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1、盘活农村存量建设用地方式的思路与对策党的二十大报告提出，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务依然在农村。农村建设用地的盘活利用，是保证农村一二三产业融合发展的空间载体，是推动农业农村优先发展、促进乡村振兴和城乡融合发展的关键。近年来，随着城镇化率的提高和农村人口的大量流失，农村闲置或废弃建设用地屡见不鲜，“空心村”增多。第三次全国国土调查数据公报显示：城镇村及工矿用地总面积3530.64万公顷，其中村庄用地为2193.56万公顷，占62.13%；交通运输用地总面积955.31万公顷，其中农村道路为476.50万公顷，占49.88%；建
2、设用地总量为4086万公顷，其中城镇用地总规模达到1033万公顷，村庄用地总规模达2193万公顷。村庄用地规模是城镇用地规模的两倍多。此外，农民合理住宅用地难以满足，乡村的产业用地不足和基础公共服务设施建设尚不健全等问题亟须解决。当前，在保证耕地和永久基本农田、生态保护红线不突破的情况下，增量发展的模式不可持续。如何盘活农村存量建设用地，并以此优化农村空间布局、缓解农村人地矛盾、促进农村高质量发展，显得尤为重要。不同农村地区盘活存量建设用地的不同定位根据区位、经济发展程度等因素，我国农村可分为四类地区，其主要特征如下。大城市周边的农村地区。受大城市的辐射带动作用影响，该地区更容易融入城市及其延
3、伸的产业链，建设用地价值较高，且具有发展乡村旅游经济的天然潜力。其盘活目标在于提高农民财产权益，同时提高大城市居住保障力度。中小城市周边的农村地区。该地区离城市近，建设用地需求较高，经济发展空间较大，但保障城市居民住房的需求不高。其盘活目标在于满足乡村产业需求、提高农民财产收益。偏远且暂不具有经济发展潜力的农村地区。该地区人口外流程度较高，建设用地需求较低。其盘活目标在于依据规划优化土地布局，以提供更多农用地，全面保障农民权益。其他有经济发展潜力的农村地区。该地区具有经济发展潜力，是县域经济增长的主要动力，其中部分地区靠近旅游风景区，环境本底条件好，具有旅游潜力、历史文化特色。其盘活目标可定位
4、于提高建设用地利用效率、提供更多的农用地。农村存量建设用地盘活利用面临的问题农村存量建设用地大体分为宅基地、集体经营性建设用地和农村公共设施用地三类。盘活农村存量建设用地主要存在以下难点。农村建设用地节约集约利用效率有待提高。在城镇化快速发展的背景下，农村大量宅基地处于闲置状态，农民的生产生活方式发生了剧烈变革，农村集体建设用地的功能、利用态势也发生了显著变化。通过对全国140个村庄的调研分析发现，XX年，农村宅基地闲置程度平均为10.70%。随着城镇化程度的提高，部分村庄“空心化”的现象也不断出现且程度逐年加深。加之存在缺乏规划及不合理的农村建设用地布局等问题，这些都造成农村建设用地粗放利用
5、的现象比较突出。农村集体经营性建设用地的分散现状，不利于盘活。很多集体经营性建设用地宗地面积小，分布零散，难以实现规模化利用，且全国集体经营性建设用地大多分布于东部省份。另外，在永久基本农田和生态保护红线划定的情况下，集体经营性建设用地的空间布局分散，难以高效利用。大部分农村地区缺乏盘活的资金和动力。目前，市场对于农村集体经营性建设用地的需求较为有限，且缺乏足够的资金用于前期开发整理，盘活存量建设用地存在一定困难。另外，农村集体建设用地存在很多历史遗留问题，如未批先建、一户多宅、违法占地、产权不清等。这些问题的处理需要部门间加强联动、协同推进，也必然会增加存量建设用地盘活的难度。盘活农村存量建
6、设用地的实现方式围绕盘活农村存量建设用地的特点，并结合社会经济发展的阶段和趋势，我国先后出台了一系列盘活利用农村存量建设用地的相关政策。其主要分为以下三种方式。结合全域土地综合整治，通过城乡建设用地增减挂钩指标周转方式，盘活农村集体建设用地。增减挂钩是通过将农村建设用地整理为耕地、优化用地结构，缓解城市土地资源不足，改善农村生产生活条件，统筹城乡发展。XX年，为切实做好农村土地整治工作，国家对城乡建设用地增减挂钩试点进行了规范。此后，自然资源部先后出台了城乡建设用地增减挂钩相关管理办法，并将增减挂钩用于脱贫攻坚。各地也结合实际，进一步规范了城乡建设用地增减挂钩节余周转指标等交易行为，如XX市等
7、地自主探索了“地票”等模式。XX年以来，自然资源部相继印发了全域土地综合整治试点的文件，明确了规范开展全域土地综合整治试点的要点和底线。通过入市实现集体经营性建设用地的盘活利用。集体经营性建设用地入市作为农村土地制度改革的关键一环，旨在盘活农村存量建设用地、增加农民收入。从推进33个试点到土地管理法允许入市，集体经营性建设用地入市为构建城乡统一的建设用地市场、促进城乡融合发展奠定了较为成熟的政策基础。国务院印发的“十四五”推进农业农村现代化规划明确，可依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，这进一步拓展了其入市范围，为中西部省份集体经营性建设用地入市注
8、入了新活力。在入市用途上，除了法律规定的工业、商业用途，可进一步探索集体经营性建设用地用于租赁住房建设。XX年3月，深化农村集体经营性建设用地入市试点启动。通过制度创新推动闲置宅基地的盘活利用。闲置宅基地的盘活利用须全面考虑集体和农民的利益。宅基地“三权”分置思路的提出，为建设用地盘活利用提供了政策支持和理论支撑。XX年，中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见首次提出，适度放活宅基地和农民房屋使用权。XX年,农业农村部发布关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知。XX年，乡村振兴促进法将闲置宅基地和闲置住宅盘活利用政策上升到法律层面。闲置宅基地盘活利用大体包括出租、合建、入
9、股和有偿退出后入市等四种方式。其中，前三种方式适合发展农家乐、民宿、乡村旅游、康养等新型产业，而入市则适用于集体租赁住房建设或发展规模较大的产业。农村存量建设用地的差异化盘活方式,建设用地的盘活应根据地方特点制定差异化的政策组合，做到保留底线、适时而盘、因地施策、特色盘活。大城市周边农村地区的盘活思路。认为，政府可在符合规划的前提下，结合全域土地综合整治，通过集体经营性建设用地入市来盘活该区域范围内的存量建设用地。入市土地用于建设工业园区，也可用于养老项目；或可通过规划、计划手段，将一部分集体经营性建设用地以入市方式用于租赁型住房项目，以解决中低收入人群的住房问题。另外，还可通过宅基地制度改革
10、，以促进旅游资源的开发为目的，对宅基地进行复合利用，发展农家乐、乡村民宿、康养服务等农村产业，以充分挖掘存量建设用地的价值。中小城市周边农村地区的盘活思路。认为，政府可通过集体经营性建设用地入市，一方面为小微企业提供空间保障，另一方面将其用于农村一二三产业融合发展。对于具备旅游资源开发潜力的地区，可探索宅基地复合利用，用于发展乡村旅游，或农产品初加工、电子商务等相关产业。暂不具有经济发展潜力的偏远农村地区的盘活思路。认为，政府可运用土地增减挂钩政策，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”的原则，实施土地复垦整治，将闲置的农村建设用地整理成集中连片、生态良好的良田，并与城市建新地块直接挂钩。其他具
11、有一定经济发展潜力的农村地区的盘活思路。认为，政府可运用土地增减挂钩政策，并结合“地票”模式，根据具体情况，将存量建设用地复垦为耕地、林地，作为发展衍生产业的基础。此外，还可通过集体经营性建设用地入市，将存量建设用地进行整合后，用于农产品生产加工流通、电子商务、农村休闲观光旅游、物流仓储用地等相关产业，同时复合利用宅基地发展民宿等。盘活农村存量建设用地的制度保障认为，实践中需从源头规划的管控、市场机制的推进、监管机制的完善、部门政策间的联动等方面，推进农村存量建设用地的高效盘活。以国土空间规划为依据，优化建设用地布局。建议，在盘活农村存量建设用地时，应科学研判村庄发展趋势，因地制宜地编制具有地
12、方特色的详细规划，充分发挥国土空间规划的引领作用。一是在县域层面的国土空间规划中，应紧扣产业发展规划，明确农村存量建设用地的盘活目标，包括集体建设用地入市的目标、宅基地制度改革的目标等，加强增减挂钩项目与国土空间规划的衔接。二是在确保耕地面积不减少、质量有保证的前提下，应结合全域土地综合整治，优化集体建设用地布局。同时，在规划中应充分考虑、预留农村集体经营性建设用地入市的规模，并针对村民住宅、公共服务设施、农村一二三产业融合发展项目，明确项目用地布局及规模。三是以国土空间规划为依据，将三条控制线作为乡村建设不可逾越的红线，严格项目准入，优化用地结构。充分利用市场手段，加快存量建设用地盘活。建议
13、，应构建以企业为主体、政府为导向的盘活模式，加大社会资本参与盘活农村存量建设用地的力度。一是坚持政府作规划、把方向、建平台，不断完善集体土地交易规则，深化“放管服”改革，优化乡村营商环境，吸引社会资本，为盘活农村建设用地提供综合性解决方案。二是探索不同领域创新构建政府和社会资本合作的典型模式，加强宣传推广，形成示范带动全域开展的效应。三是利用社会资本探索新业态，重点支持社会资本参与存量土地用于文旅、教育、养老等领域，提高农村存量建设用地的产出效益。全面强化农村建设用地利用的监管机制。建议，应针对农村发展用地的新特征，全面提升监管能力。一是加强耕地保护监管。依据国土空间规划，明确盘活农村存量建设
14、用地的底线，坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，不得破坏、污染耕地。二是完善全域土地综合整治、增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策的监管机制，不得违背农民意愿强制对其宅基地进行流转，保证其住有所居，不得以任何形式侵占农民集体的资产收益。三是加强对新情况和新问题监管方式的研究。针对农村多样化、复杂化的新型用地中出现的各类问题，应及时规范相关流程和标准，健全税费调节机制，提升农村建设用地盘活的监管能力。加强存量建设用地盘活的相关政策统筹。建议，应加强相关政策间的统筹协调，共同推动农村建设用地的高效盘活。一是在项目落地上，自然资源部、国家发展改革委、农业农村部等部门应加强联合，优化田园综合体、村庄建设项目、三产融合项目等审批环节，并创新服务方式，细化配套措施，加快项目落地落实。二是在资金保障上，应加强自然资源主管部门、财政部门、金融部门之间的合作，加大探索农村相关信贷和保险业务，并推动产品创新研发，因地制宜创新特许经营、民办公助等方式，以提供充足的资金保障。三是应加强农村相关政策之间的统筹，如加强与全域土地综合整治、生态修复、自然资源调查、不动产登记、节约集约利用、耕地保护等政策间的协调，形成盘活农村建设用地的政策合力。
