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1、适应新形势新任务全面加强投资监管在中国中铁2017年经营工作会上的讲话刘成军（2017年4月7日）各位领导、同志们：根据会议安排，下面，我就国务院国资委第34、35号令“两个投资管理办法”有关要求进行传达和解读，并结合公司实际，就贯彻落实上述文件精神提出意见建议。一、两个投资管理办法（国资委第34、35号令）解读2017年1月7日，国务院国资委发布了中央企业投资监督管理办法（国资委令第34号）和中央企业境外投资监督管理办法（国资委令第35号）两个管理办法。1月19日和25日，国资委又相继印发了中央企业投资项目负面清单（2017年版）（国资发规划（2017）13号）和中央企业境外投资项目负面清单
2、（2017年版）（国资发规划2017）14号），以及关于核定中央企业非主业投资比例有关事项的通知（国资厅规划（2017）46号）三个配套文件。34和35号令是国资委贯彻落实十八届三中全会精神，按照党中央、国务院深化国有企业和国有资产监管体制改革的总体部署，针对中央企业投资监管面临的新形势、新任务、新要求和中央企业投资中出现的问题，在借鉴以往经验和做法的基础上，从依法履行出资人职责定位、实现以管企业为主向以管资本为主转变的要求出发颁布施行的。(一)两个管理办法的修订背景投资是落实企业发展战略和规划、推动企业转型升级的主要途径，是企业生产经营最重要的活动之一，也是风险最大、最复杂、最难决策的事项之
3、一。近年来，中央企业投资规模不断扩大，股权投资比重逐年攀升，境外投资数额快速增长。投资失败的案例很多，特别是前不久国资委党委、中央纪委驻国资委纪检组通报了中国铁物、中冶科工两起国有资产重大损失案件，引发了越来越多的社会关注与热议。国资委作为依法履行出资人职责的专门机构，必须要在中央企业稳增长、促投资并不断激发企业活力的发展建设过程中建立监管工具、监督体系。34、35号令的制定一是依法管理所需，落实企业国有资产法和公司法，界定出资人和企业权责边界，准确把握出资人和中央企业职责定位；二是深化改革所需,落实党的十八届三中全会精神全面深化改革；增强活力与加强监管；协调稳增长与促投资之间的矛盾；以管企业
4、为主向以管资本为主转变。为满足中央企业做优、做强、做大和国际化竞争的需要，以股权投资为出发点，为今后中央企业境内股权投资提供了明确的依据；三是规范投资所需。中央企业投资活动呈现出“主体多、领域广、规模大，监管难、风险高”等新特点。投资行为更加公开透明，中央企业是全民所有，其投资的方向、收益、风险备受社会关注，迫切需要制定新的管理办法，进一步规范中央企业投资活动并加强对中央企业投资活动的监管。（二）两个管理办法的编制思路国资委梳理总结了近十年来央企投资监管工作的经验作法,对以往的16号令和28号令“两个暂行办法”有扬有弃。新制定的“两个管理办法”从管投向、管程序、管风险、管回报四个方面，努力构建
5、权责对等、运行规范、信息对称、风险控制有力四位一体的投资监管体系。管投向是核心环节，重点是管好企业发展战略规划、主业、非主业，管好投资项目负面清单，管好企业年度投资计划；管程序是重要手段，重点是通过制度规范程序、完善信息系统加强过程管控、强化行为主体的责任追究；管风险是重要保障，重点是全方位监管，全过程监管和投资风险管控体系建设；管回报是根本底线，重点是设定投资收益底线，再决策与止损退出机制，开展后评价和后审计。建立四位一体的投资监管体系，目的是进一步管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，从而促进中央企业加强投资管理，规范投资行为，强化风险管控，提高国有资本效率，防止国有
6、资产流失，最终实现国有资本保值增值。（三）两个管理办法的编制特点两个管理办法编制，体现了以下五个方面的特点：1.强调依法监管。明确了该由国资委履行的监管职责，国资委必须加强监管，不能缺位；应当由中央企业承担的事项，交由企业自行决策，国资委按职责加强管理，不能越位。2 .强调全方位监管。两个办法都专门设立了“投资监管体系建设”章节，主要包括制度体系、信息系统、负面清单、监管联动机制等方面，实现对企业投资活动全方位监管。3 .强调全过程监督。两个办法将中央企业的投资监管划分为事前、事中、事后三个阶段，明确了各阶段的监管重点。事前管理注重规范决策，事中管理注重过程监控和再决策；事后管理强化评价和问责
7、。4 .更加注重监管模式创新。通过投资项目负面清单，明确了出资人投资监管的“底线”，设定了中央企业投资行为的“红线二5 .更加注重海外投资监管。35号令对境外投资要求更为严格，主要体现在更加聚焦主业，更加强调境外风险防控两个方面。（四）两个管理办法制订的不同之处从章节安排上看，两个管理办法完全一样，均为8章，即总则、投资监管体系建设、投资事前管理、投资事中管理、投资事后管理、投资风险管理、责任追究、附则。从具体内容上看，第35号令比第34号令的规定有所增加，第34号令共有29条、第35号令共有32条，显示出对境外投资的监管更为严格。1 .监管环境不同。34号令要求中央企业在投资过程中，严格遵守
8、我国的相关法律法规和部门规章制度等；而35号令要求同时遵守境内外相关国别的法律，因此境外投资法律风险更大。2 .监管力度不同。35号令更强调风险管理，有专门针对境外投资特点的要求，其中第二十五条至第二十八条作出了明确的规定。境外的投资更强调战略规划引领、更强调坚持聚焦主业、更强调境外风险防控、负面清单更加严格，由于境外投资的特殊性，综合政治、地域等多方面因素考虑，负面清单的确定与境内投资会有所差异。3 .国资委对境内、外审核的侧重点不同。34号令第14条:“国资委依据相关法律、法规和国有资产监管规定，从投资项目实施的必要性、对企业经营发展的影响程度、企业投资风险承受能力等方面履行出资人审核把关
9、程序J35号令第12条：“国资委依据相关法律、法规和国有资产监管规定等，从项目风险、股权结构、资本实力、收益水平、竞争秩序、退出条件等方面履行出资人审核把关程序J4 .境内、外投资后评价要求不同。34号令要求企业选择部分重大投资项目开展后评价；35号令要求组织开展中央企业国际化经营评价。（五）国资委和中央企业现阶段需开展的工作两个办法进一步明确了出资人和中央企业管什么、做什么。国资委作为出资人，监管重点是投资方向应符合产业政策及行业准入标准，符合中央企业五年发展规划。主要做好以下六个方面的工作：一是指导中央企业建立健全投资管理制度；二是对中央企业年度投资计划进行备案管理；三是制定中央企业投资项
10、目负面清单；四是对投资项目进行分类监管，监督检查中央企业投资管理制度执行情况，重大投资项目的决策和实施情况；五是组织开展对重大投资项目后评价；六是进行责任追究。监管依据：一是国资委34、35号令；二是负面清单（2017版）；三是中央企业“十三五”发展规划纲要；四是中央企业三年滚动发展规划；五是经国资委确认公布的中央企业主要经营业务；六是其他法律法规和政策规定。两个办法都明确了重大投资项目是中央企业按照本企业章程及投资管理制度规定，由董事会研究决定的投资项目；中央企业向下授权投资决策的企业管理层级原则上不超过两级；各级投资决策机构对投资项目作出决策，应当形成决策文件，所有参与决策的人员均应在决策
11、文件上签字背书，所发表意见应记录存档。中央企业主要要完成以下方面工作：一是建立投资管理体系；二是健全投资管理制度；三是优化投资管理信息系统；四是编制投资计划；五是制定投资项目负面清单；六是加强项目管理；七是提高投资风险防控能力；八是信息报送、配合监督检查。二、关于加强投资管理，规范投资行为，强化风险管控的意见建议两个办法和系列配套文件均明确了出资人监管的重点，监管的依据，明确了中央企业是投资项目的决策主体、执行主体和责任主体，明确了监管的“底线”和投资行为的“红线”。“履不必同，期于适足;治不必同，期于利民J我们要结合贯彻落实两个办法，建立适合中国中铁发展，具有中国中铁特色的投资管控体系。建议
12、公司尽快完善并做好以下几个方面的工作：1 .进一步完善投资决策机制，确保投得准。通过系统梳理公司投资管理系列文件，厘清部门职责，修订完善投资决策程序和标准、制度办法。一是要根据自身实力，以企业的持续稳定健康发展为目标，以现金流为主线，以资产负债率为红线，合理确定企业的投资规划和年度投资计划；二是要科学界定董事会、经理层、业务部门和二级企业的决策权限，优化投资决策程序，完善投资议案内容，规范和加强授权管理；三是要梳理和调整部门职责，明确各自在投资管理体系中的权利、责任和义务，并开展制度清理和内控体系流程的完善，做到不缺位、不越位、不错位，真正做到权责到位；四是要尽快制定、修订及废止原投资管理办法
13、以及相配套的实施细则、考核办法和指导意见，制定中国中铁自身的投资管理“1+N”制度，如2008年制定的中国中铁投资管理暂行办法应予以废止，2014年制定的中国中铁项目投资管理办法和基础设施投资、土地一级开发、房地产开发和矿产资源开发等实施细则应进行相应调整，保证制度的衔接有序;五是要统筹考虑国资委投资监管要求与国家发改委、商务部等部委关于企业投资管理办法的衔接。去年，我们的个别境外投资项目因未能满足境外投资登记有关要求，导致股份公司被外管局暂停外汇业务，增加了协调处理难度。在制定投资管理制度时，不仅要考虑国资委的规定，也要符合各部委的相关要求。2 .进一步完善投资管理体系，确保管得好。加强投资
14、项目的事前、事中和事后管理，建立全过程管理体系；一是进一步理顺股份公司、投资公司、工程局、项目公司在投资项目全过程管理中的职责，针对不同的投资模式，建立相应的投资管理流程；建立投资项目现金流管理办法，统筹考虑投资项目全过程的现金流管理，充分发挥资金的使用效率；建立投资项目税收管理办法，提高投资收益；二是建立地铁、高速公路、城市管廊等不同业态的投资运营管理办法，完善对投资公司的考核制度，完善投资项目的审计制度和后评价制度；三是切实加强投资人才的系统培养,专业化培养和差异化培养；四是要尽快确定第三方有资质、有经验的投资咨询和风险评估机构，以及专业律师，指导投资项目的管理。3 .建立投资项目风险管控
15、体系，确保退得出。两个办法都将投资风险管理作为一个重要章节，提出国资委、央企和中介机构两个层面的风控管理，要求央企建立投资全过程风险管理体系,强化前期风险评估和风控方案制订，做好过程中的风险监控、预防和处置，防范运营风险。建议：一是完善投资项目风险管理制度和投资项目完成、中止、终止或退出制度，针对投资项目全过程的风险因素，制定风险监控、预警和处置措施；二是成立投资项目风险管理委员会，事前参与项目评估和决策，事中做好风险监控，确保政策、市场、环境、条件等发生变化或前期决策考虑不全面等情况下及时再决策、及时终止退出；三是加强表外投资项目的管理，健全表外投资项目管理办法，防范表外项目的融资、管理和退
16、出等风险。4 .建立投资项目信息管理制度，加快“中国中铁投资项目监管平台”建设。建立投资管理信息系统，是两个投资监管办法的又一个核心要求。去年10月，根据张总裁的指示和要求，公司为满足投资业务管理需要和内部监督要求，部署启动了中国中铁投资项目监管平台建设工作，搭建了以投资项目为载体，以风险管理为主线，以信息化为手段，以业务管理为基础，以监督工作为重点的信息管理平台。建立了投资项目大数据库，实现投资项目全过程信息采集存储，对投资项目进行多维度统计查询、指标比对，智能化分析，实现对决策主体、执行主体、责任主体的监督。34、35号文发布后，平台进一步融合两个办法最新要求。今年2月17日，张总裁组织了
17、有关研讨会，对此项工作极为重视。这也是国资委和国有企业监事会高度重视的一项工作，3月23号国资委党委委员、秘书长阎晓峰专程来公司调研，在听取了中国中铁关于投资项目监管平台建设的汇报后，给予了认可和肯定，认为我们方向正确、贴合实际、考虑全面、亮点突出、值得借鉴。下一步，公司将结合两个管理办法，结合企业投资制度和实际需求，完善系统总体规划设计方案、需求分析报告和实施计划，实现对投资项目的高效、全面管控。5 .科学制定投资责任追究制度。股份公司在建立了投资管理相关配套文件后，要相应建立投资责任追究制度。在建立管制度的制度时，要依据国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见(国办发(2
18、016)63号)和股份公司的相关制度办法，既要严肃追责、依法合规，同时要运用好“三个区分开来”和“容错纠错机制”要求，本着“支持实干、激励创新；把握政策、区分对待；实事求是，客观公正；严守底线,精准量纪”的工作原则，保护作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部，让大家愿干事、敢干事、能干成事。即要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来。对民主集中制、三重一大决策后出现的失误；突发事件、临机决断，但事后
19、及时报告并追认的；突破探索改革、符合程序但缺乏经验导致的失误；战略性投资、区域性经营、业态扩展中经验不足导致的失误；宏观政策调整没有达到效果的；由于地方政府、部门政策变化导致的失误；市场因素变化而导致的失误；受地方不可控因素变化导致的失误；因管理创新、技术创新、业态创新导致的失误；由于信访等突发事件的瑕疵，所造成的损失,要建立容错纠错机制。各位领导、同志们。两个管理办法和三个配套文件，是为建立以“管投向、管程序、管风险、管回报”为主线，构建权责对等、运行规范、信息对称、风险控制有力四位一体的投资监督管理体系，促进中央企业加强投资管理，规范投资行为，强化风险管控，提高国有资本效率，防止国有资产流失，实现国有资本保值增值的重大举措。各单位要进一步树立新的投资理念，进一步加强投资管理，完善投资监督体制机制，改进投资监督方式方法,有效防范投资风险，为促进企业提质增效，提高经营管理水平,做强做优做大企业而努力奋斗。以上是对两个报告的解读，不妥之处，请大家批评指正。谢谢大家！
