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1、中小城市城中村改造工作思考以余姚市为例一、城市概况与城中村现状（一）城市概况余姚市位于浙东沿海，地处我国经济发达的长三角城镇连绵区，为隶属于浙江宁波的县级市。县域经济发达，2020年全市实现地区生产总值1220.72亿元，总量位列宁波各区（县、市）第四位。在2020年12月社科院发布的全国县域经济综合竞争力100强榜单中排名第16位。全市常住总人口125.4万，其中户籍人口约83.8万人，外来人口41.6万。城区外来人口31.2万，占全市外来人口的75%,主要为产业工人和城市服务业从业人员。户籍人口近两年稳定在84万左右，余姚在虹吸内陆低能级城乡人口落户的同时，其优质年轻人口也在向更高能级城市
2、迁移，且两者规模相当。发达地区城市群中的中小城市余姚是区域人口和人才“梯度转移”的中转站。（二）城中村现状余姚主城区建成区52平方公里内，共有自然村级城中村146个，农户16444户，城中村户籍人口3.91万人，居住人口总量约达15万人。城中村占地面积579公顷，占建成区面积的11.14%,人均（户籍）建设用地120平方米，占地较大;建筑物总量579万平方米，其中约三分之一为非主房，违章建筑较多。城中村中95%以上的外来人口租住于非主房，居住条件较差。（三）城中村改造历程余姚市主城区大规模的城中村改造始于2005年左右城东新区的建设，采用拆除重建方式，政府运作、原地调产安置模式。得益于快速城市
3、化大背景，实现了多方共赢。2010年左右启动西南组团的城中村改造，采用同样模式。得益于良好的区位条件和总体上行的地产市场，西南组团已被打造成为余姚城市品质的标杆区块。2010年左右开始征迁的高铁新城区域，因距离城区中心较远，其地块开发始于2020年左右，且地价不高。城区框架路网建设紧随以上整片区城中村征迁进行，大致形成于2010年前后。20102020年约10年间，未进行整片区的城中村征迁改造，城市建设以城区中心“退二进三”和城区外围“净地”挖掘、圈层推进为主。当前，应上级政府城中村改造攻坚行动要求，整片区、大规模的城中村征迁改造计划再次提上日程，但实际推进困难、缓慢。二、现行模式存在的问题和
4、形成的困境（一）“避重就轻”“征一片用一片“收储模式的问题过往土地收储存在“避重就轻”现象。在区位条件基本相同的情况下，出于容易出形象、出政绩等因素考虑，各届政府优先开发利用村庄少、“净地”多的地块。长久如此，逐步形成了建成区内“城市包围农村“，周边几无净地的现状实际。与此同时，由于用地选定，政府无法采用“竞争拆迁”模式，失去了征拆主动权。在征迁补偿中，出于用地目的和高净地比的实际，政府步步退让，补偿标准不断提高。现存城中村百姓心中，“拆迁暴富”的想法已根深蒂固。征一片用一片的土地收储模式也存在较大问题。合理的城中村改造机制建立在良性可循环的土地收储机制之上。良性的土地收储机制需要“净地”与城
5、中村一并收储，并留足土地出让收入或获得土地抵押贷款，再次启动新地块的收储，是一种长远有规划的收储机制。余姚过往收储土地用于滚动再收储的不多。在较多“净地”搭配较少村庄的土地收储前期，土地出让价格也基本仅考虑做地和市政公建配套成本。前期低价土地随着用地出让，转化为了相关企业和先入城老百姓的“即得红利”，为前半段粗放型城市化提供“有效助力”的同时，也造成了社会公平问题和后半段高品质城市化的“有气无力”。（二）征迁安置和补偿问题原地调产安置建设的大量安置房充盈了城市住房总量，占用了大量优质土地资源，长远冲击商品房市场。过往调产安置多选址在原地，也就是城市发展的前沿核心地段，如西南组团安置房位于商业核
6、心万达周边，选择调产安置的比例很高。安置房占用了大量优质土地资源并降低了土地市场活力，进而影响当期土地出让价格，进一步影响良性土地收储模式的形成。此外，征迁补偿标准较高，村民“征迁就能暴富”的心理预期牢固成型。调产安置按拟安置人口（大于实际人口）人均65平方建筑面积计算，另有部分按成本价购买的“凑套面积”可以争取。正常的三代之家户均安置住宅套数在5套左右，加上货币补贴部分，按当下房价折算，征迁补偿可达千万。按当前政策，被征迁户有调产安置和货币安置的选择自由。在房价高位见顶形势下，货币安置较以前更容易被接受，但标准高、数额庞大。（三）梳理式改造的不彻底不长久问题当前余姚在做的梳理式改造，主要对城
7、中村进行“穿衣戴帽”和雨污分流。没有进行外来人口租住外移安置、空间梳理、线性工程让位和系统的配套提升。梳理式改造存在不彻底不长久问题；为低收入群体保留的居所环境差，与社会进步及浙江省共同富裕示范区建设脱钩；改造效果一般、维持时间短；仍是城市风貌洼地和线性工程断点。（四）当前余姚城中村改造面临的困境一是逐步收窄的“净地比”和逐步提高的拆迁补偿标准之间是一笔做不平的帐。“净地比”较高、预测盈余的西南组团，在土地价格不断上扬的情况下，项目实施资金平衡结果为亏损。当前在城镇化速度放缓、经济增速放缓、政府债务高企、净地空间缩小、土地市场风险加大的大环境下城中村改造的平衡难度更大。二是妥善解决外溢的外来务
8、工人员住房保障问题加大整体平衡难度。三是调产安置比例过高，选址地段过好，进一步增加了住宅用地市场的风险。四是缺乏实施计划制订的主动，改造工作推进困难。根据上级城中村改造攻坚行动要求，需在一定期限内完成建成区城中村改造工作。综合考虑建成区内城中村肌理及与城市的融合度，改造方式需以征迁重建或深度梳理式改造为主，需要城中村百姓的支持与配合。在缺乏实施计划制订主动权的情况下，百姓背靠整治任务，政府失去谈判主动，工作推进困难。三、城中村发挥的作用和改造的目标（一）城中村在城市化进程中的作用城中村低廉的房租为城市发展提供了大量低成本劳动力，也为村民生活提供了一定保障。余姚主城区建成区52平方公里内146个
9、自然村级城中村中租住了约11万外来务工人员。城中村在为大批外来务工人员提供了“栖身所”的同时,也通过低成本的住宿支出再生了低成本劳动力，为城市建设和城市产业发展提供了人力保障。另一方面，虽然我国社会保障体系不断完善，城中村失地农民的社会保险金额也无法与城镇职工养老保险匹敌，辅房出租收益成为他们生活来源的重要补充。事实上，这也是城中村村民争取高标准补偿、影响其征迁意愿的原因之一。（二）新形势下城中村改造目标余姚户籍人口与全国范围内人口总规模均“见峰趋减”，城市开发建设进度放缓。城中村改造的首要目标由为城市建设腾挪空间向“融入城市”转变。在功能相容方面，城中村如继续存在需不影响城市道路网路、河网绿
10、地系统的合理性和完整性，重点保证城市交通和水利功能需求；城中村改造外溢的外来务工人员的住房保障工作需由城市“接棒”承担。在风貌相容方面，城中村还需要或拆或改，改善建筑、环境等外在形态，以形成较具品质的连续的城市风貌。四、优化城中村改造工作的原则（一）“尊重规律”避免过度城市化大规模、高强度的城市住区建设可以短期缓解城中村改造的资金平衡困难问题，形成大面积外观精致的空间城市化区域，但有损城市内在健康。城中村改造存在的困境归根到底为利益分配不公和资金平衡困难两大问题。扩大城市开发规模纳入更多外围“净地”，提高相对高价的住宅用地在城市总用地中的比例，及提高住宅用地容积率有利于扩大城中村改造的成本来源
11、。但过度建设住宅建筑将造成大量的沃土良田消失；造成严重的供需不匹配，进而出现大量房屋空置以及烂尾，对经济发展造成危害。在全国范围内人口总规模“见峰趋减”的形势下，极易建成长久的“空城鬼城二尊重发展规律的内在健康远比“高楼林立”的外观精致重要。（二）“以人为本”实现城市可持续发展以人为本，在城中村改造过程中考虑并解决外来务工人员住房问题，对城市可持续发展和各行各业的稳定至关重要。“城中村”间接为各行各业提供劳动力保障。小幅渐进的房租上涨有利于城市淘汰落后产能进而促进产业升级，而短时间内大幅提升的房租可能逼走外来流动人口，造成各行业无人可用的局面。城中村改造的同时需统筹解决外来务工人员的住房保障问
12、题，并考虑其逐步“市民化”的可行路径以实现城市可持续成长。（三）“分配公平”保持城市长远竞争力城市开发建设和城中村征迁改造显而易见的利益分配者是：政府、被征迁户和开发商。“新市民”因“尚不在场”，通常被排除在利益分配者之外，没有利益分配的话语主动，但保有横向选择主动。在城市开发建设和城中村征迁改造过程中，不断推高地价、房价，将利益分配干净，将失去保有横向选择主动用脚投票的“新市民”。城市政府作为统筹者需考虑“新市民”的份额，尽量做到分配公平，以保持城市长远竞争力。五、城中村改造工作的破困思路（一）“顺应形势”注重实施时机与节奏在当前城市户籍人口“见峰趋减”，住宅总量高企，城镇化趋缓的形势下，城
13、中村改造工作需要顺应变化，注重实施时机与节奏。目前，包括余姚在内的长三角区域城镇化已经达到一定阶段，扩张城镇规模产生的边际效应越来越小，甚至可能造成“过度城市化”的危险。作为长三角城市群中的中小城市、人口与人才的“梯度转移”的中转站余姚，在品质提升、能级提升之前，人口吸引力有限。城中村改造工作应当顺应形势，在成本达峰的状态下放缓征迁工作的节奏。在此过程中，以暂时“休眠”的状态和政策文件精神，来转变城中村老百姓“征迁就能暴富”的心理预期。在征迁的主动和合适的时机出现时，城中村征迁改造工作才可有所作为。在此基础上，在房产市场低迷时期收储的土地，不必急于兑现。合理利用土地专项债等资源降低财务成本，以
14、时间换空间，等待需求、改善平衡。（二）“双向联动”确定改造方式在科学确定各圈层、各功能区城中村改造方式的同时，留好应对村民“自下而上”意愿的弹性预案。首先，城中村改造方式确定应当强调计划统筹，突出规划引领，根据村庄所在圈层、功能区、现状肌理等因素系统化确定。同时，尊重和利用村民“自下而上”的主观动能，增强改造工作主动性。规划予以保留的城中村，村民环境改善意愿强烈且积极拆除违章建筑的，可调整为梳理式改造方式，政府给予资金补助等投入；规划梳理式改造的城中村，村民能自发形成合理拆除重建方案的，可调整为拆除重建改造方式，政府予以协助支持。同样，规划拆除重建的城中村出现征迁受阻、费用超限等情况的可调整为
15、梳理式改造方式，甚至予以保留；规划梳理式改造的城中村如村民意愿不强、推进困难可予以保留。自上而下和自下而上相结合，“双向联动”最终确定改造方式。促使城中村改造的意愿者从“政府”向“村集体”转换，推进方式由“任务式被动改造”向行政村集体“竞争式主动改造”转变。鉴于辅房出租收益是城中村村民生活来源的重要补充，是影响城中村村民征迁改造意愿的重要因素。在“双向联动”确定改造方式模式实施推广之前，政府需先期建设或调配一定规模的外来务工人员保障住房，吸引城中村中租住的外来务工人员外流并提升其生活环境，同时推进违建拆除工作。（三）制度创新拓展城中村改造模式城中村改造模式扩展的相关制度创新，主要意图在于为城中
16、村改造由政府主导单一模式向政府、企业、村集体多元协作模式扩展提供可行路径。政府主导模式以政府投资为主，依靠行政力量推动，可有效落实城市发展蓝图，村集体和村民的权益得到较好保障。但政府资金压力大，征迁被动，难为“无米之炊:市场主导模式通过引入社会资本，借助企业特别是大型央企的资金和专业化经验，提升城中村改造效率和品质。风险是企业追求利益最大化，可能造成公共利益受损，背离城中村改造初衷。村集体主导模式较好地响应村民诉求，阻力小。缺陷为资金筹措能力有限，发展视野有限，可能出现低水平开发和低层次改造。政府、企业、村集体多元协作模式将自上而下与自下而上相结合，政府主导、村级参与、多元合作，通过政府引导来
17、保障城中村改造符合城市发展总体蓝图；通过企业参与来提升城中村改造的专业化水平和质量；通过村民参与可以更好地响应社区发展诉求，有利于实现经济社会发展多元目标，是城中村改造模式的拓展方向。为配合多元协作模式的合理合规开展，“带方案出让”“集转国、农专居”等具有一定合理性的城中村改造适用制度需要争取上级政府来完善出台。（四）“以管代改”实现城村融合城市从现状的52平方公里建成区至100平方公里规模全面建成，是一个长期的过程。在此过程中，现状建成区外围的村庄和建成区内征迁改造受阻村庄需要实行“微介入式村落更新策略”精细化管理，“以管代改”来实现城村融合。按照余姚市城乡规划管理技术规定村庄管理章节，分村落类型规定宅前路的最小宽度；不同条件下的宅前路退让方式；健身场地及游园的服务半径及最小规模等等。以期利用规范要求、村庄规划设计的精准定位、村规民约等宣传工具，在住宅翻新报批的过程中控制出相应空间，改善村落内部环境,满足现代生活需求。以更为细致的制度设计与管理，规范村庄建设，改善村落环境。慢工出细活，通过较长时间的管控,实现村落风貌与城市风貌融合、村落形态与城市框架相容。
