城市规划原理第四版第3章城乡规划体制.ppt

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1、第3章 城乡规划体制第1节 城乡规划体制概述,一个国家的城乡规划体制界定了城乡规划活动运转的空间、城乡规划活动所应遵循的规则与逻辑。城乡规划体制是通过规划法规系统、规划行政系统、规划技术系统、以及规划运作系统来共同建构的。规划法规体系为规划活动提供了法定依据和法定程序，并决定了城乡规划体系的基本特征。,城市规划与行政权力 现代城市规划作为一项政府管理职能，是以城市建成环境为对象、以土地利用为核心的公共干预。,目的是要：（1）克服城市建成环境开发中市场机制存在的缺陷；（2）确保城市建成环境能够满足经济和社会发展的空间需求；（3）同时保障社会各方的合法权益。纵观世界各国，城市的建设和管理都是城市政

2、府的一项主要职能，城市规划无不与行政权力相联系,城市规划行政与立法授权（一）英国城市规划行政的立法授权 英国城市规划作为城市政府 的职能起源于公共卫生和住 房政策。1909年英国颁布了第一部城 市规划法律住房和城市规 划法。,（二）中国城市规划行政的立法授权,中国于1990年施行中华人民共和国城市规划法“国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划”，“城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地的城市规划，由县级人民政府负责组织编制”。中华人民共和国城市规划法,城市规划的地位和作用 城市规划的作用在于它对城市发展的引导和

3、控制。城市规划是这样一个过程（Process）确定城市未来发展目标制定实现目标的途径、步骤和行动纲领通过对社会实践的引导和控制来干预城市的发展这种作用的发挥通过对空间尤其是土地利用的分配和安排来加以实现的。,1、作为国家宏观调控手段的城市规划,市场经济条件下 经济受益的大部分 个人 差异 市场失灵 国家干预 产生的部分经济 社会从城市规划的角度讲 保障必要的基础设施和一些基本的城市服务设施的集体供应 试图减少一些资本的运行所产生的会导致其他部门损失的消极外部性作为国家宏观调控手段体现在：1）提供社会发展的保障措施 2）在修正市场失败的基础上支持土地和房地产市场 3）保障土地在总体利益下进行分配

4、、使用和开发 4）以政府干预的方式保障土地使用符合社区利益,2、作为政策形成和实施工具的城市规划,城市是一个复杂的社会系统，城市建设与发展政策涉及到各个方面（公共、私人）城市规划具有极强的政策作用，其本身就是一种政策的表述 政策引导城市规划的政策作用 来支撑整个土地市场 信息供应 有可能成为城市各个部门在城市建设和发展方面的决策的整合基础体现在：1）实现国家的发展政策 2）为中央和地方政府的官员提供有关发展控制的导引 3）协调各类开发，无论是个人的或私有的 4）考虑财产所有者的利益影响 5）告知公众规划政策,3、作为城市未来空间架构的城市规划,城市规划的主要对象城市空间系统城市土地使用关系（地

5、上、地面、地下）城市规划是通过引导和控制来实现对城市未来发展的空间架构，并保持城市发展的整体连续性。引导 分类计划（如土地使用分类、建筑形式划分）规范化的准则 手段 对可能的严重问题的描述 对综合引导的阐述 对可能结果的处理（措施）控制 国家的城市规划法 通过“一书两证”制度 加以保证 地方的相关规划法规,城市规划的主要任务,是城市建设和管理城市的基本依据城市规划 是确保城市空间资源的有效配置和土地合理利用 的前提和基础 是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一主要任务：（1）从城市的整体和长远利益出发，合理和有序地配置城市空间资源（2）通过空间资源配置，提高城市的运作效率，促进社会和经济的

6、发展（3）确保城市的经济和社会发展与生态环境的协调，增强城市发展的可持续性（4）建立各种引导机制和控制规划，确保各项建设活动与城市发展目标相一致（5）通过信息提供，促进城市房地产市场的有序和健康运作,城市规划的意义,城市规划是经济、社会和环境在城市空间上协调、可持续发展的保障。城市规划是城市政府进行宏观调控的重要手段城市规划是城市政府制定城市发展、建设和管理相关政策的基础城市规划是城市政府建设和管理城市的基本依据,城市规划的工作特征（1）分布的广泛性：收集资料的广泛性 综合观点的广泛性 分析角度的广泛性 分析对象的多样性（2）论证的严谨性：思维方法的严谨性 论证手段的严谨性（数理统计论证、计算

7、机技术辅助论证等）如：文字严谨、图纸准确（3）工作成果的弹性：规划成果形式的弹性 规划成果内容的弹性 如：图纸表现与非图纸表现 多种可能的、各个发展阶段的规划成果,城市规划体系构成 城市规划法规体系 城市规划行政体系 城市规划技术体系 城市规划运作体系（规划编制/开发控制）城市规划法规体系是现代城市规划体系的核心，为城市规划行政和城市规划运作提供法定依据和法定程序。,中国城市规划法规体系,一、城市规划法规体系城市规划的法规体系包括主干法及其从属法规、专项法和相关法。行政法的渊源：宪法-法律-行政法规和规章-地方性法规和规章（一）主干法及其从属法规 主干法确定城市规划工作的基本架构，如国家的城乡

8、规划法和地方的城市规划条例；主干法的实施需要制定相应的从属法规，如上海市城市规划管理技术规定。,以城市规划法为基础的法规体系,存在问题1、城乡分割的管理制度不适应统筹城乡发展的要求；2、城乡规划管理制度不适应经济体制改革的发展。3、现行的规划体系难以适应城镇化和城乡建设发展 的需求；4、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化；5、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性。,1、城乡分割的管理制度不适应统筹城乡发展的要求,现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，不利于城乡统筹发展，还造成了法律空白，在一些地区

9、无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显。,城乡结合部管理权限不清，建设混乱。,2、城乡规划管理制度不适应经济体制改革的发展。城市规划法形成于我国经济体制改革初期，内容上难以适应政府职能转变，对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至地方城市政府也产生了追逐利益的冲动。使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。,3、现

10、行的规划体系难以适应城镇化和城乡建设发展的需求,各级城镇体系规划的法律地位不明确，导致现行城乡规划缺乏基本的区域协调与制约机制；城市总体规划内容繁杂，强制性内容不明确，难于作为管理依据；镇的地位及其规划缺乏实事求是的定位和规范，导致小城镇规划的法律规范薄弱；城镇详细规划缺乏严格的法定约束，导致详细规划从制定到实施都表现出随意性，各级城镇的规划实施管理难以有效规范；乡村规划缺乏强有力的法律规范，导致乡村建设难以逐步实现集约化发展。,4、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化,城市规划法比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规

11、划编制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序；规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制，使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。,5、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性,现行城市规划法对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。该法主要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责任。这样的法律制度，为规划决策提供了很大的随意性空间。对于建设单

12、位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。,近年来颁发的几个重要文件 国务院关于加强城乡规划监督管理的通知（国发200213号）关于贯彻落实国务院关于加强城乡规划监督管理的通知的通知（建规2002204号）关于开展城乡规划效能监察的通知（建规2005161号）国办转发关于加强城市总体规划工作的意见（国办发200612号）,这些文件的重点内容 端正城乡建设指导思想 强调城乡规划的综合调控作用，进一步明确各级政府规划管理的事权 坚决纠正贪大浮夸、盲目扩大

13、城市规模和建设规模的现象 制定和完善近期建设规划，作为建设项目安排的依据。制定规划的强制性内容 严格规划调整的法定程序 加强对违反城乡规划的行政责任的追究 强调建立城乡规划监督制度,城乡规划法起草过程,1999年城市规划法修订工作启动，2001年开始从城市规划法修订改为城乡规划法的制定；2007年10月28日十届全国人大常委会表决通过城乡规划法（152票赞成、1票弃权、1票反对），并正式颁发；2008年1月1日城乡规划法正式施行。,二、城乡规划法的重要内容,城乡规划法与城市规划法的章节比较,城乡规划法 共七章七十条 第一章 总 则 第二章 城乡规划的制定 第三章 城乡规划的实施 第四章 城乡规

14、划的修改 第五章 监督检查 第六章 法律责任 第七章 附 则,城市规划法 共六章四十六条 第一章 总 则 第二章 城市规划的制定 第三章城市新区开发和 旧区改造 第四章城市规划的实施 第五章 法律责任 第六章 附 则,三、城乡规划法的重要内容,（一）突出城乡规划的公共政策属性（二）强调城乡规划综合调控的地位和作用（三）建立城乡规划体系（四）严格城乡规划修改程序（五）完善城乡规划行政许可制度（六）对行政权力的监督制约（七）明确对城乡规划编制单位的要求（八）强化法律责任,1、法律适用范围扩大，强调城乡统筹,遵循城乡统筹 的原则。规划区划定，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要。将镇规划、乡

15、规划和村规划纳入城乡规划体系中，成规划体系中不同的组成部分。城市的建设和发展，应当 统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。,划定规划区的变化（第2条)本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。关键词（1）划定规划区要求的变化（2）城市、镇、乡和村庄都要划定规划区城市规划法第三条城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，城市规划区的

16、具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。,3、“三规合一”是规划未来发展的必然趋势,城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。（第5条的规定）规划的强制性内容包括“基本农田”（第17条的规定）近期建设规划要“明确近期建设的时序”（第34条的规定）,1、城乡规划体系的变化城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。不同层级政府编制规划和从事规划管理的责任下位规划不得违背上位规划的要求,2、明确总体规划强制性内容的

17、规定（第17条)规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市、镇总体规划的强制性内容。关键词：“绿线”、“蓝线”、“黄线”等在规划实施中不得擅自改变 下位规划不得改变上位规划强制性内容,3、突出近期建设规划（第34条)城市、县、镇政府应当根据城镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设及生态环境保护为重点内容，明确时序、发展方向和空间布局。近期建设规

18、划的规划期限为五年。关键词：近期建设规划是总体规划实施的关键 是城市近期土地出让和开发建设的依据,对规划条件的规定,根据2004年建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知的规定，规划条件及附图的要求：规划条件出让地块面积、土地使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、必须配置的公共设施和市政基础设施、建筑界线、开发期限等。附图标明地块区位与现状，地块坐标、标高，道路红线坐标、标高，出入口位置，建筑界线以及地块周围地区的环境与基础设施条件。,（3）发放建设工程规划许可证的变化（第40条)管理部门的变化：除市、县政府规划主管部门外，省（区）、直辖市人民政府确定

19、的镇政府申请办理建设工程规划许可证。办理条件的变化：使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要修建性详细规划的建设项目，还应提交修建性详细规划。,（3）发放建设工程规划许可证的变化（第40条)管理部门审核发放许可的基本要求：A、程序与材料审核申请人是否符合法定资格，申请事项是否符合法定程序和法定形式，申请材料、图纸是否完备；B、内容审核是否符合依法审批的控制性详细规划、相关法律法规规章以及其他具体要求。C、许可证可以规定有效期公示的要求：将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。,（4）增加了乡村建设规划许可证（第41条)将原来的选址意见书变为乡村建设规划许可证。

20、明确了发放许可证的范围：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的。对村民住宅建设管理进行授权：使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。占用农用地特别规定：乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设及村民住宅建设，确需占用农用地的，应依照土地管理法规定办理农用地转用审批手续后，由市、县规划主管部门核发乡村建设规划许可证。,（5）规划许可范围的变化（第42条)城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。,（6）加强对地下空间的规划管理（第33条)规划先行、量力而行、安全第一的原则分阶段规划地下空间。总体规划确定地下空间开发利用

21、的原则和目标，对地下空间的开发利用进行综合安排；详细规划阶段，结合各项专业规划，提出地上地下空间的衔接要求，对各项建设进行具体安排和设计。考虑与物权法的衔接。物权法规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。城镇地下空间利用要统筹考虑空间所有权的问题，防止出现由于地下空间使用权设立不当阻碍城市基础设施或城市安全设施无法建设的问题。,（7）城镇临时建设内容的变化（第44条)对临时建设的范围做了限制：临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。,（8）增加了对建设项目后期管理的规定（第45条)城乡规划主管部门对建设工程是否符合规划条件予以

22、核实。（审核建设工程是否按批准的建设工程规划许可证及其附件、附图确定的内容进行建设）未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。城市规划法第三十八条城市规划行政主管部门可以参加城市规划区内重要建设工程的竣工验收。关键词：竣工验收前进行规划条件核实,（七）对城乡规划编制单位的要求,1、对城乡规划编制单位的资质管理及责任追究 规划编制单位资质条件的规定（第24条的规定）规划编制单位编制规划的要求（第24条的规定）对规划编制单位的责任追究（第62、63条的规定）2、对注册规划师执业的管理（第24条规定授权）关键词：相应资质单位承担相应的规划编制 资质的五项条件 注册规划师 遵守国家

23、标准,（八）强化法律责任,1、追究政府和行政人员的责任（第5861条的规定）2、追究城乡规划编制单位的责任（第62、63条的规定）3、追究违法建设行为的责任（第6467条的规定）4、明确对违法行为给予罚款的范围和数额5、授予政府对违法建筑的强制拆除权（第68条的规定）,（二）专项法 专项法是针对城市规划中特定议题的立法，如上海市历史建筑和街区保护条例。（三）相关法 城市建成环境的建设和管理包含多个方面和涉及多个行政部门，城市规划只是其中的一部分。,二、城市规划行政体系集权制度（中央集权）上级政府对于下级政府的规划编制和规划管理拥有较大的干预权（如英国和法国）。分权制度（地方自治）地方政府对于规

24、划编制和规划管理拥有充分的自治权（如美国）。中国的城市规划行政体系体现了中央集权和地方自治的结合。,三、城市规划运作体系,（一）城市规划的编制层次战略性发展规划：指导性框架实施性发展规划：是开发控制的法定依据,战略性发展规划 如城市总体规划，制定城市发展的中长期战略目标，以及土地利用、交通管理、环境保护和基础设施等方面的发展原则和空间策略，为实施性规划提供指导框架，但不足以成为规划管理的直接依据。,实施性发展规划（法定规划）如控制性详细规划，作为地块开发控制（规划管理）的法定依据，对于开发行为具有法定约束力，又称为法定规划，必须遵循法定的编制内容和编制程序。,（二）开发控制（规划管理）判例式个

25、别地区（重点地区）通则式全部地区（一般地区）,通则式规划管理 主要特征是开发控制规划的各项规定比较具体，作为规划管理的唯一依据，规划人员在审理开发申请个案时，几乎不享有自由量裁权，具有确定性和客观性的优点，但在灵活性和适应性方面较为欠缺，如美国的区划制度。,个案式规划管理 主要特征是开发控制规划的各项规定比较原则，规划人员在审理开发申请个案时享有较大的自由量裁权，具有灵活性和适应性的优点，但在确定性和客观性方面较为欠缺，如英国的审批制度。,综合型规划管理（双层管理）第一层面：针对整个城市发展地区，制定一般的开发控制要求，进行通则式管理，以提高工作效率。第二层面：划定城市中的各类重点地区（如城市

26、中心地区、景观重要地区、历史保护地区和生态敏感地区），附加特别的开发控制要求，采取个案评审方式，进行个案式管理，以强化精细程度。,城市规划的编制,一、我国城市规划的编制（一）城市规划的阶段划分,Urban Planning城市规划,Urban Planning Outline总体规划纲要,Master Plan总体规划,District Planning分区规划,Detailed Plan详规,Urban System Planning区域城镇体系规划,General Plan总体规划,Regulatory Plan修规,Site Plan 控规,Concept Planning概念性规划,U

27、rban Design,Comprehensive Planning总体规划阶段,城市规划,城市规划的层面及内容 1、Concept Planning城市发展战略层面 2、Master Planning Outline 3、Master Plan 4、District Planning 5、Regulatory Plan建设控制引导层面 6、Site Plan 7、Urban Design,（二）城市规划的工作程序（1）三段式 调查：搜集有关资料 分析：分析资料，着重预测 规划：编制一个充分考虑到调查分析所揭示的各种事实的规划内容，力图根据合理的规划原则诱导和控制城市未来发展的趋势。这种三段式

28、的规划方法是由英国规划先驱Pattrick Geddes提出，欧美在19201960年前后使用。（Pattrick Geddes，18541932年，有机学派，英国生物学家和社会学家，现代城市研究和区域规划的理论先驱。）,Investigation,Analysis,Plan,施控系统(狼的大脑),受控系统(狼的四肢）,狼的位置,目标(兔),反馈信息,检测(狼的眼睛),因兔处在不断运动的状态中，因而朗捕兔也必须是一个不断运动的过程。,一个典型的控制论的例子,按照系统控制的观点，城市规划的标准程序是：,系统预测,系统综合,系统控制,建立系统模型,系统描述,评价执行情况,评价比较方案,评价预测,目

29、标预测,罗列目标,发现问题,问题及元素相互作用,预测将来状况,确定外围情况及限制,确定规划目标,方案设计,方案评估,方案选择,履形及督查,系统控制过程,规划程序,发现问题阶段,分析问题阶段,解决问题阶段,执行阶段,城市规划的思维方式,（一）城市规划所面临的对象城市巨系统 城市是由若干个子系统组成的复杂的大系统，而其中每一个子系统又是由无限个小系统所组成。整体性 综合性城市巨系统的特征 层次性 结构型 动态性 环境联系性。城市是一个复合的、宏大的大系统、一个动态的、开放的大系统，具有无限复杂性,规划体系的发展趋势1、民主意识 城市建成环境的开发过程涉及社会各方的权益，规划编制和管理中的公众参与是

30、确保城市规划民主性的必要保障，城市规划法为此提供法定依据和法定程序。,2 公正意识 规划上诉是确保行政行为的公正性和维护行政相对方的正当权益的必要机制，规划上诉的仲裁机构应当保持独立性。3 环境意识 越来越注重自然生态环境和历史人文环境的保护。,结论：城市规划工作的基本属性（1）技术性（城市功能的合理性：土地资源、空间布局、道路和交通、公共设施、市政基础设施等）（2）艺术性（城市形态的和谐性：城市天际轮廓、城市公共空间、如街道/公园/广场/滨水地带、城市街区特色、标志性建筑等）。,（3）政策性（城市规划作为公共政策过程：经济效率和社会公正）（4）民主性（社会资源的再分配：代表最广大的人民利益）（5）综合性（经济、社会、环境协调发展）,