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1、电子政务环境下数字档案登记备份体系的构建研究谭必勇/张莹2023-11-2216:46:56来源：浙江档案（杭州）2023年12期【英文标题】ConstructionoftheRegistrationBackupSystemofDigitalArchivesunderE-government【作者简介】谭必勇、张莹，山东大学历史文化学院（济南250100）。【内容提纲】电子政务的J发展伴伴随大量电子文献和数字档案的产生，由于电子文献自身具有可变性等特点使其原始性、真实性受到挑战。运用现代信息技术对电子文献和数字档案进行登记认证和数字备份是维护档案凭证价值和法律效力0有效措施。笔者在论述国外档案
2、登记备份工作实践0基础上，分析了我国数字档案登记备份工作开展的背景，提出了我国数字档案登记备份体系的构建要素。【关键词】电子政务/数字档案/登记/备份电子政务的本质是政府凭借计算机技术、现代通信技术等高新技术在安全可靠的J网络平台上全方位行使管理职能、开展政务活动1。电子政务的开展过程中伴伴随大量电子文献和数字档案0产生，它们同老式0纸质档案、声像档案同样记录了机关、团体、企事业单位和其他社会组织的真实活动，具有重要的保留价值。然而网络环境下产生的电子文献和数字档案其内容信息具有可变性、可操作性且修改后不易被察觉，使得电子文献和数字档案的原始性、真实性、完整性受到了极大挑战。世界上许多国家和地
3、区都在积极探索多种制度和技术措施以维护电子文献的安全，保障其法律凭证价值。作为适应档案管理客体变化而建立的一项有助于国家和社会历史记忆安全、完整、可用的创新性制度2,“电子文献和数字档案登记备份”制度具有极大的理论创新价值和实践推广前景。一、国外数字档案登记备份制度的实践状况电子文献和数字档案登记备份制度是电子文献管理时代的产物，但其思想渊源可以追溯到老式档案管理环境下0文档登记管理活动，而在新0信息技术环境下，面临维护电子文献和数字档案真实性、完整性、可靠性和可用性的巨大压力，英美等国进行了有关0探索。(一)英国英国于1945年成立了国家档案登记室(TheNationalRegisterof
4、Archives),作为历史手稿委员会0一种分支，位于英国公共档案馆内。为了保障档案的安全以及维护档案的证据价值等原因都促使了国家档案登记室的成立,它0重要目0是确认英国所有当地0档案案卷0位置和内容，所有由登记室记录B材料都可以通过位置或者所有者B名字进行查询。登记室通过张贴海报、广播秀以及举行会议等媒介公开自己的活动，但重要的媒介是出版期刊一一国家档案登记室3O信息技术的发展给英国国家登记工作带来了深刻的影响。1995年，国家档案登记系统0索引实现了在线查询，从此越来越多的档案目录提供电子版索引。国家档案登记系统B档案材料重要通过如下途径搜集：机构和组织移交给英国国家档案馆B档案案卷目录；
5、历史手稿委员会组员每年在其领域内所发现的未知的宝贵材料和附加汇报，所有的信息来源均录入档案登记系统的索引中4。目前人们可以通过英国国家档案馆下B国家档案登记系统(NatiOiIaIRegisterofArChiVCS)查询登记室中所包括的档案材料5,它提供了超过44000条未出版的档案案卷和目录，并为运用者提供了机构名称、人名、姓和地名四种查询途径。同步，当地人也可通过访问国家档案馆读者查阅室查询有关档案。(二)美国美国是世界上最早开展电子政务的国家之一，面对政务活动中产生的大量电子数据和信息，怎样保障其安全和真实性成为各界关注0焦点。人为或者自然原因对系统所导致0破坏以及计算机自身硬件或软件
6、故障导致数据B破坏或丢失，都会对档案信息带来致命的损害。因此，对档案数据尤其是重要档案进行数据备份对提高机构0容灾能力具有十分重要0意义。美国许多州制定了公共档案登记备份以及备份档案再运用和销毁的有关政策，以北卡罗来纳州(NOrthCarOIina)为例，它对档案备份的有关政策做了如下规定6：(1)机关应当在他们时资产保护文献内记录他们所使用的备份政策以及怎样使用。由于一旦确定了一种档案案卷使用时备份政策，往往同样合用于具有类似价值的案卷，所认为了提高备份效率应当将备份政策合用于何种序列0案卷记录清晰。(2)每一种机关必须为每个案卷确定其可恢复B最低程度。有些案卷不合用于已确定0备份政策，然而
7、机构为了保证每天的运转又必须保护好这些案卷，对于这些具有档案、法律、财政或其他价值的案卷，机构必须对其进行备份保留且保留时间应与原件的保留时间长度相称。对于只进行电子保留的档案，尤其是那些具有长期档案、法律、财政或者其他价值的案卷，应当做愈加彻底详尽0备份阐明。同步，北卡罗来纳州对电子政务、电子商务活动中产生0电子邮件B保管运用以及备份也十分重视。该州规定：职工们应将电子邮件备份到他们的硬盘上或者有计划地将这些邮件存储到他们的机构服务器上，以应对系统失败、无意删除或者更改。远程办公和使用移动电子设备的员工应当每天将电子邮件下载到网络硬盘上7。二、国内数字档案登记备份工作开展的背景及经验(一)数
8、字档案登记备份制度产生的国内背景国内数字档案登记备份制度，是在重大活动档案登记、民生档案登记等工作已经部分开展I向前提下，在电子政务建设、政府信息公开日益蓬勃发展的大环境下，逐渐形成和发展起来的一种新型电子文献管理制度。首先，伴随档案工作的不停发展，国内某些地区的档案部门逐渐认识到应当对具有重要保留价值0档案进行登记备份。最早是某些省市进行尝试和探索。1996年通过B山东省档案条例8第十五条规定：“举行重大的政治、经济、科学、文化、体育、外事、宗教等活动的，应当告知同级档案行政管理部门。活动中形成的档案应当搜集和保护。有关单位和个人应当在活动结束之日起六十日内到同级档案行政管理部门办理档案登记
9、。”河南省2023年颁布实行的河南省档案管理条例第十条、十一条、十二条对地方特色档案搜集，重大政治、经济、文化、科学、技术、宗教活动与重大天文、地理自然现象档案立案，多种各类单位成立、变更、注销时B档案登记，重点建设项目与重大科研项目建档等工作做出了详细规定9。对重大活动档案B登记立案首先成为国内档案登记工作的重点。2023年，胡锦涛同志在十七大汇报中提出“必须在经济发展的基础上，愈加重视社会建设，着力保障和改善民生。”同年12月，为了贯彻十七大精神，国家档案局印发有关加强民生档案工作日勺意见（如下简称意见）,提出档案工作要实现“两个转变”，建立覆盖人民群众的档案资源体系和以便人民群众0档案运
10、用体系。民生档案是机关、社会组织和个人形成0与人民群众利益直接有关B档案，在处理民生问题过程中发挥着重要作用。意见同步指出各级档案行政管理部门要积极指导建立民生档案，做好民生档案的调查和登记工作。由此，民生档案成为各级档案部门工作的重点，同步也进入档案登记工作的范围。伴随我国电子政务的不停发展以及由此引起的信息公开立法浪潮对我国档案部门产生了极大影响。2023年中华人民共和国政府信息公开条例（如下简称条例）正式实行，政府信息公开成为国家档案馆0法定职责，同步条例规定各级行政机关应及时向档案馆报送包括现行文献在内B各类可公开政府信息，档案部门成为政府信息公开的受理点。大部分省级国家综合档案馆分别
11、建立了现行文献查阅中心的实体和网络版，依托电子政务系统接受政府可公开的电子文献，为公众提供服务。电子政务的J发展，推进了电子文献和数字档案登记备份工作0开展。（二）国内数字档案登记备份工作B起步2023年在全国档案局长馆长会议上，国家档案局提出“要大力推进信息化建设,加紧电子文献中心建设,对本级各机关电子文献进行统一备份和集中管理,保证电子文献0安全保管和有效运用”。为了全面贯彻贯彻国家档案局的规定，浙江省在深入调研、充足论证的基础上，从2023年启动了浙江省电子文献和数字档案登记备份工作。由此，浙江省成为我国首个实行电子文献和数字档案登记备份制度B省份。在充足征求有关单位意见的基础上，确定了
12、杭州市、绍兴市、杭州市萧山区、杭州市上城区、宁波市郸州区、嘉善县、开化县等7个档案局（馆）为全省首批数字档案登记备份试点单位，同步规定各市确定1-2个县（市、区）作为当地区档案登记备份试点单位，并加强对试点单位的指导10。2023年8月11日，浙江省首家重点建设项目档案登记备份试点工作正式启动，嘉兴发电厂二期脱硫工程档案数字化工程所有完毕，下一步将进行档案B移交与备份工作11。2023年12月，浙江省委办公厅、省政府联合印发了有关开展电子文献和数字档案登记备份工作的告知（如下简称告知），全面布署开展电子文献和数字档案登记备份的各项工作，为备份工作跟J详细开展提供了全面的指导。告知指出电子文献和
13、数字档案登记备份工作是指由县级以上档案行政管理部门对本行政区域形成0对国家和社会具有重要保留价值B电子文献和数字档案进行登记认证，并由同级国家综合档案馆对通过认证0电子文献和数字档案进行备份。它包括了两个方面的工作：首先由档案行政管理部门对本区域内具有重要保留价值的电子文献和数字档案进行登记，以此明确备份范围并通过一定技术手段获取子文献和数字档案的元数据，保证其证据价值；另一方面是由各级国家综合档案馆对己经登记的档案进行备份，以应对突发劫难。目前浙江省已开展试点工作的市、区、县获得了一定的成效和经验。例如,杭州市己将劳模档案、公积金档案、婚姻档案、低保档案、移民档案5个民生档案数据库接受进馆；
14、宁波市、温州市加紧贯彻档案登记备份工作的保障条件，嘉兴市以公积金、工商企业登记、房产电子业务数据为重点，积极推进试点单位工作；绍兴市结合政务信息下资源共享工程和市级数字档案馆室一体化及安全管理建设项目，重点推进全市公共档案(电子文献)信息资源登记备份工作等12。三、数字档案登记备份体系的构成要素从国内外数字档案登记备份实践来看，在电子政务环境下，国内外档案部门都已经开展了有关的探索，并且在某些重要类型的数字档案登记备份方面获得了较为明显的成效。但国内外理念与实践的侧重点不一样样。国外档案界将数字档案登记备份视作一项系统功能(function),研究时重点是电子文献管理系统的登记功能设置和元数据
15、规定；国内则将其作为一项管理活动(activity),研究0重点在于档案部门怎样组织和开展登记这项活动/工作13。从宏观上看，数字档案登记备份制度B推广应用都离不开一套科学有效B运行体系，从而维护数字档案登记备份工作的有效实行。笔者认为，数字档案登记备份体系可以由资源要素、技术要素、管理要素与服务要素构成。(一)资源要素数字档案登记备份体系的资源要素是指选用哪些档案资源进行登记备份，它是构成备份体系0首要要素。详细来说，如下几类档案资源应当作为这一要素0关键。1.列入进馆范围的机关、团体、企事业单位和其他社会组织所形成的电子文献和数字档案。它们反应了形成单位的重要历史面貌、基本职能活动以及各单
16、位的重要人事管理活动等，具有重要的保留价值，是构成数字档案登记备份体系资源要素0基础。2 .重大活动中形成B电子文献和数字档案。本行政区域内重大B政治、经济、科技、文化、体育活动以及重大建设项目等形成的电子文献和数字档案是对重大活动过程的全记录，对于后来的行政管理以及查考运用品有重要意义。3 .与群众利益亲密有关的民生领域内形成0档案。档案工作向波及劳动就业、医疗改革、房屋拆迁、养老保险、教育等领域拓展，是新时期档案部门适应国家、社会需要所做出的重大变革。服务是档案工作B主线目的，对民生领域内档案的登记备份，有助于处理群众平常生活中出现的问题，更好地为群众服务。4 .其他民营企业、社会组织和个
17、人形成的重要档案。告知指出“在自愿申请的基础上，积极引导和开展民营企业、其他社会组织以及个人形成的重要电子文献和数字档案B登记备份工作。”因此，档案部门在做好以上几类档案登记备份工作的基础上，可以积极引导任何有需要的企业、社会组织或个人进行档案登记备份，扩大档案部门的监督指导范围。对企业或社会组织0重要档案信息进行登记备份，首先可以保证企业或社会组织电子文献的法律凭证价值，另首先可以使企业和组织在突发事件或档案安全发生事故时，可以及时迅速地恢复档案数据，减少其损失。（二）技术要素在电子文献0前期处理和备份环节中都波及大量与电子文献有关0技术问题，其中最重要B是电子文献真实性保障技术和长期有效性
18、保障技术，它们对于文献最终能否通过审核，在登记备份中心实现完整备份起着重要作用。1.合理的系统平台面对不一样的档案登记备份单位，接受并管理的海量档案信息数据，以及登记备份过程中B申请、审核、存储等复杂0业务环节，必须建立一种合理、高效的系统平台，这是档案登记备份工作开展的前提和重要条件。在系统平台的建设中需要重点研究数据的接口原则、功能需求、成本以及元数据取舍等问题，可以由省级国家综合档案馆负责与不一样机关、企事业单位等部门的协调与沟通，研制不一样领域统一0数据接口技术和元数据互换原则，设计出功能较为完善0登记管理系统，以保证备份文献B安全性。2.元数据元数据是电子文献管理的重要工具，而原则化
19、是提高电子文献管理质量的重要方略，目前EAD、DublinCore.GILS等信息资源的多种元数据原则日渐成熟，这些元数据原则对元数据中各元素的名称、作用等都做了较为详尽的规定。元数据元素对于元数据的实行至关重要，对此我们可以参照借鉴某些国外的先进经验。英国国家档案馆下属的公共部门信息管理办公室（OPSD通过创立信息资产登记系统（InformationAssetRegister,简称IAR）的|方式管理政府未出版0信息资源，并为顾客提供运用。IAR的目的是覆盖英国所有政府部门和机构的信息资源，包括数据库、旧档案集、近期电子档案、同级数据集、研究项目等14。IAR所采用的元数据元素包括题名、IA
20、R登记号、标识、阐明、主题、存储位置、日期（创立或出版日期）、更新频率、修改日期、来源、格式、语种、作者、出版单位、权限、类别（源于政府分类表）15,其元数据元素可以较为全面地描述档案各方面特性，良好地维护电子文献的原始性。3 .备份方式档案登记备份工作的数据形式多样，包括专业主管部门在业务活动中形成的电子业务数据，各单位在公务活动中产生0电子公文，各单位将老式载体档案数字化后形成B多种成果等。不一样日勺数据形式，其内容变动频率、对环境的依赖程度以及信息容量等均有各自不一样的特点和规定，因此在登记备份过程中要区别看待。实际应用中一般采用0数据备份方式重要有如下几种:(1)完全备份与增量备份完全
21、备份是指对所有的文献内容进行备份，不管文献在上一次备份后与否发生变化。此种备份方式占用大量的磁盘空间，但当劫难发生时可以直接所有恢复数据。增量备份是备份上一次备份后发生变化的数据。增量备份节省了磁盘空间，缩短了备份时间，但恢复数据时相对麻烦。(2)在线备份与离线备份在线备份是指在应用程序运行时对数据进行备份，它保证了业务的持续性以及备份数据0实时性。离线备份是指在应用程序停止的状况下进行数据备份，是一种比较原始B备份方式。(3)联机备份与脱机备份联机备份是指在计算机上进行数据备份，通过计算机可以随时读取和管理其中的数据信息。脱机备份是指将计算机中的数据备份到可脱机保留0存储介质上，如只读光盘、
22、一次写光盘、磁带等。此外，地区与地区之间可以实行合作，进行异地备份，深入保障档案0安全。在实行登记备份方案时，应根据各单位不一样B数据形式选择恰当0备份方式，保证备份内容的安全性和完整性。4 .数据的安全保障有记录数字显示：信息安全事件中060%-70%起因于内部，如对密码、口令0保密管理不严格；对电子文献制作人员0责任划分不明确等都也许对电子文献信息内容安全导致威胁16。因此，档案信息在进行数据备份后、传播前，档案部门必须采用一定的政策和技术措施以保障信息内容的原始性、真实性、安全性，一般采用的措施有数据加密技术、数字签名技术和身份认证技术等。此外，备份中心自身的安全保障也是安全管理的J重点
23、，提议考虑地区之间的异地备份，增强备份中心的安全系数。5 .数据B存储一种地区范围内需要备份的单位众多，而每个单位需要备份的文献数量巨大，因此备份中心面临巨大的J数据存储难题。怎样安全、科学地保留这些数据，是备份工作的重中之重。提议依托数字档案馆或电子文献中心等平台，采用脱机载体存储和海量数据在线存储（如磁盘阵列）相结合B措施17。（三）管理要素1 .建立健全档案登记备份工作的法律法规体系及有关的业务规范和技术原则。目前与档案登记备份工作有关的法律有中华人民共和国档案法、政府信息公开条例等，它们是开展登记备份工作的法律保障。各地区应在上述法律规范的指导下，深入调研当地登记备份工作开展的实际状况
24、，制定愈加详细、便于执行0登记备份工作法律规范。目前我国与电子文献及备份工作有关0规范重要有GB/T18894-2023电子文献归档与管理规范、电子公文归档管理暂行措施、GB/T17825-1999CAD电子文献管理、DA/T32-2023公务电子邮件归档与管理规则、DA/T46-2023文书类电子文献元数据方案等。可以说我国与电子文献有关的业务规范和技术原则的制定尚处在起步阶段，例如有关电子文献的接受年限等都没有明确的法律规定，伴随信息技术的不停发展，档案行政管理部门应深入完善有关政策和法规。2 .坚持统筹兼顾，突出重点B原则。既要统筹区域内列入进馆范围的各机关、企事业单位的档案登记备份工作
25、，又要优先安排与群众利益亲密有关的民生领域以及重大活动、重点建设项目档案的登记备份工作。3 .财政的支持与人才0培养。档案登记备份工作是一项长期性工作，需要建立登记备份中心，有条件B地区还应实现异地备份，因此档案部门应与当地政府积极协调，争取更大的财政支持，保证工作的顺利进行。另首先，数字档案登记备份工作是档案部门一项创新性工作，需要一大批拥有较高业务素质0工作人员，档案部门也应加强有关工作人员B业务培训。4 .加强与政府等有关部门的合作。中华人民共和国政府信息公开条例等有关法律为档案部门与政府部门的合作提供了法律基础，在电子政务环境下，档案部门可以依托电子政务系统，建立登记备份中心与政府网站
26、的对接和集成，实现资源0最大共享。此外，档案馆在接受机关、企事业单位B档案时，还可提前、积极理解文献形成机构B重要职能、业务需求、信息系统建设、IT与文档管理人员状况，尽量使登记备份工作成为其办公自动化或业务信息化B一部分，减少它们在登记备份工作上的各方面成本和以便工作开展18,防止工作的反复与资源挥霍。此外，档案部门可以将数字档案馆、电子文献中心和登记备份中心三者的J建设相结合，三者进行优势互补，加紧区域内信息化建设的步伐。（四）服务要素服务是档案工作的主线目的，因此，应尽快建立并完善与登记备份工作相配套的服务措施。开展登记备份工作的征询服务，提供登记备份工作的业务指导、问题征询以及信息交流
27、等，为登记备份工作自身提供一种良好的交流平台，以保障登记备份工作0顺利开展和服务水平0深入提高。档案登记备份工作有效地集中了一种地区范围内重要B档案信息资源，档案部门的工作人员应在政策容许时范围内最大程度地开发与公众利益亲密有关、价值意义重大的档案信息资源，通过报道、宣传手册、开展主题汇报等多种渠道为社会提供运用。【参照文献】1赵国俊主编：电子政务(第2版)M.北京：电子工业出版社，2023：43 2王英玮：“电子文献和数字档案登记备份”工作B制度创新价值及所依托原理分析N.中国档案报，2010-09-09,第3版4 1.ionelWilliamVanKersen.TheNationalReg
28、isterofArchivesJ.SocietyofAmericanArchivists,1960,23(3):319338.4TheNationalArchivesoftheUnitedKingdom.TheNationalRegisterofArchivesEB0L.2010-08-09L5TheNationalArchivesoftheUnitedKingdom.TheNationalRegisterofArchives:NRAVL3.0.0DB0L.2010-08-09.6DepartmentofCulturalResources,N.C.DivisionofHistoricalRes
29、ources,ArchivesandRecordsSection/GovernmentRecordsBranch.SecurityBackupFilesasPublicRecordsInNorthCarolina:GuidelinesfortheRecycling,Destruction,Erasure,andRe-useofSecurityBackupFilesROL,2010-08-29.7DepartmentofCulturalResources,N.C.DivisionofHistoricalResources,ArchivesandRecordsSection/GovernmentR
30、ecordsBranch.E-mailasaPublicRecordinNorthCarolina:APolicyforItsRetentionandDisposition,RevisedJuly2023EBOL.2010-09-13.8山东省档案条例J.山东档案，1997(1)9河南省档案管理条例EB0L.2010-08-29.,2010-09-1910陈惠瑛：本省正式启动档案登记备份试点工作JL浙江档案，2023(7)11金向军：全省首家重点建设项目档案登记备份试点工作正式启动J.浙江档案，2023(8)12柴丽：创新管理制度保证信息安全一一浙江电子文献和数字档案登记备份工作进行时NL中国档案报，2010-07-09,第1版1318章燕华：电子文献登记备份初探J,浙江档案，2023(8)14邱炯友：政府电子出版品暨信息之开发与应用：英国著作权观点之省思EBOL.2010-05-09.150fficeofPublicSectorInformation.TheNationalArchivesoftheUnitedKingdom.InformationAssetRegisterEBOL.2010-05-19L16金波，丁华东主编：电子文献管理学M.上海：上海大学出版社，202317梁绍红：试论档案登记备份制度的建立J.浙江档案，2023(8)
