二十六条省及市、县土地行政主管部门应当建立补充耕地指标管理系统和台帐，对各市、县因交易增加及核减的补充耕地指标进行登记和管理。第二十七条违反本办法规定，存在下列情形之一的，其成交结果无效。构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任;未构成犯罪的，移交有关部门依法给予行政处理。（一）参加补充耕地指标交易活动的单位提供虚假资料骗取成交的；（二）参加补充耕地指标交易活动的单位互相串通，操纵交易活动的;（三）补充耕地指标交易机构及其工作人员徇私舞弊和利用技术手段为有关单位骗
25、取成交的；（四）其他违法违规交易行为。第二十八条以公开挂牌交易方式确定竞得人并经公示无异议的，除不可抗力或司法裁判等特殊原因外，交易双方不得拒签补充耕地指标交易合同。违反前款规定的，列入不良信誉记录名单，予以公告。自该行为发现之日起，两年内不得参加补充耕地指标交易活动。第二十九条违反本办法规定，将交易获得指标再次出让的，其出让交易行为无效，列入不良信誉记录名单，予以公告。自该行为发现之日起，两年内不得参加补充耕地指标交易活动。第三十条交易服务机构工作人员在补充耕地指标交易过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，按照相关规定处理;构成犯罪的，移送司法机关处理。第六章附则第三十一条本办法由省国土资源
26、厅负责解释，未尽事宜按国家和省有关规定执行。第三十二条本办法自发布之日起施行。（四）、中华人民共和国土地管理法的政策解读第一条为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的
27、范围内划拨国有土地使用权的除外。第三条十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。第四条国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外
28、的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第五条国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。第六条国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。第七条任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。第八条在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。（五）、海南自由贸易港土地管理条
29、例解读海南自由贸易港土地管理条例（以下简称条例）已由海南省第七届人民代表大会常务委员会第三次会议于2023年4月16日通过，自2023年5月1日起施行。海南经济特区土地管理条例同时废止。一、条例出台的背景和意义海南经济特区土地管理条例自1994年实施以来，经过1999年全面修订和2006年、2008年、2009年、2014年、2018年五次修正，对实施土地管理，保护和开发利用土地，保护耕地等起到了重要作用，促进了我省经济社会可持续发展。但是，随着国家土地管理制度日趋完善和海南自由贸易港建设深入推进，该条例已经不适应当前的新形势和新任务，亟需修改完善。本次修订海南经济特区土地管理条例并将名称修改
30、为海南自由贸易港土地管理条例，主要思路是贯彻海南自由贸易港法和总体方案关于土地管理的制度安排，衔接新修改的土地管理法及实施条例等上位法，落实国家对土地管理的新要求和新举措，保留原条例中符合中央土地管理改革精神的变通条款，固化我省实践中好的经验和做法，形成相对完整制度框架的自由贸易港土地管理基础性法规，并为土地制度改革关键环节和重要举措的“小切口”立法预留制度空间。条例是一部关系农民切身利益、关系经济社会发展安全的重要法规，旨在引领土地制度改革创新、规范土地全生命周期管理、推动提升土地利用质量和效益、保障土地要素资源高质量发展，它的出台必将为海南自由贸易港土地开发、保护和利用提供强有力的法治保障
31、。二、条例的主要修改内容和亮点条例分为总则，土地所有权、使用权和土地登记，国土空间规划，耕地保护，农用地转用与土地征收，国有土地使用权市场管理,集体所有土地使用权市场管理，监督检查，法律责任，附则等十章,共七十七条。这次修改的主要内容和亮点有：（一）加强土地数字化管理。土地数字化管理是破解土地作为最主要生产要素之一的市场管理诸多难题的重要途径。近些年，我省在土地管理的数字化、网络化、智能化建设方面进行了有益探索。条例将成熟有效的实践经验上升为立法：一是明确建立统一的国土空间基础信息平台，整合国土空间规划、土地调查监测、耕地保护、国土空间用途管制、土地储备、土地征收、土地开发利用等信息。二是实施
32、机器赋码、一地一码、一码管地等制度，推动实现土地管理全流程数字化管理和国土空间智慧治理。三是建立集土地信息汇总、发布查询、智能选址、政策指引和招商地图等功能为一体的土地超市，规定国有土地以及集体经营性建设用地的供应应当纳入土地超市，创新自由贸易港土地供应途径，助力破解“项目等土地”难题，进一步推动建立健全公平、公正、公开的土地市场交易机制。四是要求政府各部门建立土地管理信息共享机制，形成多部门协同治理模式，推动实现土地数据自动共享和业务全生命周期监管。（二）建立国土空间规划体系。条例设立专章对国土空间规划作出规定，通过立法确立国土空间规划的唯一性和权威性。具体体现在：一是规定国土空间规划是各类
33、开发、保护和建设活动的基本依据,经依法批准的国土空间规划，任何组织和个人不得擅自修改。二是明确总体规划、详细规划和相关专项规划之间的关系，规定下级国土空间规划应当服从上级国土空间规划，详细规划、相关专项规划应当服从总体规划，相关专项规划应当相互协同并与详细规划相衔接。三是明确国土空间规划编制、批准的主体和程序，确保省和市县国土空间规划制定、实施有法可依。条例第十条规定省和市县国土空间总体规划由本级政府组织编制，并需经本级人大常务委员会审议后，报上一级政府。同时，明确城镇开发边界内和边界外详细规划的编制主体和程序。四是严格国土空间规划修改的法定程序和条件，强化国土空间规划的严肃性。条例第十一条规
34、定了确需修改国土空间规划的五种情形，包括国家战略、重大政策调整，行政区划调整，国家和省重大能源、交通、水利等基础设施以及其他重大工程建设项目需要等。五是为重点产业园区国土空间规划的编制、审批实行特别管理预留制度空间。（三）落实最严格的耕地保护制度。为保障粮食安全，坚守耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”，条例作出以下规定:一是明确各级政府主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。二是严格控制占用耕地，第十五条和第十七条规定经依法批准的非农业建设占用耕地的，要按照“占多少、垦多少”的原则补足同等数量和质量的耕地;严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，耕地转为林地等其他农用地以及农
35、业设施建设用地的，要补足同等数量和质量的耕地，确保耕地总量和质量动态平衡。三是实行永久基本农田保护制度，第十六条规定经依法划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自变更，经依法批准占用的要补足同等数量和质量的永久基本农田，并按法定程序修改相应的国土空间规划，同时要求划定永久基本农田储备区。四是规定政府相关部门严格落实监管责任，做好补充耕地数量和质量的验收工作。五是建立耕地保护激励机制，对承担耕地保护任务的集体经济组织、农户等主体可以予以奖补。六是创新闲置、荒芜耕地的管理模式，规定可以采取土地经营权流转、代耕代种等方式恢复闲置、荒芜耕地耕种。同时，针对我省耕地“小、散、闲”的特点，出台了耕地规模
36、化利用的措施，规定经土地承包经营权人同意，乡镇政府、街道办事处可以将农业标准地集中对外与土地经营权人签订投资建设协议。（四）创新土地供应和利用方式。条例落实海南自由贸易港法和总体方案的要求，总结吸收我省近年来土地供应和利用的实践经验,作出创新规定：一是为保障海南自由贸易港建设总体方案土地政策的落地，在规定经营性用地以及同一地块有两个以上意向用地者的应当采取招标、拍卖、挂牌等公开竞价方式出让的基础上预留了空间，明确国家对海南自由贸易港土地出让方式另有规定的从其规定。二是强化项目用地保障，规定可以采取弹性年期、先租后让、租让结合、招挂结合等方式供应土地，供应混合用地可以按照主导用途对应的用地性质实
37、行差别化的方式供应土地，对产业链关键环节、核心项目涉及的多宗土地可以实行整体供应，进一步创新我省土地供应方式，为自由贸易港土地要素保障提供法规依据。三是将国家部委支持海南自由贸易港土地置换政策以及实践需求上升为立法，明确在自然保护地建设和水源保护区管理中可以将国有安置用地与所腾挪的集体建设用地进行等价置换，进一步丰富我省土地置换方式，有效推进生态移民搬迁。（五）依法稳妥推进集体经营性建设用地入市。农村集体经营性建设用地入市，是农村土地制度改革的重要内容。条例根据土地管理法及实施条例和中央最新文件精神，总结我省试点经验，严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，对农村集体经
38、营性建设用地市场交易规则和监管体系作出制度安排，将有利于进一步盘活农村土地资源，提高农村集体经济组织及其成员的收入，促进乡村振兴和城乡融合发展。具体规定：一是从政府部门提出规划条件、产业准入和生态环境保护等要求，土地所有权人编制入市方案，政府部门对入市方案提出意见，通过公开交易确定土地使用者,交付和登记等五个入市关键环节细化集体经营性建设用地出让、出租程序。二是强化政府职责，要求政府统筹安排集体经营性建设用地入市，规范入市流程和规则，并按照公开透明、合理平衡利益的原则建立土地增值收益分配机制。三是要求集体经营性建设用地使用者按照规划条件、开发期限、产业准入以及生态环境保护要求等使用土地。四是将
39、集体经营性建设用地入市情况纳入相关主管部门的监督检查内容。五是增加集体经营性建设用地违规入市以及使用者违规用地的法律责任。（六）加强土地监管。条例一是加强对闲置土地的监管，与海南自由贸易港法和海南自由贸易港闲置土地处置规定相衔接，规定了依法无偿收回土地使用权和征收土地闲置费的情形。二是完善宅基地管理制度，坚持保障农户住有所居、节约集约使用的原则，保留“一户一宅”、每户用地面积不超过一百七十五平方米的原有规定，并在此基础上吸收国家和我省土地制度改革三项试点经验，规定对合法占有超面积的宅基地可以探索实行有偿使用，为深化宅基地改革提供法规支撑。三是强化涉地股权转让的监管，明确未满足法律、法规规定和土地出让合同约定转让条件的，土地受让人不得擅自通过股权结构变更等方式变相转让土地使用权，推动解决我省长期以来涉地股权转让违法违约突出问题，堵塞监管漏洞。四是强化土地管理风险防控,针对海南土地管理的薄弱环节，增加市县政府批准改变土地用途和容积率后报省资规部门备案的规定，增加土地用途和容积率变更批准、耕地开垦方案批准以及新开垦耕地验收等环节进行公示的规定，并完善了监督检查和法律责任等方面的内容。
