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1、关于不给在农贸市场以外门店经营猪肉等农副产品的引起诉讼案例分析一、执法部门以政府文件为由禁止猪肉等农副产品在农贸市场以外经营“真是没有想到，我想通过开办一家食品店来养家糊口,怎么就这么难啊！20XX年2月16日下午5点30分，是农历新年的正月初九，乍暖还寒，张X站在X市X县人民法院门口，手里拿着一份状告XX县人民政府、XX县工商行政管理局、XX县新安镇人民政府等三家单位的行政起诉状，满脸委屈的告诉记者，她欲哭无泪的表情让记者感到心痛。她有什么样的冤屈、又有什么样忍受不了的事情，让一个年近40岁的柔弱女子，下定决心，来状告县、镇两级人民政府和工商行政管理局呢？响应中央号召自主创业，开店10天被镇
2、政府强行关闭在接受采访时，张X告诉记者，她19XX年4月出生，家住XX县XX镇XX村，家里上有一个今年已经79岁的老母亲，丈夫没有工作，下有两个孩子，一个在读初中、一个在读小学五年级，家里土地被征用。20XX年10月，为响应党中央提出的“大众创业,万众创新”伟大号召，张X决定自谋生计，经过慎重考察，她决定与XX双汇食品有限公司合作，取得授权以后，因为自己没有足够的积蓄，就找亲戚、邻居借了六万多元,在XX县经济条件相对发达的新安镇租赁房屋开办专卖店，销售双汇品牌生鲜肉。随后，张X到XX县工商行政管理局XX镇工商所申请办理“门面肉类”营业执照，但该所不予办理，无奈，张X找到XX县工商行政管理局申请
3、办理“门面肉类”营业执照，XX县工商行政管理局告知她，因XX县人民政府下发的文件（X办发20XX78号）中有“取缔门面肉类”的规定，不能办理“门面肉类”营业执照，但可以办理“农副产品”的个体工商户营业执照,且“农副产品”包括“猪肉”可以卖肉。在20XX年10月21日，XX县工商行政管理局为张X颁发了经营范围为“粮油、农副产品、预包装食品批发兼零售”的个体工商户营业执照。20XX年11月6日，张X的“XX县出彩粮油店”正式开业，由于她经营的双汇品牌生鲜肉，名气大、品质好、价格合理，受到了当地消费者的热烈欢迎，销售情况非常好，原来还一直为一家人生活发愁的张X,也露出了难得的笑容。然而，两天后，张X
4、的门店却遭到了当地猪肉市场的猪肉摊贩的不满，他们屡次使用摩托车围堵张X的门店，并要求关闭张X的门店。20XX年11月11日，XX镇工商所代表XX县工商行政管理局，以XX县人民政府下发的文件（X办发20XX78号）中“取缔门面肉类”、“擅自超越核准的经营范围从事猪肉销售”为由，在没有告知张X相关陈述、申辩等权利及组织听证等程序之下，强行对张X做出“立即停止相关经营活动”的责令改正通知。张X为此不服，于20XX年11月12日向XX县人民政府依法申请行政复议，11月17日XX县人民政府正式通知受理。这期间，张X的“XX县出彩粮油店”多次被猪肉摊贩使用摩托车违法围堵，连续经营仅仅10天，其中正常经营仅
5、有2天时间。20XX年11月19日，XX镇人民政府依照XX县人民政府下发文件中“取缔门面肉类”及XX县工商行政管理局的“立即停止相关经营活动”的责令改正通知,XX镇人民政府一名主要负责人带领XX镇工商所强行将张X的“XX县出彩粮油店”关闭。为避免造成难以挽回的损失，张X立即向XX县人民政府提出申请，依法决定停止执行XX县工商行政管理局做出的“立即停止相关经营活动”的责令改正通知,但XX县人民政府置若罔闻，依然决定不停止执行,并于20XX年12月30日做出维持XX县工商行政管理局对张X做出的“立即停止相关经营活动”的责令改正通知，造成张X的门店至今无法正常营业。二、禁止猪肉等农副产品在农贸市场以
6、外经营起诉到法院20XX年12月31日，张X向XX县人民法院提出行政起诉状，将XX县人民政府、XX县工商行政管理局、XX县新安镇人民政府告上告上法庭，提出四项诉讼请求：一是依法撤销XX县人民政府对张X做出的行政复议决定（X政复决字20XX第5号）;“立即停止相关经营活动”的责令改正通知（X工商改决字20XX第009号）;三是依法对关闭张X门店依据的“X办发20XX78号”文件进行合法性审查，确认该文件中“取缔门面肉类”规定明显违法，不得作为行政执法的依据；四是依法判决确认XX县人民政府、XX县工商行政管理局、XX县新安镇人民政府关闭张X门店的行政行为违法、无效，并连带赔偿关闭张X门店造成的损失
7、。20XX年1月12日，张X再一次向XX县人民法院提出行政起诉状，将XX县工商行政管理局告上法庭，提出三项诉讼请求：一是依法判决XX县工商行政管理局限期为张X换发“粮油、农副产品、肉类批发兼零售”经营范围的个体工商户营业执照；二是依法对XX县工商行政管理局不办理“肉类销售”营业执照依据的“X办发20XX78号”文件进行合法性审查，确认该文件中“取缔门面肉类”规定明显违法，不得作为行政执法的依据；三是依法判决XX县工商行政管理局赔偿因不办理“肉类销售”营业执照给张X造成的损失12万元。三、执法部门能否以政府文件为由禁止猪肉等农副产品在农贸市场以外经营呢？一个政府文件有多种解释，律师质疑行政行为存
8、在多处违法“一个地方政府出台的文件，在网上不公开无法查到，在上级政府机关没有备案，在不同的场合竟然有不同的解释和作用，作为从事几十年律师工作，这是第一次见到。”张X的委托代理人、双汇集团法务中心食品安全律师、工商管理经济师XXX说。那么，让XX县工商行政管理局做出不给张X办理“门面肉类”营业执照、以及XX镇人民政府强行将张X门店关闭所依据的XX县人民政府文件，又是一个什么样的文件呢？在XXX律师提供的两大本厚厚的资料里，我们找到了这个以“中共XX县委办公室、XX县人民政府办公室”名义、于20XX年9月25日联合下发的X办发20XX78号文件，在这个标题为“关于印发XX县市容市貌专项整治工作方案
9、的通知”第13页“整治工作任务”第一条里，有这样的表述“取缔街道门面肉类、鱼类摊点”。XXX律师说，就这个文件的合法性，他经过多次在XX县人民政府网站上查询，都没有查询到，他到XX县的上级管理机关XX市人民政府法制办查询时，发现这个文件也没有备案。就此，XXX律师专门省人民政府法制办查询，并以XX双汇食品有限公司的名义，向省人民政府法制办提交了关于依法废止XX县政府X办发20XX78号的法律意见书、和“关于规范性文件合法性问题的函”，省人民政府法制办以X法制函（20XX）697号向XX市人民政府复函，要求XX市人民政府根据省规范性文件监督管理办法（省人民政府令第58号令）和省行政执法监督办法（
10、省人民政府令第55号令）的有关规定依法处理，并将情况反馈至省人民政府法制办。XX市工商行政管理局以X工商函（20XX）9号向省人民政府法制办复函，在复函中明确表示：我局组织有关法律顾问、业务骨干和XX县人民政府分管领导、工商局、法制办、政府办有关人员共同研究,最终形成共识,现复函如下：政府部门应当依法行政,在没有相关法律法规和城市总体规划支撑的情况下,按照“法无明文禁止即可为”的原则，对符合现有办理工商登记条件的经营户应依法予以办理。然而，在XX市工商行政管理局给出这样非常明确的答复之后，XX县工商行政管理局仍然不给张X的门店办理变更手续。四、政府和执法部门部门应当依法行政,在没有相关法律法规
11、不能禁止猪肉等农副产品在农贸市场以外经营。20XX年2月16日上午，XX县人民法院依法公开审理了张X提出的行政起诉状，XX县工商行政管理局的两位代理人出庭进行了辩论;20XX年2月16日下午，XX县人民法院依法公开审理了张X提出的行政起诉状，XX县人民政府、XX县工商行政管理局、XX县新安镇人民政府等三个单位的代理人出庭进行了辩论。XXX律师在法庭上，就XX县人民政府、县工商局、XX镇人民政府行政强制及赔偿案，根据阅卷、查证及庭审情况，并结合相关法律规定，发表了以下几点代理意见：一）、被告工商局关店决定（责令立即停止相关经营活动）违法。1、事实不清，没有调查笔录等证据；2、程序违法，没有依法履
12、行立案审批、告知权利、出示执法身份证件、听取当事人的陈述和申辩、制作现场笔录等法定程序，违反行政强制法第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守的规定；3、内容违法，猪肉销售并不超过营业执照中“农副产品”经营范围，被告认定“农副产品”不包括猪肉没有直接法律、法规或者标准依据；4、对象错误，“超越核准的经营范围”与否的行政相对人是“XX县出彩粮油店”，并非经营者“张X”，故对“张X”做出处罚决定明显错误。二）、被告关店行为（行政强制执行）违法。1、主体违法。新安镇政府不具有行政执法主体资格，无权关店；2、程序违法。应经书面催告、下达执行决定后，并申请法院强制执行；3、依据违法。“X办发20XX78
13、号”中“取缔门面肉类”并非法律、法规，根据行政强制法第十条“行政强制措施由法律设定。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施”；4、损失扩大。复议机关没有按照行政复议法第二十一条规定停止执行，导致原告损失扩大，对此应当承担连带赔偿责任；5、措施不当。按工商局提供的法律依据，应当先行告知变更经营范围，如果原告不变更，才可作出关店决定，直接作出关店决定明显错误！三）、被告依据的“X办发20XX78号”中“取缔门面肉类”违法，且已于20XX年1月10日后失效。1、文件中“取缔门面肉类”，既是设定行政处罚,也是设定行政强制，又属设定行政许可禁止，明显违背行政处罚法、行政强制法、立法法、反垄断
14、法、反不正当竞争法、中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定、省规范性文件监督管理办法等有关规定。2、文件中“取缔门面肉类”严重违背个体工商户条例第四条“国家对个体工商户实行市场平等准入、公平待遇的原则；3、据XX市及XX县政府法制办解释：“X办发20XX78号”文件只是一个临时性活动文件，有效期限共计4个月，之后便不再适用。XX县人民政府代理人在出庭辩论时称，张X的门店被关闭，与X办发20XX78号文件没有关系，X办发20XX78号文件不属于规范性文件范畴，只是为了市容市貌专项整治工作这一件事而出台的一个内部文件；同时，这个文件只在XX县县城范围内有效，不适应县城之外的乡镇;这个文件在
15、20XX年1月10日就已经无效了。XX县工商行政管理局代理人在出庭辩论时称，张X的门店被关闭，也与X办发20XX78号文件没有关系，他们依据的是中华人民共和国个体工商户条例有关规定。XX镇人民政府代理人在出庭时辩论称，张X的门店被关闭，也与X办发20XX78号文件没有关系，他们这样做是为了保护XX镇当地猪肉市场猪肉摊贩的利益。“XX县有关部门依据的这个政府文件，在侵犯个体工商户、创业者的利益时，竟然有这么多的解释方法,并且回避这个文件带来的后果，我真是没有想到。”XXX律师说。五、政府和执法部门部门如何管理猪肉等农副产品在农贸市场以外经营行为。“规范性文件”导致地方保护，创业者期待公平竞争据了
16、解,XX双汇食品有限公司（以下简称XX双汇）是由XX双汇投资发展股份有限公司投资15亿元，自20XX年元月正式运营后销售额达30亿元，年利税1.8亿元。目前，XX双汇生鲜品加盟客户在办理双汇生鲜肉专卖店个体工商户营业执照时，受到部分地方政府带有地方保护色彩地方法规的影响，导致工商行政管理部门不予办证，并引发堵门、关店等恶性事件，严重影响了企业和客户的正常经营；同时，严重影响了当地群众吃上营养、美味、安全、健康、便利、质美价廉的双汇品牌冷鲜肉。XXX律师说，中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定第三条第一项“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为
17、、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。X办发20XX78号文件于法无据，应予废止。双汇公司向有关部门的举报材料显示，XX县XX镇部分猪肉摊贩联合控制了新安镇农贸市场猪肉销售，垄断当地猪肉市场，排斥外埠生鲜猪肉进入本地市场竞争，阻碍了当地老百姓吃上安全、健康、廉价的生鲜猪肉，妨碍猪肉市场公平竞争，使市场配置资源失灵，扰乱经济秩序，阻碍统一的生鲜猪肉大市场形成，影响经济和社会发展，与市场经济的内在要求格格不入，与总理提出的“大众创业、万
18、众创新”及“稳增长、扩就业、激发亿万群众智慧和创造力”的号召格格不入，与国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见的精神背道而驰。同时，这些猪肉摊贩甚至联名绑架当地村委会，并以当地村委会的名义向XX镇工商所打报告，要求对张X所开办的双汇生鲜肉批零中心进行关门停业;威胁恐吓购买双汇生鲜肉的老百姓，企图达到垄断当地猪肉市场，排斥外埠生鲜猪肉进入本地市场竞争的目的，是十足的强买强卖、欺行霸市行为。根据消费者权益保护法第九条“消费者享有自主选择商品或者服务的权利”、反垄断法第十七条的相关规定，应依法追究相关人员欺行霸市、扰乱市场秩序行为的法律责任，维护安定和谐、公平竞争的市场经济秩序。2月18日下午，XXX律师说，XX县人民法院上午对他们提供的录音、录像己开庭质证完毕，虽然XX县人民政府、县工商局、XX镇人民政府等单位的代理人理屈辞穷、不愿承认事实，但仍然无法改变违法政府红头文件及关店的事实，本案的审判长同意协调为双汇的销售客户张X办理证件，但是，又说XX县工商局坚持让张X先撤诉、后办证;XXX律师坚持先办证后撤诉，防止工商局不办证，造成再次起诉。XX县工商局依据的X办发20XX78号文件到底是不是一个合法的文件?张X的门店什么时间可以把证件办理完毕、重新开业?XX县人民法院会不会受县政府相关领导的干扰、做出公正判决处理?我们将继续予以关注。
