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1、重大体育赛事安保指南2024SPORTS目录简称和缩略语3序言6鸣谢9主要建议12导言23,指南26目的、范围和目标受众26威胧28方法31办法33二.重大体育赛事的政治、经济和社会层面34三.重大体育赛事安保的基础37领导力和愿最37协调、连贯、合作、沟通39善治42正确估算安保费用43四.申办之前和申办期间的安保考虑因素45探索阶段46申办阶段47五.法律和体制框架49国际法律和体制框架50 恐怖主义和其他犯罪威胁51 重大体育赛事的安保规划和管理58 尊重人权58 数据保护和新技术60 保障重大体育赛事安全的统一方法60 强保障重大体育赛事安全的国家法律和体制框架61 .利益攸关方合作6
2、4益处和挑战65贯穿规划过程始终的合作66利益攸关方有效合作的基础68利益攸关方合作的类型69 .安保规划84系统86 安保规划系统的特征86 安保规划系统的关键要素88规划工具（交付成果）95 计划类别96 三阶段流程97赛后评价和知识传承109 赛后评价109 知识传承和行动后报告110八 .传播策略113九 .共同主办重大体育赛事的安保影响118十.COVID-19对重大体育赛事安全和安保的影响124十 -.遗产考虑因素126词汇表131附件139阿根廷139澳大利亚140巴西141加拿大142法国146德国148希腊148日本150中华人民共和国151大韩民国152南方共同市场153菲
3、律宾154波兰154俄罗斯联邦156卡塔尔国158南非161西班牙163乌克兰165大不列颠及北爱尔兰联合王国167美利坚合众国171多国申办：加拿大、墨西哥和美利坚合众国联合申办171国际板球理事会板球世界杯174欧洲足联175简称和缩略语AAR事后报告AFRIPOL非洲警察合作组织AIMC阿拉伯内政部长理事会AMERIPOL美洲警察共同体API预报旅客资料ASEANAPOL东盟警察首长协会C2ConOps指挥与控制行动构想CAF（非洲足联）非洲足球联合会CAGR复计年增长率CAZ控制准入区CBC跨界合作CBM协同边境管理CBRN（化生放核）化学、生物、放射及核CoE欧洲委员会COJO（奥组
4、委）奥林匹克运动会组织委员会Conmebol（南美足联）南美洲足球联合会CRG社区关系小组DDS无人机拒止系统DDoS分布式拒绝服务攻击DPF数据保护框架EMS应急管理系统Eurojust（欧洲司法合作署）欧洲联盟刑事司法合作署EUROPOL（欧警署）欧洲联盟执法合作署EVD埃博拉病毒病FIFA国际足球联合会Fire-EMS消防医疗急救服务GCCPOL海湾阿拉伯国家合作委员会总秘书处GIS地理信息系统IAEA（原子能机构）国际原子能机构ICC国际板球理事会ICSS国际体育安全中心IBIS诚信博彩情报系统IMEST国际刑警组织重大活动支助队IMIT信息管理信息技术INTERPOL（国际刑警组织）
5、国际刑事警察组织IOC（国际奥委会）国际奥林匹克委员会ISAO信息共享和分析组织ISCT综合安保传播小组ISF（国际体育联合会）国际体育运动联合会ISO（标准化组织）国际标准化组织ISU综合安全股IZ阻截区JOPG联合业务规划小组LGBTQIA+男女同性恋、双性恋、跨性别者、性别奇异者、问性者和无性恋等LOC当地组委会MSE重大体育赛事OECD（经合组织）经济合作与发展组织OSAC海外安全顾问委员会（美国国务院）OSCE（欧安组织）欧洲安全与合作组织PNR旅客姓名记录PPP公私伙伴关系PSA行人筛查区PWGSC加拿大公共工程和政府服务部RAM责任和问责矩阵RAZ限制准入区SET高级执行团队SK
6、MS体育场馆项目的知识管理系统SoPs标准作业程序TRA威胁风险评估UEFA（欧洲足联）欧洲足球协会联盟UNOCT（反恐办）联合国反恐怖主义办公室UNSDGs联合国可持续发展目标UNTOC（打击有组织犯罪公约）联合国打击跨国有组织犯罪公约VANOC温哥华组委会VSA车辆安检区WHO（世卫组织）世界卫生组织主要建议本节依照指南的结构顺序，汇总了在各章节末尾重点提出的建议。本节概述了决策者在筹备和举办重大体育赛事期间在安保领域需要考虑的关键步骤和方法。重大体育赛事安保的基础（第三章）领导力和愿景 根据过往的道德操守记录，选择负责重大体育赛事安保工作的领导者。 确保安保领域的领导者严格依法行事，充分
7、致力于多元、包容、性别平等、种族平等的价 将安保使命纳入重大体育赛事更宏大的愿景中，确保安保考虑因素与重大体育赛事的核心组织价值观相一致。协调 在规划和管理重大体育赛事的安保流程时，让广泛的国家主管部门（例如内政部、司法部、国防部、安全部、外交部、体育部、财政部、规划部、交通部和卫生部）参与决策过 确保安保协调工作反映东道国的多层级体制安排（国家和地方各级政府在安保领域的职责分工）。 让企业界和民间社会参与安保相关决策过程。 确保安保规划和管理得到适当的法律法规框架的支持，这些框架尤其应制定清晰流畅的程序，用于明确职责、时限以及等级和报告机制。聘用高素质的工作人员从事安全安保任务，并就举办重大
8、体育赛事所涉事项为其提供专门培训。聘用的私营安保机构工作人员也应接受适当培训。 创建可互操作的数据库、沟通和信息交换系统，确保机构间开展有效协调。连贯 以可持续和务实的方式进行安保规划（如规划预算、人力资源），尽量减少规划与交付之间的时间差风险，这一风险会影响最终交付的安保质量和范围。 确保所有利益攸关方在整个赛事规划和交付过程中充分理解、认可并落实安保目标，特别是在人员有变的情况下。 建立机制，持续评估安保系统和程序是否正常运作，并评估这些系统和程序在安保环境不断变化、技术进步、机构重组等情况下是否依然适用。合作 按照多机构、多部门联合参与的理念，推动建设有利环境，使所有承担安保相关责任的利
9、益攸关方秉持相同价值观和协作精神。 鼓励参与安保规划、组织和交付的所有利益攸关方彼此之间自愿并且积极主动地共享知识和提供技术支持。沟通 制定并积极推广综合沟通策略，供公共和私营部门所有执行重大体育赛事安保相关任务的利益攸关方采用。 配备适当的基础设施和信息/通信技术，以便各参与机构内部及时、安全地交流业务信息。 在整个重大体育赛事周期持续开展协商，定期汇总所有利益攸关方的安保相关反馈。善治 确保“善治”的各项基本原则为重大体育赛事安保相关决策过程的所有阶段提供指导。 制定健全的善治模型，确保向参与重大体育赛事安保相关任务的所有机构传播这些模型。正确估算安保费用 在赛事规划过程中，根据对国家/城
10、市举办赛事和保护赛事免受可预见威胁和干扰的能力的评估，尽早对安保费用进行初步估算。 不仅要核算保护赛事场馆的费用，还要核算保护关键基础设施（如配电网）和比赛区域周边潜在软目标（如粉丝可能聚集的拥挤酒吧）的所需费用。编列足够的预算应急款，用于应对初始规划假设发生变动差异的情况。 如果设想聘请私营安保公司，则应在预算中编列征聘、培训、制服、装备、住宿和交通费用。 将安保费用视为一项造福社区的中长期投资，而不仅仅视为一次性赛事安保费用。申办之前和申办期间的安保考虑因素（第四章） 从探索阶段起就进行安保相关评估（挑战、威胁、机会、所涉费用问题），并预见到随着赛事临近需要进行连续评估，以便将新的和正在出
11、现的威胁考虑在内。 在适当和可行的情况下，利用预测分析和基于人工智能的模型作为工具，提高安保相关评估的质量和精度。 在早期阶段利用执法机构提供的参考意见和趋势分析，尽快选定场馆地点。选址时应尤其考虑到犯罪热点和周边高风险社区等因素。 成立技术申办小组，并与国际刑事警察组织（国际刑警组织）等国际安全和执法机构以及区域机构建立有效工作关系。 对招标文件中概述的安保技术要求进行透彻分析，以便确定所需资源水平，并预计重大体育赛事之前和期间当地社区受到社会经济干扰和影响的程度。预先估计可有效部署到重大体育赛事的军事/执法资源的类型和水平（例如，考虑一些特遣队可能已被指定执行国际维和任务，从而影响可部署至
12、重大体育赛事的资源数量）。法律和体制框架（第五章） 在早期阶段全面评估本国主办重大体育赛事的法律准备情况，特别要考虑到通过本国的规范性和科层式流程开展立法/监管改革所需的时间。 在进行上述法律评估时，尤其要确定以下方面的不足之处和改革需要：a）国内法律框架是否有足够的能力预防和打击可能影响重大体育赛事组织工作的恐怖主义和其他犯罪行为：b）是否有适当的规章用以规范重大体育赛事的安保规划和管理工作：C）本国立法和体制框架是否规定了有效措施和保障，以确保遵守国际人权标准（如合法性、相称性、不歧视）。 确定应在多大程度上强化法律，是颁布明确聚焦即将举行的重大体育赛事的立法/规章，还是作为另一选项，通过
13、/修正普遍适用的规范性工具（如刑法）。 在筹备重大体育赛事的过程当中，考虑优先批准（在适用的情况下）和（或）执行下列文书：- 关于预防和制止国际恐怖主义的国际（联合国）法律文书：- 联合国打击跨国有组织犯罪公约及其议定书；- 欧洲委员会网络犯罪公约；- 联合国全球反恐战略；- 安全理事会关于保护关键基础设施免遭恐怖主义行为的第2341（2017）号决议：- 安全理事会关于外国恐怖主义作战人员的第2396（2017）号决议和2015年马德里指导原则的2018年增编（外国恐怖主义作战人员）；- 欧洲委员会关于足球比赛和其他体育赛事安全、安保和服务的建议（Rec（2015）；- 欧洲委员会足球比赛和
14、其他体育运动赛事安全、安保和服务综合办法公约；- 欧洲委员会关于在自动处理个人数据方面保护个人的公约；- 欧洲委员会关于犯罪收益的清洗、搜查、扣押和没收问题以及资助恐怖主义问题的公约；- 欧洲委员会防止恐怖主义公约；- 欧洲制止恐怖主义公约；- 关于犯罪收益的清洗、搜查、扣押和没收问题的公约；- 欧洲暴力罪行受害者赔偿公约；- 欧洲委员会反兴奋剂公约：- 欧洲委员会关于操纵体育比赛问题的公约。利益攸关方合作（第六章）一般原则 在共同价值观的基础上理解“利益攸关方协作”是为重大体育赛事营造安全环境的先决条件。确保在最初的规划阶段就建立密切有效的利益攸关方协作，并将这种协作一直保持到赛后阶段。 动
15、员并鼓励广泛的利益攸关方分享其特定的安保相关关切（例如国家警察、消防部门、红十字会、卫生主管部门、参与的体育运动组织、以及负责体育场馆、后勤、平民保护、志愿者、贵宾私人和公共安全、交通（航空和公路）、网络和信息技术的各主管部门）。 利用多学科专题专家提供的意见和分析进行能力评估，确定每个合作伙伴的能力，并为建设所需整体安保能力提供路线图。 针对直接参与安保规划和实施工作的个人建立审查系统。 制定施工、场馆建设、餐饮、清洁、志愿者和交通领域的安保规程。此类规程可涉及传播策略、培训、员工审查要求和场地准入授权。国际合作与外联 确保国家情报和安全部门在与国际合作伙伴（包括预计粉丝团体大量涌出的国家）
16、定期开展密切协商的情况下进行威胁评估。 考虑与国际合作伙伴签署特定的双边和（或）多边协议，作为在筹备和举办重大体育赛事期间巩固合作、支持采取切实行动的工具。利用国际和区域组织在重大体育赛事之前和期间能为各国规划和执行安保措施提供的广泛援助。 让所有派代表参加重大体育赛事的国家参与安保准备工作并共享资源，以此作为加强安保能力、减少潜在威胁和风险的一个条件。信息共享 为支持利益攸关方合作制定有效的信息共享安排，包括：a）建立符合适用法规的信息技术平台，用于利益攸关方之间安全无缝地共享数据；b）为参与的国家建立针对相关赛事的平台，用于收集和分析有关的安保信息。 利用国际和区域执法组织提供的安全渠道与
17、其他国家交流行动信息。与私营部门互动协作 在重大体育赛事期间发展有效的公私伙伴关系，以加强安保工作，保护公众安全。 鼓励私营部门的利益攸关方为包容性信息交流作出贡献，以期分享风险评估，提升安保对话的价值/效率/深度，并酌情制定安保解决方案。应通过缔结具体协议来支持公共与私营部门之间的信息共享。 在整个安保规划和实施过程中，让以下人员参与讨论：a）将向重大体育赛事提供基本服务的关键基础设施的所有者和管理者；b）可能成为重大体育赛事相关攻击目标的场所例如软目标）的所有者和管理者。 定期举行赞助商、安保组织者和执法部门之间的安保通报会，以便除其他外：a）讨论可采取哪些安保措施，保护可能成为犯罪或恐怖
18、主义袭击目标的赞助商；b）探讨赞助商如何为安保规划和运营做出贡献；C）利用赞助商的营销专长，围绕安保措施进行适当的信息推送。与民间社会互动协作 认识到民间社会（以当地社区、非政府组织、支持者组织和有影响力的观众个体的形式）在重大体育赛事安保规划中发挥的关键作用，并预先确定民间社会在处理安保相关事件的后果方面可以作出哪些贡献。 鼓励来自民间社会组织的利益攸关方推动包容性信息交流，以期分享风险评估，提升安全对话的价值/效率/深度，并酌情制定安保解决方案。 与包括地方社会正义组织在内的非政府组织合作，以期：a）围绕关键的人权问题分享知识、建设能力和加强问责；b）就如何将种族主义、歧视、贫困或公民权利
19、等问题纳入安保准备和运营工作征求意见。 与支持者组织进行互动，以形成最佳做法，最大限度地减少粉丝群体之间的冲突或对安保人员的强烈抵制。安保规划（第七章）一般原则与治理 认识到安保规划是确保行动可执行、体育比赛不受干扰以及所有在场人员获得积极体验的先决条件。同时，应确保安保工作是对整个赛事体验的补充而非障碍。 确保负责安保工作的主管部门根据重大体育赛事的总体任务和战略确定其安保行动愿景。所有参与者都应理解并遵循这一愿景。 动员“整个政府”的力量开展安保规划工作，尽早开始规划，并让在安保领域发挥作用和承担责任的所有利益攸关方广泛参与，包括让重大体育赛事的当地组委会和商业部门参与。 确保由一个部门担
20、任政府中负责重大体育赛事的牵头安保机构重大体育赛事。 确保安保规划系统汇集不同背景的多个机构，并让他们以执行领导、高级领导、中层管理者和战术规划者的身份参与各级工作。领导 确保负责安保工作的领导准备好接受和建立值得信赖的关系，并在处理相互竞争或冲突的问题时采取调解式做法。 征聘一名在战略规划、风险和项目管理方面经验丰富的首席安保规划师。对安保规划采取的战略办法 确保安保机构的可见度，尽管谨慎行事，但仍能让在场人员注意到，这样既可对潜在恶意行为起到威慑作用，又能传递得到保护的感觉。 制定可调整和可扩缩的安保计划（在范围和资源方面增/减），以便在规划阶段应对不断变化的威胁环境。 在“兼顾所有危害”
21、的方法框架内，为应对最坏的情况（如恐怖主义袭击、暴力抗议、地震等自然灾害）制定计划，同时也为更有可能发生的犯罪情况和事件作好准备。 在整个规划周期内，通过强有力的演习对安保计划进行测试和验证，从而达到宣布行动就绪的状态。 将计划归类分组，以便采用系统的管理办法，确保互操作性，并确保随计划的演变更有效地利用资源。 考虑采用多层级办法保护重大体育赛事的场馆和其他场地。 从规划阶段伊始就推行“知识传承流程”，以便从整个重大体育赛事项目中获取关键洞察，使未来规划者能够根据汲取的经验教训降低风险和成本。安保设计 从一开始就根据国际标准和最佳实践进行安保设计，以防代价高昂的重新设计或安保解决方案不起作用的
22、情况。 将安保设计当作一项多学科的工作，安保设计人员应与建筑师、景观设计师、机电管道工三师、信通技术工程师、消防和生命安全部门、人群建模师、交通运输建模师、照明工程 在每个阶段开始安保设计之前，应先就设计达成一致，以便将重新设计的任何潜在风险降至最低。资源管理规划 最大限度地利用现有基础设施和设备，以减少成本和采购的延误。 促进利用“联合采购”机会，即在多个当地组委会或政府实体可能需要相同货物或服务（如订购酒店房间或满足招待要求）的情况下联合采购。 确保多组织综合安保系统具有确保计划互操作性的内置机制。 考虑让执法实体参与，例如让海岸警卫队、公园管理员、养护官员、渔业官员或国家/区域/地方各级
23、所有具备能力的其他专业执法官员参与，以加强安保并产生力量倍增效应。 考虑利用专业和训练有素的私营安保人员来加强官方安保力量和创造成本效益。传播策略（第八章） 设计强健的内外部传播策略，旨在a）建立和保持公众对安保措施的信心，b）与媒体和其他外部利益攸关方进行透明和及时的互动；C）及时进行内外部沟通。 建立综合安保传播小组，负责分享信息，处理可能影响重大体育赛事安保的传播/媒体问题。 通过综合安保传播小组传递所有对外传播请求，以确保一致性并避免发出相互矛盾的信息。 制定一项在重大体育赛事周期所有阶段及规划阶段与公共受众进行沟通的策略。 成立社区关系小组，负责与可能直接或间接受到重大体育赛事筹备工
24、作影响的所有利益攸关方（如当地企业经营者和社区居民）建立并保持开放透明的沟通渠道。 指定社区活动人士联络人，确保与活动人士进行持续对话，并确保他们的抗议权得到承认，同时告知警方的期望、行动和后果。可借助社区活动人士联络人落实商定的指定抗议区。 让媒体及时了解影响广大公众利益的事实和情况。 计划直接与当地媒体和公众接触，以解决关于赛事可能对当地社区产生何种影响的关切。共同主办重大体育赛事的安保影响（第九章） 提前做好联合筹备工作，包括在各国政府和相关多国工作组之间达成协议。 确立清晰的整体警务战略和协调结构。 与参与国、过境国、邻国和其他国际组织订立谅解备忘录。 协调统一东道国之间与安保有关的立
25、法。 设计统一的边境管制框架。 协调统一与安保安排有关的媒体和传播政策。 组织考察访问，分享实践经验。 协调统一可跨境适用的公私伙伴关系。COVID19对重大体育赛事安全和安保的影响（第十章） 将危机和灾害应急规划纳入主办方的筹备工作。 考虑主要的国际卫生和体育管理机构发布的指导文件。 在尚未普遍推行COVlD-19疫苗大规模接种的情况下，保持高度防备并作出特别安排。遗产考虑因素（第十一章） 确保专为重大体育赛事落实的战略、基础设施、政策和体制安排在赛事结束后继续为社会和经济带来重大、积极、系统性的影响。 在规划阶段，尤其要考虑如何设计和实施全面的安保相关措施和安排，以期：- 根据国际标准加强
26、法律和体制框架：- 进一步发展城市或国家的基础设施，包括改造升级设施、场馆、交通系统和相关安保组成部分；- 根据重大体育赛事中获得的初步伙伴关系经验，加强政府机构与私营部门之间的关系：- 将基于人权的办法纳入安保政策的设计、实施、监测和评价工作；- 为处境不利社区的成员改善经济和社会前景，特别要利用重大体育赛事创造的就业机会；- 促进城市发展或复兴。导言重大体育赛事不仅是体育竞赛，也是共同庆祝人类成就的契机，参与者或主办者都为此感到自豪。近年来，准备好举办重大体育赛事的国家已经遍布各个大洲。卫星电视直播使观众人数增至数亿人，观众不仅观赏重大体育赛事本身，还可观赏相关的赛事活动。主办国或主办城市
27、由此便能进入全球观众的心象地图。成功举办重大体育赛事的国家还能进而实现旅游业增长、新建或改善基础设施、获得外国投资和其他益处。不过，举办重大体育赛事向世界展示自我的机会也存在不利的一面。如果筹办工作低于运动员和公众的预期标准，就可能向世界投射该国的负面形象。一些外部因素也会损害重大体育赛事的形象和人们对它的印象，即这些赛事的遗产。外部威胁造成的安全事故可能引发这种情况，而恐怖主义袭击或违法网络攻击只是其中的两个主要风险。有鉴于此，重大体育赛事安保指南：促进可持续安保和遗产详尽分析了重大体育赛事安保的所有要素，供关键决策者考虑。随着近期在传统地区以外组织和主办重大体育赛事的机会日渐普及，寻求主办
28、重大体育赛事的城市和国家范围也进一步扩大，本指南正是在此背景下出版的。指南剖析了跨文化和跨地区复杂性与特殊性，系统概述了关键决策者在重大体育赛事安保工作中需要考虑的主要因素。本指南在阐述总体背景后，对重大体育赛事的政治、社会和金融层面进行了深入分析。毕竟在当下的安保威胁面前，没有任何国家能够幸免，而且不能也不应孤立地应对社会安保面临的诸多威胁。但在重大体育赛事的安保问题上，“没有放之四海而皆准的办法”。1每项赛事都将面临独特的威胁环境，应对这些威胁的能力和方法不尽相同，重大体育赛事所处的政治、社会和经济条件都会对其产生影响。各类赛事面临的安保不确定性也存在差异，下文各节将对此作出详细探讨。在查
29、明重大体育赛事的东道主及其所处情况和地缘政治气候的特殊性之后，研究重大体育赛事高效安保行动的特征具有重要意义。推出安保计划将能展现重大体育赛事东道国代表的领导力和远见，此种计划应表明协调、连贯、合作和沟通的优先地位。安保计划应建立在善治和透明的坚实基础上，并基于对有效开展重大体育赛事安保行动所需成本作出的现实、准确和适当的估计。所有这些基本措施都将在重大体育赛事周期的最初阶段予以落实。事实上，从一开始就必须适当考虑安保问题，甚至在准备申办之前就应早早加以考虑。潜在的东道主应在这一探索阶段和此后的申办过程中确定可靠的基础和想法，说明相关的申办文件将提出怎样的安保提案。在获得主办权之后直至赛事交付
30、期间，必须建立坚实的法律和体制框架，确保重大体育赛事安全开展。这些框架很可能涉及国际层面，需要相关体育管理机构、地方当局和主办方的国家立法者之间开展细致沟通。2必须认真考虑主办重大体育赛事的法律影响，包括反恐、人群控制、情报报交流和重大体育赛事的安保行动等问题。必须始终在上述工作与对人权的基本尊重之间保持平衡。此外，重大体育赛事可以成为一座城市或一个国家实现立法升级的契机，从而在赛事周期结束后依旧产生持久的影响。有一个章节专门阐述利益攸关方合作，剖析机构间、国际和跨部门合作的复杂性。这些合作领域在适用重大体育赛事的安保工作方面存在细微，而每一部门对安全举办重大体育赛事都具有至关重要的意义。应在
31、规划和运营层面上对这种合作加以周密考虑并妥善执行。事实上，重大体育赛事将带来契机，可为此种形式和层面的合作奠定坚实基础，并为主办城市和国家创造有利于所有人的遗产。此外，合作过程包含一个固有概念，即应将从一场重大体育赛事中获得的知识传授给下一场赛事。举办重大体育赛事是一项集体努力，必须让所有相关的合作伙伴和机构参与其中，第七和第八章对此作了详细探讨。必须保护技术专门知识，并在组织委员会之间传递这些知识，这是开展有效的多利益攸关方合作的基石。在建立并顺利推进这种复杂的利益攸关方合作后，需要落实重大体育赛事本身的安保规划系统和交付成果。由于重大体育赛事所涉事项的数量、复杂性和多层面性质，筹划和举办此
32、类赛事对任何东道国或城市而言，都构成项特别挑战。紧迫的时限以及不同利益攸关方和参与者（如观众、运动员、贵宾和记者）的特定预期也常常对组织部门产生影响。3除了这些错综复杂的问题以外，重大体育赛事还可能引来令人不安的威胁，例如恐怖主义、流氓行为、有组织犯罪和网络犯罪，需要予以妥善处理。在此背景下，重大体育赛事的安保规划和保障工作显然需要对各种活动和行为体加以协调。第九章探讨了对联合主办重大体育赛事的一些安保建议，联合主办是比较新式的多国主办重大体育赛事的现象，包括2012年波兰和乌克兰联合主办欧洲足联欧洲杯或2023年澳大利亚和新西兰联合主办国际足联女足世界杯。这些赛事将在开展有效安保行动方面各自
33、面临挑战，主要涉及跨境和跨文化考虑因素、体育协会的期望、各国当局间的跨境合作以及多国赛事的相关后勤挑战对安保的影响。第十章将本指南的话题引向深入探讨CoVID-19对体育界和重大体育赛事的影响，它对未来赛事的安保意味着什么，接着还讨论了传播策略和赛后评估的总体领域。最后，本指南阐述了遗产的概念，主要侧重于重大体育赛事的安保遗产。我们借用现代奥林匹克运动会创始人的一番话来说明这一内容：“最近几届奥运会往往开支高昂，其中相当一部分开支用于建造永久性建筑物，而这没有必要，因为临时建筑完全够用；建造永久性建筑物的唯一后果是，以后要增加吸引大批观众的场合，从而鼓励使用这些建筑物：如果这些开支使得各个（小
34、）国家今后对申办奥运会望而却步，那将非常令人遗憾。”4（1911年皮埃尔德顾拜旦）本指南主要侧重于遗产的安保要素，但这番话在其发表100多年后的现代社会依然适用。在对重大体育赛事的安保领域作出这些投资时，我们必须始终着眼大局，思考对东道社区未来的积极影响。指南目的范围和目标受众重大体育赛事安保指南：促进可持续安保和遗产旨在专门从安保角度出发，全面概述组织重大体育赛事给主办方和国际社会带来的挑战和机遇。就重大体育赛事而言，安保是指制定各项机制和措施，保护运动员、观众、支助人员和政要免受潜在伤害。安保规划的重点是预防恶意行为以及制定快速干预机制和缓解措施，以管控可能妨碍安全、和平举办赛事的各类事件
35、。本指南考虑到了欧洲委员会圣但尼公约所定义的安保、5各类安全措施6和服务7三者间的相互联系。三者的方方面面都可能从安保角度影响赛事的最终结果。本指南回顾了各类重大体育赛事，包括奥运会、国际足联世界杯吗足球赛以及任何其他需要国际安保合作、涉及大型集会的国际、各大洲/区域或多国体育比赛。&本指南大力提倡的方针是，确保针对特定重大体育赛事作出的安保相关安排既给主办方的安保能力留下持久遗产，同时也推动促进人权和社会经济发展。为此，本指南全面阐述了政策制定者和决策者在考虑本国举办重大体育赛事的可行性时所应考虑的主要安保方面，目的是推动采取先进政策、仓犍生态系统，以便更好地识别、理解、预防和应对威胁，进而
36、减轻重大体育赛事背景下发生暴力事件的风险。本指南力求提供有关国家经验和现有国际合作机制的信息，为此整理并分析了有关该主题的现行准则和文书。本指南还可作为参考文件，用于进一步作好准备，充分应对可能影响重大体育宣（包括影响场地、基础设施和人员）的潜在袭击或不利情况。本指南所载建议旨在概述国际、区域和国家层面在重大体育赛事安保领域的最佳做法、经验和机遇。本指南认识到举办各种重大体育赛事的背景不同，因此将各类文化、立法框架和可用资源数量的差异都考虑在内，所有这些都会不可避免地影响重大体育赛事安保业务的运作方式。本指南无意给出规范性或确定的模式，但应被视为在反恐办保护脆弱目标免遭恐怖主义行为袭击的全球方
37、案框架下正在开发的指导和参考工具不可或缺的专门组成部分。9本指南主要作为参考文件，供广大利益攸关方使用，重点针对国家和地方政府机构中负责规划、组织和举办重大体育赛事或承担探索阶段职能的政策制定者和决策者（下称主办方）。木指南还可供以各种方式参与支持重大体育赛事安保规划工作的非政府和企业实体使用，包括供国际、区域和国家各级体育运动联合会、申办委员会、组织委员会以及任何其他相关利益攸关方的决策者使用。本指南所载建议、关键步骤和办法既可供各国政府部门或各国际体育运动联合会使用，也可供地方政府部门或区域体育实体使用，既适用于现场业务层面，也适用于国家政府层面。威胁本指南确定了包括恐怖主义在内的若干犯罪
38、威胁。这些威胁，包括新出现的威胁，例如利用无人机和网络攻击对重大体育赛事的配套设施或结构发动袭击，可能破坏重大体育赛事的成功举办。由于重大体育赛事产生的和与之相关的全球曝光度，包括全球各地的媒体亲临现场，对重大体育赛事发动实体和虚拟攻击对一些恶意行为体而言颇具吸引力。这些行为体既包括在家中利用信通技术系统入侵重大体育赛事内部通信频道的个人，也包括利用化学、生物、放射及核（化生放核）材料等各类武器和工具策划动能袭击的复杂犯罪和恐怖主义组织。就本指南而言，重大体育赛事面临的主要安保威胁包括但不限于： 关于预防和制止国际恐怖主义的国际文书所界定的行为; 破坏公共秩序行为和其他违法行为（依据东道国的法
39、律框架）； 联合国打击跨国有组织犯罪公约（打击有组织犯罪公约或巴勒莫公约）及其附加议定书所界定的行为； 网络攻击，即通过互联网和欧洲委员会网络犯罪公约11界定的其他计算机网络实施的犯罪； 恶意引发健康危害,例如在公共场所释放有毒物质； 新出现的威肋，例如在体育赛事期间或赛事临近时使用无人机袭击重大体育赛事场馆或基础设施； 欧洲委员会防止恐怖主义公约所界定的行为。恐怖主义分子为何要以重大体育赛事为目标？1975年，美国恐怖主义问题专家布莱恩詹金斯指出：“恐怖主义分子希望有很多人在看，很多人在听，而不是很多人死亡。在此3年前，全世界有多达8亿人通过电视收看了慕尼黑奥运会。对于袭击并杀害11名以色列
40、运动员的8名“黑九月”恐怖主义分子来说，如此庞大的观众群体可能是他们选择1972年奥运会举办地作为目标地点的主要原因。13这就提出了恐怖主义分子通常如何选定目标的问题。要理解这个问题，需要区分4种不同类型的恐怖主义目标：如果仅仅关注恐怖主义暴力行为的直接受害者，就忽略了恐怖主义袭击的更深层次用意。而如果 没有实际的人身受害者，恐怖主义分子的暴力信息就得不到广泛倾听，因此也就无法达成其在通 常情况下的主要目的。恐怖主义的潜在袭击目标几乎无穷无尽，如果一个实体软目标得到强化保 护，恐怖主义分子可以从看似无限的软目标中挑选下一个目标。换言之，更换目标可以使强化保护 特定目标的努力成为徒劳，因为恐怖主
41、义分子可以从受保护程度高的地点转至安保程度低的地点（例如，从体育场馆转至场馆外售票处前的队列）。对许多（也许是大多数）恐怖主义分子而言, 通过电视广播和网络向世界展示其存在才是重要目标。换言之，对他们来说，重要的是他们的袭击是 否最终会在电视上被广泛报道，如今还包括是否会通过互联网在社交媒体上被广泛报道。在我们这个 互联互通的世界里，新闻事件的实际发生地往往已经沦为次要。尽管如此，恐怖主义分子仍喜欢在 有许多新闻工作者和记者在场的地方发动袭击，因此，全球直播的重大体育赛事有可能成为恐怖主义 袭击的目标。资料来源：Alex P. Schmid. Layers of Preventive Meas
42、ures for Soft Target Protection against Terrorist Attacks. Chapter 27 in： Alex P. Schmid （Ed.）. Handbook of Terrorism Prevention and Preparedness. The Hague： ICCT, 2020/2-21 （即将出版）。从天而降的恐怖主义威胁？日益严峻的无人机问题恐怖分子劫持客机始于1960年代，其中一些客机被挟持撞向人群密集地区，这其中又以 2001年9月11日在纽约和华盛顿特区发生的袭击最为臭名昭著。然而自2016年以来，又出现 了一种新的威胁：恐怖
43、分子使用搭载武器的无人驾驶飞行器，即人们熟知的“无人机”。迄今，无人机 袭击尚未造成大规模伤亡，但一些袭击针对民用而非军事目标。70%以上的无人机袭击成功命中预 定目标。这表明，在防御避开雷达飞行的武装无人机问题上，相关对策的制定工作才刚刚起步。 暴力行为的实体目标（直接受害者）， 恐怖行径的心理目标（认同实际受害者的人）， （胁迫性）要求的目标（通常为政府）， 寻求关注的目标（某一类或多类受众）。就重大体育赛事而言，一个令人担忧的问题是利用无人机对政要和贵宾实施爆炸袭击，例如在重大体育赛事开幕式上。重大体育赛事组织者面临的一个风险场景是，运动员和观众聚集的体育场馆受到袭击，一架或数架无人机在
44、飞过观众和运动员上空时释放生物制剂。2019年，法国反恐部门反恐协调股在一份机密报告中警告称，“可搭载生物战剂的无人驾驶飞机可能对足球场发动恐怖主义袭击”，欧洲联盟安全事务专员朱利安金也多次提到这种新出现的威胁。向人员和场馆本身释放污染物的行为不仅可能破坏重大体育赛事，还可能损害主办方的声誉。虽然已经使用射频干扰和激光束等技术开发了一些打击无人机的系统，但它们在人员密集场所及其周边未经试用，可能存在问题。如果不是一架，而是一整群无人机（有些搭载武器，有些则没有）同时攻击一座体育场馆，那么即使先进的防御系统也可能难以招架。利用搭载化学、生物、放射及核（化生放核）材料的无人机发动袭击的风险可能仍然
45、很低，但负面后果会很严重。筹备重大体育赛事安保工作时主要着眼于风险高/后果轻的袭击是合理的做法，但不能排除风险低/后果严重的使用化生放核材料发动的袭击。资料来源：Haugstvedt,Havard,andJanOttoJacobsen.“TakingFourth-GenerationWarfaretotheSkies?AnEmpiricalExplorationofNon-StateActors,UseofWeaponisedUnmannedAerialVehicles（UAVs-Drones）PerspectivesonTerrorism,Vol.XIV,Issue5,October2020（即将出版）。Doffman1Zak.WarningOverTerroristAttacksUsingDronesGivenByEUSecurityChief-LiteyeSystems,Inc.wLiteyeSystems,Inc,4Aug.2019,j4L方法2020年2月，在纽约联合国总部的一次闭门会议上，成立了重大体育赛事安保问题国际专家组。来自安全和执法机构、国际和区域体育运动联
