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1、从法律视角看中国事业单位改革事业单位“法人化”批判一、本文概述随着中国社会主义市场经济的深入发展，事业单位改革已经成为社会关注的热点和难点问题。事业单位作为中国经济和社会发展的重要力量，其改革进程不仅关系到国家经济结构的调整和社会公益事业的发展，更在一定程度上反映了国家治理体系和治理能力现代化的水平。本文旨在从法律视角出发，对事业单位改革中的“法人化”现象进行批判性分析，探讨其合法性、合理性和可行性，以期为中国事业单位改革的进一步深化提供理论支持和政策建议。本文首先将对事业单位改革的背景、历程和现状进行概述，梳理事业单位“法人化”改革的主要内容和特点。在此基础上，文章将深入分析事业单位“法人化
2、”改革的法律依据和合法性，探讨其是否符合现行法律法规的要求，以及是否存在法律风险和漏洞。接着，文章将从经济学、社会学和公共管理等多个角度，对事业单位“法人化”改革的合理性和可行性进行深入研究，评估其对中国事业单位发展和社会公益事业的影响。文章将提出对事业单位“法人化”改革的批判通过本文的研究，我们期望能够为中国事业单位改革的进一步推进提供理论支撑和实践指导，推动事业单位在法治轨道上实现更加科学、规范和高效的发展，为中国特色社会主义事业作出更大的贡献。二、事业单位改革历程与现状分析中国的事业单位改革，作为中国特色社会主义事业的重要组成部分，历经了数十年的探索与实践。从初步尝试到制度创新，再到纵深
3、推进，每一步改革都承载着国家发展和社会进步的期望。然而，事业单位改革过程中的“法人化”趋势，却引起了法学界的广泛关注和深刻反思。在改革历程中，事业单位逐渐从政府的附属机构转变为独立的法人实体。这一转变看似顺应了市场经济的发展需求，但实际上却带来了一系列法律问题和挑战。法人化改革使得事业单位在财务、人事、管理等方面获得了更大的自主权，但同时也导致了一些事业单位滥用权力、逃避监管等问题的出现。现状分析显示，事业单位法人化改革在一定程度上提高了其运营效率和服务水平，但同时也暴露出了一系列问题。法人化改革使得事业单位与政府之间的关系变得模糊，容易导致政府对事业单位的监管失控。法人化改革可能导致事业单位
4、过度追求经济利益，忽视其公益性质和社会责任。法人化改革还可能引发事业单位内部权力斗争和利益冲突，影响其正常运作和发展。因此，从法律视角看，事业单位改革中的“法人化”批判具有重要意义。我们需要重新审视事业单位法人化改革的合理性和必要性，加强对其法律地位和职责的明确和监管，确保事业单位在追求经济效益的不忽视其公益性质和社会责任。我们也需要进一步完善事业单位的法律制度和管理体系，推动事业单位健康、有序、可持续发展。三、事业单位“法人化”改革的法律分析在法律视角下，事业单位“法人化”改革涉及的问题远比其表面看起来的更为复杂。法人制度，作为现代民商法的基础制度，其本质在于将组织体赋予法律上的独立人格，使
5、其能够像自然人一样独立地享有民事权利、承担民事责任。然而，事业单位作为具有中国特色的社会组织形式，其性质、功能、运行方式等方面与典型的法人组织存在显著的差异。因此，将事业单位简单地“法人化”，可能会引发一系列法律问题。事业单位“法人化”改革可能与其公益性质相悖。事业单位通常承载着提供公共服务、保障社会福利等公益职能，这些职能要求事业单位在运营上具有一定的公共性、非营利性和不可竞争性。然而，法人制度更多地是基于营利性组织的运行逻辑构建的，其强调的是组织的独立性、自主性和自我利益追求。因此，将事业单位“法人化”，可能会使其公益性质受到侵蚀，甚至导致“公益变质”。事业单位“法人化”改革可能引发管理混
6、乱。在现行的事业单位管理体制下，事业单位通常受到政府部门的直接监管和约束，这种监管和约束在一定程度上保证了事业单位的运行秩序和公益性质。然而,一旦事业单位成为法人，其自主性和独立性将大大增强，政府部门的监管和约束可能会变得困难重重。这不仅可能导致事业单位运行秩序的混乱，还可能引发一系列社会问题。事业单位“法人化”改革可能涉及复杂的法律程序和权益关系调整。法人化改革不仅需要对事业单位的组织形式、治理结构、运行机制等进行全面改革，还需要对相关法律法规进行修订和完善。事业单位法人化后，其与政府、员工、社会等各方面的权益关系也将发生深刻变化，这些变化需要得到妥善处理和平衡。然而，由于事业单位法人化改革
7、的复杂性和敏感性，这些法律程序和权益关系调整可能会面临诸多困难和挑战。从法律视角看，事业单位“法人化”改革并非一项简单的任务，而是需要深入研究和谨慎推进的重大课题。在推进改革的过程中，必须充分考虑事业单位的公益性质、管理秩序以及法律程序和权益关系调整等方面的问题，确保改革能够真正符合法治精神和社会发展要求。四、事业单位“法人化”改革的批判尽管事业单位“法人化”改革在一定程度上提升了事业单位的运作效率和自主性，但这一改革也存在不少问题和争议。从法律视角出发，对事业单位“法人化”改革进行批判，主要体现在以下几个方面:法人化改革可能导致事业单位公益性质的淡化。事业单位作为提供公共服务的重要机构，其本
8、质属性应当是公益性的。然而，在法人化改革过程中，事业单位可能因追求自身利益而忽略其公益职责，导致服务质量和公益性质的下降。法人化改革可能加剧事业单位内部的权力寻租和腐败现象。在法人化改革后，事业单位的管理层可能滥用权力，为自身谋取私利，损害公共利益。由于缺乏有效的监督机制，腐败现象可能更加严重。再次，法人化改革可能引发事业单位与政府之间的关系混乱。事业单位原本作为政府的附属机构，与政府之间存在明确的领导与被领导关系。然而，在法人化改革后，事业单位获得了更多的自主权，可能导致其与政府之间的关系变得模糊和混乱，影响政府的管理和决策效率。法人化改革可能加剧事业单位之间的不公平竞争。在法人化改革后，事
9、业单位之间的竞争加剧，可能导致一些事业单位为了争夺资源而采取不正当竞争手段，损害整个行业的健康发展。事业单位“法人化”改革虽然在一定程度上提升了事业单位的运作效率和自主性，但也存在不少问题和争议。因此，在推进事业单位改革的过程中，应当充分考虑其可能带来的负面影响，并采取有效措施加以防范和纠正。也应当加强对事业单位的监管和评估，确保其公益性质的实现和社会公平的实现。五、国际经验与借鉴在探讨中国事业单位改革及其“法人化”的过程中，国际经验提供了宝贵的参考和借鉴。在全球范围内，许多国家和地区都经历了类似的公共部门改革，这些改革往往伴随着法人化、市场化和社会化等趋势。我们可以从西方国家的公共部门改革中
10、汲取经验。例如，英国在公共服务领域实施了大规模的法人化改革，通过引入市场竞争机制和提高服务效率，显著提升了公共服务的质量和水平。这种改革模式强调了法人实体的独立性和自主权，与中国事业单位改革中的法人化目标具有一定的相似性。亚洲一些新兴经济体在事业单位改革方面也有值得借鉴的经验。例如，新加坡通过政府引导和市场机制相结合的方式，成功推动了公共部门的法人化改革。这种改革模式注重法人实体的市场化运作和公共服务的社会化提供，对于中国事业单位改革具有一定的启示意义。在借鉴国际经验的我们也应该认识到中国事业单位改革的特殊性和复杂性。中国事业单位承载着多重社会职能，包括公共服务、科研教育、文化传承等，这些职能
11、的特殊性决定了事业单位改革不能简单地照搬其他国家的模式。因此，在借鉴国际经验的我们应该结合中国国情和事业单位的实际情况，探索符合自身特点的法人化改革路径。国际经验为中国事业单位改革提供了有益的借鉴和参考。在推进事业单位法人化改革的过程中，我们应该结合国际经验和中国实际，逐步建立起符合市场经济规律的事业单位法人制度，推动事业单位在公共服务领域发挥更大的作用。六、完善事业单位“法人化”改革的建议在事业单位的“法人化”改革过程中，尽管取得了一些显著的成效，但仍存在诸多问题和挑战。为确保改革更加科学、合理、有效，本文提出以下几点建议：明确法人地位与权责：进一步明确事业单位法人的法律地位，界定其权利与责
12、任，确保事业单位在享受法人地位带来的自主权的同时,也能够承担起相应的法律责任。加强监督与管理：建立健全对事业单位法人的监督机制，确保其在法律规定的范围内开展活动，防止权力滥用和违规操作。同时，加强对事业单位法人的管理和指导，促进其健康发展。优化法人治理结构：完善事业单位法人的治理结构，包括决策机构、执行机构和监督机构等，确保其能够高效、规范地运作。同时，加强法人治理的透明度，接受社会监督。强化风险防范意识：事业单位在享受法人地位带来的自主权的同时，也要面对更多的风险和挑战。因此，事业单位应增强风险防范意识，建立健全风险防控机制，确保改革的顺利进行。加强人才培养与引进：事业单位“法人化”改革需要
13、有一支高素质、专业化的管理队伍来支撑。因此，应加大对事业单位法人管理人员的培养和引进力度，提高其专业素养和管理能力。完善法律法规体系：针对事业单位“法人化”改革过程中出现的新情况、新问题，应及时修订和完善相关法律法规，为改革的深入推进提供坚实的法律保障。完善事业单位“法人化”改革需要从多个方面入手，既要明确法人地位与权责，加强监督与管理，优化法人治理结构，又要强化风险防范意识，加强人才培养与引进，完善法律法规体系。只有这样，才能确保事业单位“法人化”改革取得更加显著的成效，为我国的经济社会发展做出更大的贡献。七、结论通过对中国事业单位改革及事业单位“法人化”的深入剖析，我们可以得出以下结论。法
14、律视角为我们提供了一个独特的观察窗口,揭示了事业单位改革过程中的复杂性和多元性。尽管“法人化”改革在一定程度上提升了事业单位的自主性和运营效率，但其存在的问题和挑战同样不容忽视。在法制建设的道路上，我们需要明确事业单位的法律定位。目前事业单位在法律上的地位仍不够明确，这在一定程度上影响了其运营和发展的稳定性。因此，未来事业单位改革应进一步明确其法律地位,确保其权利和义务得到明确的界定和保护。我们还需关注事业单位改革与社会公益的关系。事业单位作为社会公益的重要载体，其改革应始终坚持公益性原则。在推进“法人化”改革的必须确保事业单位的社会公益职能得到有效履行，防止改革过程中出现公益职能的弱化和偏离
15、。事业单位改革需要综合考虑多种因素，包括法律、经济、社会等各个方面。只有在全面、系统的考虑下，才能确保改革的顺利进行和目标的顺利实现。因此，我们呼吁在未来的事业单位改革中，应更加注重法律视角的考量，确保改革的合法性和合规性，为事业单位的健康、稳定发展提供坚实的法律保障。参考资料：事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分。推进事业单位改革关键要从体制机制入手，转变政府职能和管理方式，调整和规范政事关系。2011年4月初，中央已经确定了一张事业单位分类改革的时间表，共涉及到超过126万个机构，4000余万人。该表预计到2015年,中国将在清理规范基础上完成事业单位分类；到2020年，中国将形成
16、新的事业单位管理体制和运行机制。2012年4月16日，中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见发布。事业单位是我国特殊国情下的特殊产物，它虽然有别于国外的非政府组织（NGo）和所谓的非营利组织（NP0）,但是又同它们有着一定的联系。根据1998年国务院发布的事业单位登记管理暂行条例的定义，事业单位是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、文化、卫生等活动的社会服务组织。我国的事业单位就其定位而言，主要具备以下特征：事业单位主要分布在科、教、文、卫等领域，是保障国家政治、经济、文化生活正常进行的社会系统。如教育事业单位，主要功能是为社会培养合格的劳动者
17、和各方面所需要的人才；卫生事业单位，主要功能是保障公民的身体健康，使其享受良好的医疗服务，等等。缺乏这些服务支持，或服务支持系统不健全，生产力发展就会受到制约,并影响社会稳定。经济愈发展，社会愈进步，对服务功能的要求标准也愈高，范围也愈大。服务性，是事业单位最鲜明的特征。公益性，是由事业单位的社会功能和市场经济体制的要求决定的。在社会主义市场经济条件下，市场对资源配置起基础性作用，但在一些领域，某些产品或服务，不能或无法由市场来提供，如教育、卫生、基础研究、市场管理等。为了保证社会生活的正常进行，就要由政府组织、管理或委托社会公共服务机构从事社会公共产品的生产，以满足社会发展和公众的需求。我国
18、的事业单位大都分布在公益性领域中,主要从事精神产品的生产和服务，有的虽然也从事某些物质产品的生产，但多数不属于竞争性生产经营活动，不以营利为目的。绝大多数事业单位是以脑力劳动为主体的知识密集性组织，专业人才是事业单位的主要人员构成，利用科技文化知识为社会各方面提供服务是事业单位的主要手段。虽然事业单位主要不从事物质产品的生产，但由于其在科技文化领域的地位，对社会进步起着重要的推动作用，是社会生产力的重要组成部分，在国家科技创新体系中，居于核心地位。事业单位作为非政府、非企业组织，有着政府机构和营利性市场主体所不具备的优点。由此可见，改革后的中国事业单位应当是主要从事社会事业和公益事业的独立于政
19、府和企业之外的非营利组织。其基本特点是：非政府（也非“二政府”）；非企业（也非准企业）；非营利（也非变相营利）。长期以来，各项事业一直采取全部由政府直接组织方式，大到机构设立、目标确定、经费供给，小到人员管理、具体业务活动组织等等，几乎全部都要依靠政府。近些年来，虽然进行了一系列改革探索,全面扩大了事业单位的自主权，但总体上看，由政府直接组织社会事业的体制，特别是政府与事业单位的基本关系模式并没有发生实质性变化。我国政事关系错乱已成为事业单位管理体制中存在的最突出问题，主要表现为以下几个方面：政府机关与事业单位在法律上虽然属于两类不同的组织，由于事业单位法人制度尚未真正建立起来，政府机关不仅通
20、过各种权力、运用多种方式直接管理事业单位，而且政府部门与事业单位之间缺乏严格的组织界限，事业单位往往依附于政府及政府的各个部门，有的甚至出现了以“一个机构两块牌子”（行政的、事业的）的形式存在的行政事业混编机构。许多事业单位套用行政级别，建立科层制组织形式，按行政机关的形式运行，按政府管理的方式提供服务，形成行政化、官僚化组织模式和运行方式。1993年推行国家公务员制度、2002年事业单位全面推行聘用制，逐步将机关人事制度与事业单位人事制度分离开来，但行政一体化问题依然突出。而所谓的“全员聘用”制度在实际运作中基本上就是“全部聘用”，事业单位工作人员拥有的“事业身份”，“国家干部身份”并未根本
21、取消，能上不能下、能进不能出的问题也并未随聘用制的推行而解决。事业单位领导基本由政府主管部门委任，体现事业单位特点的领导干部选拔任用机制尚未形成。政府作为事业单位的出资人，无偿提供事业单位建设资金和运营资金。目前我国事业单位约60%财政全额拨款，约20%财政差额拨款,各项事业经费支出占政府财政支出的30%以上，事业单位日常运营及基本建设高度依赖政府财政，这在一定程度上影响事业单位财产的独立性。个别机关与事业单位资产实行一体化管理，在资产分类上机关与事业单位资产均属于非经营性的“行政事业单位国有资产”，长期以来按照一种体制进行管理，事业单位资产难以同行政单位资产彻底分离。同时、一体化管理不利于事
22、业单位通过盘活资产优化配置进而实现资产保值增值。再次，许多事业单位缺乏独立的财产权，尽管随着“搞活”、“创收”等政策被事业单位积极乃至过度使用，事业单位经济方面的自主权开始扩大，但主管部门调用事业单位财产情况仍经常发生，甚至许多事业单位成了主管部门的“小金库”。部分事业单位依托行政权力进行创收，如许多事业单位拥有“政策性收入”权力，”政策性收费”实质是行政权力收费，由此形成的收入明显属于政事不分的产物。20世纪80年代中期以来，中央政府有关部门及不少地方政府对事业单位的微观管理体制进行了一系列的探索。基本改革内容就是全面扩大事业单位在业务活动及内部分配制度等各个方面的自主权，并允许事业单位利用
23、所占有的资源或结合业务内容进行创收，而且创收收入可以全部或部分由各个机构自主支配，可以或多或少与员工收入和福利挂钩。在计划经济体制下，各种社会事业不仅由政府直接组织,事业单位的所有内部事务也都要接受严格的计划管理。这种僵化体制的结果就是机构及个人都缺乏积极性，运行效率极其低下。在长期的计划经济体制下，人们已经形成了一整套与传统公共事业管理体制相适应的传统观念。例如，长期以来人们认为，科学、教育、文化、体育、卫生等活动都属于“事业”，而凡是“事业”都应该由政府举办，并应由财政供给经费。这些观念既是形成传统事业管理体制的理论基础，又是传统事业管理体制的现实反映。再加上我国长期以来对公共事业资源配置
24、缺乏明确的目标，各事业部门和单位之间不通有无，相互分割，相互封闭，互不开放，从而导致大量低水平的重复建设，造成公共事业资源的大量浪费。这些传统观念已经成了阻碍市场经济体制下我国公共事业管理体制改革的重要因素，必须进行彻底的转变。从立法角度来看，缺乏公共事业组织单行法。政府虽然承认公共事业组织的多样性，但对不同性质的公共事业组织仍然采取了“一法统揽”的做法，这样就使公共事业组织的特殊性在法律上得不到体现。当前我国公共事业管理法规的立法层次较低，立法的权威性不足，约束力不强。新中国成立以来颁布的三个公共事业管理条例（即1950年的社会团体登记暂行办法及1989年和1998年的社会团体登记管理条例）
25、都属于程序性法规。虽然现行的社会团体登记管理条例较前两个法规多了一些实体性的规定，但从总体上来看，仍然主要是以社团登记管理为核心的程序性规定，缺乏实体性内容的体统规范。我国事业单位的管理体制中还存在政府监管体制不健全，公共事业运行机制效率低下和财务管理不严，导致资金严重浪费等不良现象,急需推进事业单位管理体制的全面改革。有统计称，我国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。来自高层的判断认为，面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活。公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理
26、，质量和效率不高。支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。有的事业单位对部门利益和个人利益的追求，偏离了公共服务这个公共机构的基本价值取向。已经形成的部门利益和个人利益结构在改革中很难被打破，成为事业单位改革的最大阻力。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类改革加以解决。“事业单位改革的实质性推进，与十二五时期切实解决与百姓利益直接相关的医疗、卫生、教育等民生难题，以及民富战略相吻合、相呼应。”汪玉凯说。国家行政学院宋世明教授说，改革后的事业单位，即从事公益服务的事业单位，应成为建设服务型政府的重要组织支撑，成为提供基本公共服务的主力军，以实现政府公共服务的核心职能。事业单
27、位管理体制改革涉及面广，内涵丰富，包括政府的职责定位，政府与事业单位的关系、政府与社会的关系、政府对事业单位管理的创新等，要按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，着力转变政府职能，创新管理方式，可重点研究以下五个方面的问题：一是转变政府职能。如何明确政府与事业单位的职责划分，切实保证政府与事业单位在职能、机构和运行机制上的分开；如何收回和整合事业单位行使的行政职能，实现行政职能的有机统一，规范依法行政行为；如何加强政府的宏观管理和行业管理，减少对事业单位的行政审批和直接干预。二是明确事业单位功能定位。如何根据事业单位的不同属性，实施分类改革，将主要承担行政职能和主要从事生产经营活动的事业单位
28、分离出去；如何从财政投入、税收政策、资产管理、人事管理、社会保障等制度方面促进事业单位强化公益属性；如何进一步落实事业单位的用人权、薪酬分配权、职称评聘权、经费设施使用权、自主运营权等法人自主权。三是创新政府管理方式。如何根据事业单位公益属性的不同，实施分类管理；如何实现政府管理职能和出资举办职能的适度分离；积极探索管办分离有哪些有效的实现形式；如何建立完善事业单位法人治理结构；如何加强对事业单位国有资产的管理。四是完善政府投入机制。如何加大投入力度、改革投入方式、完善投入监督机制，形成职权明确、分级负担、财力与事权相匹配的事业单位投入机制；如何明确不同层级政府的公益服务责任，举办相应事业单位
29、。五是积极促进社会力量参与公益服务。一方面，如何营造良好的政策环境，打造政策平台，降低市场准入门槛，鼓励支持社会力量参与公益服务的提供；另一方面，如何加强对社会公益组织行为规范的监管，完善有关收费标准、资产处置、收益分配、服务质量等政策，规范社会力量的公益服务行为。为全面贯彻落实党的十七大和十七届二中、三中、四中、五中全会精神，推动公益事业更好更快发展，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求，现就分类推进事业单位改革提出如下意见。1 .事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。改革开放特别是党的十六大以来,各地区各有关部门积极探索事业单位改革，不断创新
30、事业单位体制机制，稳步推进教育、科技、文化、卫生等行业体制改革，积累了有益经验，取得了明显成效，为进一步推进改革奠定了基础。事业单位提供公益服务总量不断扩大，服务水平逐步提高，在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥了重要作用。2 .当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，加快发展社会事业、满足人民群众公益服务需求的任务更加艰巨。面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通
31、过分类推进事业单位改革加以解决。3 .分类推进事业单位改革，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措，是提高事业单位公益服务水平、加快各项社会事业发展的客观需要。必须从改革开放和社会主义现代化建设全局的高度,充分认识分类推进事业单位改革的重大意义，切实增强责任感和紧迫感，坚定不移地把这项改革推向深入。4 .指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、分类
32、指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。5 .基本原则。坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点；坚持分类指导，根据不同类别事业单位的特点，实施改革和管理；坚持开拓创新，破除影响公益事业发展的体制机制障碍，鼓励进行多种形式的探索和实践；坚持着眼发展，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化；坚持统筹兼顾，充分发挥中央和地方两个积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，妥善处理改革发展稳定的关系。6 .总体目标和阶段性目标。到2020年，建立起
33、功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。今后5年，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化，为实现改革的总体目标奠定坚实基础。7 .清理规范现有事业单位。对未按规定设立或原承担特定任务已完成的，予以撤销。对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近
34、的，予以整合。8 .划分现有事业单位类别。在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。9 .细分从事公益服务的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的
35、，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。具体由各地结合实际研究确定。10 .严格认定标准和范围。根据国家有关法律法规和中央有关政策规定，按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能的事业单位。11 .区分不同情况实施改革。结合行政管理体制改革和政府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制，推进承担行政职能事业单位改革。涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。对部分承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；职
36、能调整后，要重新明确事业单位职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简效能原则设置。已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现行政策规定实施管理。12 .推进转企改制。周密制定从事生产经营活动事业单位转企改制工作方案，按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核实资产，由同级财政部门依法核定国家资本金。转制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业编制，
37、进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险关系。事业单位转企改制后，要按照现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制，并依照政企分开、政资分开的原则，逐步与原行政主管部门脱钩，其国有资产管理除国家另有规定外，由履行国有资产出资人职责的机构负责。13 .完善过渡政策。为平稳推进转制工作，可给予过渡期，一般为5年。在过渡期内,对转制单位给予适当保留原有税收等优惠政策，原有正常事业费继续拨付。在离退休待遇方面,转制前已离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变，支付方式和待遇调整按国家有关规定执行；转制前参加工作、转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整按照
38、国家有关规定执行，保证离退休人员待遇水平平稳衔接。在医疗保障方面，离休人员继续执行现行办法，所需资金按原渠道解决；转制前已退休人员，转制后继续按规定享受职工基本医疗保险、补充医疗保障等待遇。有条件的转制单位，可按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。要进一步做好离退休人员的服务管理工作。14 .明确改革目的。强化事业单位公益属性，进一步理顺体制、完善机制、健全制度，充分调动广大工作人员的积极性、主动性、创造性，真正激发事业单位生机与活力，不断提高公益服务水平和效率,促进公益事业大力发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。15 .改革管理体制。实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系
39、。行政主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对事业单位的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业单位法人自主权。对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别。对不同类型事业单位实行不同的机构编制管理，科学制定机构编制标准，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制，强化监督管理。16 .建立健全法人治理结构。面向社会提供公益服务的事业单位,探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。不宜建立法人治理结构的事业单位，要继续完善现行管理模式。
40、17 .深化人事制度改革。以转换用人机制和搞活用人制度为核心,以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。加快推进职称制度改革。对不同类型事业单位实行分类人事管理，依据编制管理办法分类设岗，实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。18 .深化收入分配制度改革。以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资，进一步做好义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资工作；对其他事业单位按照分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进的
41、原则，实施绩效工资。各地区各部门要根据改革进程，探索对不同类型事业单位实行不同的绩效工资管理办法，分步实施到位。完善事业单位工资正常调整机制。19 .推进社会保险制度改革。完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。事业单位工作人员基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担，个人缴费全部记入个人账户。养老保险基金单独建账，实行省级统筹，基本养老金实行社会化发放。实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，对改革前参加工作、改革后退休的人员，妥善保
42、证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。建立事业单位工作人员职业年金制度。统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。20 .加强对事业单位的监督。建立事业单位绩效考评制度，考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。加强审计监督和舆论监督。面向社会提供公益服务的事业单位要建立信息披露制度，重要事项和年度报告要向社会公开，涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项要进行社会公示和听证。21 .全面加强事业单位党的建设。按照党章和有关规定，及时调整党的组织设置，理顺隶属关系，选好配强党组织领导班子，加强党员教育、管理、服务，做好思想政治工作，推进精神文明
43、建设，领导工会、共青团等群众组织开展工作，充分发挥党组织在促进事业发展、完成本单位中心任务中的领导核心或政治核心作用，保证党的基本路线方针政策在事业单位的贯彻执行。22 .大力发展公益服务。适应经济社会发展和人民群众需要，不断拓展公益服务领域，增加公益服务品种，扩大公益服务供给总量。发挥政府主导作用，引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，充分调动各方面积极性，不断增强公益事业发展活力。通过改革，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局，努力为人民群众提供广覆盖、多层次的公益服务。23 .强化政府责任。按照逐步实现基本公共服务均等化的要求，优先发展直接关系人民群众基本需求和国家安全、
44、社会稳定的公益服务，促进公益服务公平公正。加快发展农村、欠发达地区和民族地区公益事业，缩小城乡之间、地区之间公益服务水平差距，切实满足广大农民和城市低收入群体医疗、教育、文化等公益服务需求。优化公益服务资源配置，合理规划布局，科学设置事业单位，打破条块分割和行政区划界限，推进资源共享。创新公益服务提供方式，完善购买服务机制，提高服务质量和效率。24 .鼓励社会力量兴办公益事业。完善相关政策，放宽准入领域,推进公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位公平对待，并切实加强监管,引导其健康
45、发展。完善和落实税收优惠政策，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业。大力倡导和发展志愿服务。25 .充分发挥市场机制作用。完善扶持政策，充分发挥市场在公益事业领域资源配置中的积极作用，为社会资本投资创造良好环境，推动相关产业加快发展，满足人民群众多层次、多样化服务需求。26 .加大财政对公益事业发展支持力度。加快建立健全公共财政体系，调整支出结构，加大投入力度，着力构建财政支持公益事业发展长效机制。制定和完善支持社会力量兴办公益事业的财政政策，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。对事业单位的财政资金使用情况进行绩效考评，严格资金管理，提高使用效益。27 .改革和完善财政支持方式。按照
46、国家政策和以事定费的原则,结合不同事业单位的具体特点和财力，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法，合理制定标准，实行动态调整，健全监管制度，充分发挥财政资金的效用。对公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障；对公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。28 .推进预算管理、政府采购和国有资产管理改革。研究建立事业单位资产配置标准体系，促进资产管理与预算编制有机结合，强化事业单位政府采购预算管理与执行，规范政府采购操作执行行为。加强行政事业性收费管理，严格收费项目和标准审批。建立健全事业单位财务会计和国有资产管理制度，加强财务监督，确保财政资金和国有
47、资产使用规范、安全和有效。29 .加强领导。分类推进事业单位改革事关经济社会发展全局，是一场广泛而深刻的变革，任务复杂艰巨。各地区各部门要高度重视,坚定信心，精心组织，攻坚克难，确保改革顺利推进。为加强对改革工作的领导，建立中央分类推进事业单位改革工作部际联席会议制度,负责交流改革情况、研究共性问题、提出工作建议等工作，具体工作由中央编办承担。教育、科技、文化、卫生、新闻出版等部门要按照现行的领导体制和政策规定，继续推动行业体制改革。中央和国家机关负责组织所属事业单位进行改革。中央编办、财政部、人力资源社会保障部等部门要各司其职,密切配合,指导做好相关工作。各省（区、市）党委和政府对本地区的改
48、革负总责，要建立领导小组，健全工作机制，结合实际研究制定实施意见并抓好组织落实。30 .稳步实施。坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的工作方针，注意把握节奏，加强统筹协调，做到条块结合、上下结合，条件成熟的可率先改革，暂不具备条件的允许过渡，不搞“一刀切”。要继续深化改革试点，不断总结试点经验，完善相关政策措施。严禁突击提拔干部、严禁超职数配备干部或违反规定提高干部职级待遇。切实加强新闻宣传和思想政治工作，正确引导社会舆论，营造良好改革氛围，确保社会和谐稳定，确保国有资产不流失，确保公益事业健康发展。改革开放以来，伴随着经济体制改革和行政管理体制改革的深化,事业单位改革也在不断推进，已
49、经在部分行业和某些地方取得了重要进展。党的十一届三中全会至今，我国事业单位改革大体经历了四个阶段：第一阶段：1978年党的H一届三中全会到1992年党的十四大。这一阶段主要是拨乱反正，恢复社会事业，适当下放各类事业单位的管理权，大多数事业单位实行行政首长负责制，行政首长对本单位有经营管理权、机构设置权、用人自主权和分配决定权。1985年3月，中央下发了关于科学技术体制改革的决定，科技体制改革全面展开。科研事业单位改革主要是改变许多研究机构与企业相分离，研究、设计与教育、生产相脱节以及军民分割、部门分割、地区分割的状况，促进研究机构、设计机构、高等学校与企业之间的协作和联合。按照决定，从事技术开发的研究机构，有的逐步发展成为经济实体，有的在联合的基础上并入企业，有的自我发展为科研生产型的企业，或者成为中小企业联合的技术开发机构。
