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1、关于全面严格耕地用途管制的实施方案为贯彻落实党中央、国务院坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署，严格落实耕地用途管制制度，根据市自然资源局市农业农村局市林业局印发关于严格耕地用途管制的实施方案的通知精神，结合我县实际，制定本实施方案。一、总体目标以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大、二十大精神，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，全面推行耕地保护田长制，采取“长牙齿”的硬措施，严格耕地用途管制，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控耕地“非粮化”，牢牢守住耕地保护红线。二、工作任务(一)严格国土空间规划管控和用途管制依据第三次全国国土调查(以下简称
2、“三调”)和2020年度国土变更调查成果，按照永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线,将国土空间规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务落地落图。优化建设用地布局，严控建设占用耕地。要将节约集约用地理念贯穿到能源、交通、水利等各类建设项目的可研、规划设计和用地审批、监管等全过程，最大限度保护耕地。大力开展批而未供、闲置和工业低效土地全域治理，提升土地节约集约利用水平，减少占用耕地。(二)严格控制耕地转为建设用地1 .严格永久基本农田占用与补划各乡镇人民政府、各有关部门要严格落实来自然资发(2022)11号关于永久基本农田的用途管制要求。已划定的永久基本农田，任
3、何单位和个人未经依法批准，不得擅自占用或者改变用途。能源、交通、水利、军事设施等国家级重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，经依法批准，按照数量不减、质量不降原则，优先从永久基本农田储备区中补划；储备区中难以补足的，在县域范围内其他优质耕地中补足；县域范围内无法补足的，按程序报市审批并报自治区备案后实施。(1)建立健全永久基本农田储备区制度。“三区三线”划定完成后，县自然资源局应将与永久基本农田集中连片或独立规模在3亩以上可长期稳定利用的现状优质耕地划入永久基本农田储备区，并按国家有关规定上图入库管理。土地整理复垦开发、高标准农田以及整治恢复增加的优质耕地，应当优先划入永久基本农田储备区
4、，用于落实永久基本农田补划。永久基本农田储备区范围内的地块按一般耕地管理，并应当结合年度国土变更调查成果进行动态更新。(2)规范农田建设占用永久基本农田补划。土地整理复垦开发、高标准农田建设等项目在立项或规划设计阶段,应当进行耕地和永久基本农田平衡分析，因开展必要的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林等配套建设涉及少量占用和优化永久基本农田布局的，要在项目区内予以补足；难以补足的，县自然资源局要会同县农业农村局在县域范围内同步落实补划任务。落实补划后，应及时更新永久基本农田数据库。(3)规范全域土地综合整治项目永久基本农田调整。在全域土地综合整治项目建设中，确需对整治区永久基本农田调整的，遵循
5、数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局集中连片、总体保持稳定的优化原则编制永久基本农田调整方案，确保新增永久基本农田不少于调整面积的5%o调整方案报送自治区自然资源厅、自治区农业农村厅审核同意后，纳入村庄规划予以实施，整治完成并通过验收后,应及时更新完善永久基本农田数据库。2 .改进和规范耕地占补平衡非农业建设占用耕地的，必须严格落实“以补定占、先补后占、占一补一、占优补优、占水田补水田”要求。积极拓宽补充耕地途径，做好耕地后备资源调查，保障耕地用地安全，补充可以长期稳定利用的耕地。(1)在符合生态保护要求的前提下，通过组织实施土地整理复垦开发和高标准农田建设等，经验收能长期稳定利用的新增耕
6、地可用于占补平衡；如垦造后属不稳定利用耕地或国土变更调查仍认定为林地、园地等非耕地的，不得作为补充耕地用于占补平衡，其中已备案入库的项目，须按不实补充耕地指标核减有关要求进行核减，确保入库补充耕地真实有效。(2)对结合高标准农田建设组织实施的补充耕地项目,县自然资源局须将新增耕地坐标等项目信息提供给县农业农村局，由县农业农村局纳入高标准农田建设项目任务。县农业农村局实施高标准农田建设项目涉及新增耕地和产能提升的，由县农业农村局向县自然资源局申请核定，并由其逐级报自治区自然资源厅复核认定后，纳入耕地占补平衡管理。(3)积极引导在未纳入耕地后备资源的荒山荒坡上种植果树、林木，发展林果业，同时，鼓励
7、将25度坡以下不属于生态退耕范围的原地类为耕地现已种植果树、林木的地块，逐步退出，恢复耕地属性。对于第二次全国土地调查(以下简称“二调”)和第三次全国国土调查(以下简称“三调”)均为非耕地的(不含可调整地类)，经土地整治和高标准农田建设所产生的新增耕地，核定入库后可用于占补平衡；二调为耕地、三调标注属性为即可恢复、工程恢复的，通过措施恢复为国土变更调查认定的耕地，可以用于“进出平衡”。（三）严格管控耕地转为其他农用地和农业设施建设用地1.永久基本农田重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地（林地是指生长乔木、竹类
8、、灌木、沿海红树林的土地。草地是指主要用于牧业生产的地区或自然界各类草原、草甸。园地是指种植以采集果、叶为主的集约经营的多年生木本和草本植物，覆盖度在0.5以上的或每亩株数大于合理株数70%以上的土地，如柑橘园、茶园等）。县自然资源局要结合遥感监测和国土变更调查，全面掌握县域内永久基本农田利用状况。（1）明确永久基本农田利用优先顺序。永久基本农田重点用于粮食生产，县农业农村局及各乡镇人民政府应引导土地承包经营者在永久基本农田上主要种植粮食作物（粮食包括谷物（包含水稻、小麦、玉米、谷子、高粱等）；豆类（大豆、绿豆、其他杂豆）；薯类：马铃薯、甘薯），其中已种植粮食作物的，应继续保持不变。种植粮食作
9、物的情形包括在耕地上每年至少种植一季粮食作物和符合国土调查的耕地认定标准，采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。对于原种植油、糖、菜等非粮食作物的，可以维持不变，也可以结合国家和地方种粮补贴有关政策引导向种植粮食作物调整。（2）建立永久基本农田利用负面清单。不得以农业种植结构调整等理由改变永久基本农田的耕地地类属性。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层导致耕地地类改变的种植业设施。2 .明确一般
10、耕地利用优先顺序。永久基本农田以外的耕地属于一般耕地，主要用于种植粮食和棉、油、糖、蔬菜及食用菌等农产品及饲草饲料生产（1）粮食包括谷物（包含水稻、小麦、玉米、谷子、高粱等）；豆类（大豆、绿豆、其他杂豆）；薯类：马铃薯、甘薯；（2）棉花；（3）油料（花生、油菜籽、芝麻、其他油料（不包括山茶油）；（4）糖类：甘蔗、甜菜；（5）蔬菜包括：叶菜类白菜类甘蓝类根茎类瓜菜类豆类茄果类葱蒜类水生菜类其他蔬菜；（6）食用菌包括：香菇、木耳等；（7）瓜果类：西瓜、香瓜（甜瓜）、草莓、其他瓜果)，在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。一般耕地严格控制耕地转为林地、草地、园地等其
11、他农用地和农业设施建设用地。一般耕地要做到“五不”：(1)不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；(2)不得擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模(经批准实施的，应当在三调底图和年度国土变更调查成果上，明确实施位置，带位置下达退耕任务)；(3)不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地建设绿化带(铁路、公路等两侧绿化带宽度应小于5米，其中县乡道路两侧绿化带宽度应小于3米)；(4)未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化(经批准实施的，应当在三调底图和年度国土变更调查成果上，明确实施位置，带位置下达退耕任务)；(5)未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕
12、地转为林地、园地等其他农用地。3 .全面实行耕地年度“进出平衡”。(1)明确耕地年度“进出平衡”范围。各乡镇人民政府承担的耕地保有量目标和可以长期稳定利用的耕地面积,对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。即除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，涉及下列情形确有必要使用一般耕地，导致耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的，应全部纳入年度耕地“进出平衡”方案，并通过相关措施统筹将其他农用地及农业设施建设用地恢复为耕地，补足同等数量、质量且可以长期稳定利用的耕地。“进出平衡”实行乡镇自行平衡为主、县域范围内统筹落实为辅，落实全县年度耕地
13、“进出平衡”。占用一般耕地实施国土绿化(含绿化带)；在一般耕地上建设农田防护林，且预计建成后达到国土调查分类标准变更为林地的；工商企业等社会资本通过流转获得土地经营权将一般耕地转为林地、园地等其他农用地的；占用一般耕地新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层导致耕地地类改变的种植业设施等农业设施建设用地；新建水利水电工程中水库淹没区形成的水库水面等其他国家规定需落实“进出平衡”的情形。(2)组织落实县级耕地年度“进出平衡”。摸清“进出平衡”复耕耕地潜力。县自然资源局应组织各乡镇人民政府、各相关部门充分运用三调和年度国土变更调查及“双评价”等成果，针对二调为耕地、但三调标注属性为即可
14、恢复、工程恢复的林地、园地等其他农用地，以及农业设施建设用地，在已开展的耕地后备资源等潜力调查工作的基础上，进一步深化细化完善相关调查成果，摸清复耕耕地后备资源底数，并落实到具体地块。开展申报。本年度实施涉及耕地年度“进出平衡”范围情形的，由发包方、实施单位或经营者向乡（镇）人民政府申报，涉及集体土地的应经承包农户书面同意。乡（镇）人民政府根据申报以及复耕耕地后备资源潜力情况,结合本乡镇经济社会发展需求，在符合国土空间规划相关管控要求的前提下，统筹确定实施耕地“进出平衡”由耕地转为其他农用地以及农业设施建设用地具体项目清单、需求规模、时序安排、具体位置等，并明确本年度拟通过措施恢复为耕地的面积
15、，出具落实耕地年度“进出平衡”意见后随同上述有关材料一并上报县自然资源局汇总后，再上报县人民政府。组织编制。县自然资源局根据乡镇人民政府上报情况，会同发展改革、农业农村、生态环境、林业、交通运输、水利、文广旅、乡村振兴等行业主管部门，对各乡镇人民政府申报的材料所涉及占用一般耕地的合理性和必要性、拟通过措施恢复耕地的可行性进行充分论证；统筹考虑农民个人在自己承包的一般耕地上进行农业结构调整，以及农业开发、农业设施建设等违法用地确实无法恢复造成耕地总量减少的部分，尽可能全面考虑全县拟发生耕地地类变化的情况，结合全县落实“进出平衡”的复耕耕地后备资源有效潜力，科学合理核定全县耕地年度“进出平衡”规模
16、，明确布局、时序安排等。县自然资源局会同县农业农村局、县林业局根据科学核定的规模、布局、时序安排等，组织编制耕地年度“进出平衡”总体方案，按程序报县人民政府审批，并报市人民政府备案。组织实施。对经审查批准的耕地“进出平衡”，均应当在三调底图和年度国土变更调查成果上明确实施位置,带位置下达实施。在尊重群众意愿、符合生态保护要求以及“双评价”的前提下，将复耕耕地后备资源通过相关措施恢复为耕地。县自然资源局会同县农业农村局按照国土调查相关规定和技术规程认定确为耕地的，纳入年度国土变更调查。4 .分类稳妥施策恢复耕地。（1）对2021年后新增耕地流向其他农用地的整改。2021年度国家下发的变更调查图斑
17、涉及的耕地流向其他农用地2969个，面积16045.31亩（其中包括了2021年国家下发的耕地卫片监督图斑15457.88亩），要分类排查核实,区分情况进行整改。对于2021年新发生的永久基本农田中的耕地转为其他农用地的，除文件规定的“一是2020年底前栽种的林（苗）木、果树；二是在不稳定耕地上实施生态退耕，并符合国家退耕计划和要求的；三是关于严格耕地用途管制有关问题的通知（自然资发2021）166号）印发之前,由永久基本农田转为农业设施建设用地、且符合相关用地政策的；四是在土地整理复垦开发和高标准农田项目中配套建设的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林，以及其他因害设防需要依法合规建设的农田
18、防护林涉及少量占用或优化永久基本农田布局，并按要求补划到位的”这“四种情形”外，其余的应整改恢复为耕地并及时耕种。整改时限为2022年12月底前。对于2021年新发生的一般耕地转为其他农用地的，对于以下6种情形的，“一是在国家批准的生态退耕计划和类型外擅自扩大退耕还林还草规模的；二是未经批准占用一般耕地实施国土绿化的；三是超标准在公路、铁路等用地两侧红线外占用一般耕地建设绿化带的（县乡道路绿化带超过3米，其他道路绿化带超过5米）；四是超标准在河渠两侧、水库周边占用一般耕地建设绿色通道的；五是以河流、湿地、湖泊治理为名，擅自占用一般耕地挖田造湖、挖湖造景的；六是樗荒耕地自然成林、成草的”，应整改
19、恢复为耕地并及时耕种。对于一般耕地违规转为其他农用地，确实难以恢复的,可通过落实耕地“进出平衡”，从其他农用地恢复耕种的方式补足。但属于挖田造湖、挖湖造景的，应限期恢复整改为耕地，不得以“进出平衡”方式落实整改。(2)对历史存量问题的整改。我县“二调”时耕地保护面积任务为7.1124万公顷，“三调”时现状耕地面积为3.2391万公顷，10年期间有近3.8733万公顷耕地因农业结构调整，种植柑桔、砂糖橘等果树以及大量种植速生枝等经济林木。力争在2035年，通过逐年恢复，结合每年度耕地保护目标和田长制工作考核工作，下达恢复耕地任务,纳入年度耕地保护和田长制目标考核。(3)抓好已恢复整改为耕地的举证
20、工作。2021-2022年，我县通过“退校还蔗”行动清除桂树、果树超过2.1万亩，因缺少矢量图、四至位置等信息，无法逐个地块进行拍照举证，导致不能及时上传国土调查云及耕地卫片监督和进出平衡系统，通过技术叠加分析处理，加快举证上报耕地卫片监督和进出平衡系统，在2022年底前全部变更到位。(四)规范临时用地和设施农业用地涉及耕地和永久基本农田的管理1.调整临时用地管理。建设项目临时用地原则上不得占用永久基本农田，确需占用的，必须确保能够恢复原种植条件，符合土壤剥离、复垦验收等相关规定。制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的项目用地不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田。2.调整改进设施农业用地管理
21、。新增设施农业用地应在符合生态、防疫等要求的情况下，尽量利用荒山荒坡、滩涂、坑塘水面以及闲置建设用地。严格控制新增畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植设施占用一般耕地，确需占用的，必须符合壮族自治区自然资源厅壮族自治区农业农村厅关于进一步加强和规范我区设施农业用地管理的通知（桂自然资规（2020）3号）和市自然资源局市农业农村局关于印发市设施农业用地管理实施细则的通知（来自然资规（2020）2号）用地规模要求，并纳入年度耕地“进出平衡”总体方案，按规定批准后实施。县自然资源局应在规定时限内通过“设施农业用地监管系统”规范完成设施农业用地上图入库，未按要求上图入库的，管理中心不予认可。各
22、乡镇根据实际情况，探索建立设施农业用地后备资源潜力数据库，纳入国土空间规划和年度土地利用计划及耕地进出平衡方案中，保障设施农业用地发展。三、保障措施（一）加强组织领导。各乡镇党委、政府是遏制耕地“非农化”、严格管控耕地“非粮化”、严格耕地用途管制的责任主体，要进一步提高政治站位，切实加强组织领导。县自然资源局、县农业农村局、县林业局在县委、县人民政府的统一领导下，牵头组织实施并加强监管，县发展改革、财政、生态环境、交通运输、水利、文化广电旅游、乡村振兴等有关部门按职责分工，各司其职、密切配合，形成工作合力，共同抓好工作落实。各乡镇各有关部门要加强对严格耕地用途管制政策的宣传和解读，建立健全耕地
23、信息公开制度，主动接受社会监督，确保耕地年度“进出平衡”和全县耕地保护责任目标全面落实。（二）引导空间合理置换。按照“宜耕则耕”的原则鼓励将25度坡以下不属于生态退耕范围的原地类为耕地，现已种植果树、林木的地块，逐步退出，恢复耕地属性，实现空间置换，合理优化布局。鼓励与永久基本农田相连的即可恢复、工程恢复园地和林地，以及拟退出的设施农业建设用地连片复耕，推动永久基本农田归并提质，实现集中连片、规模种植。根据严格管控耕地“非粮化”要求,明确发包方和承包方的权利和义务。根据农民种植意愿，引导土地承包经营权的互换和转让。涉及承包地置换的，经批准后，由原承包户申请，可以办理林权证等相关权属证书；乡镇人
24、民政府应当指导发包方依法签订土地承包合同，以及变更土地承包经营权证书。并根据承包方的生产经营情况，精准发放相关种粮补贴。对2020年11月以来出现的工商企业等社会资本违反相关产业发展规划大规模流转耕地不种粮且未落实耕地“进出平衡”的“非粮化”行为，一经发现要坚决予以纠正，并立即停止其享受相关扶持政策。（三）强化监管与考核。各乡镇人民政府要强化本行政区域范围内一般耕地转为其他农用地和农业设施建设用地的统筹安排和日常监管，确保完成本行政区域内国土空间规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护面积目标。县农业农村局、县林业局会同县自然资源局要加强对农业生产结构调整的引导和监管，建立耕地种植情况动态监测制
25、度，监测耕地利用和种植变化情况，强化耕地种植用途管控。县自然资源局会同县农业农村局、县林业局，根据自然资源部下发的耕地卫片监督问题，结合卫片执法、自然资源综合监测监管等方式定期开展耕地的动态监测监管,及时发现和处理问题；每年末利用年度国土变更调查成果对比上一年度国土变更调查成果，对各乡镇耕地“进出平衡”落实情况进行全面检查并纳入田长制考核和乡镇人民政府耕地保护责任目标检查考核内容。未按规定落实的，县自然资源局将会同有关部门报县人民政府督促整改；整改不力的，将公开通报，暂停该乡镇设施农业用地备案，并按规定移交相关部门追究相关责任人责任。（四）严肃处置违法违规占用耕地问题。各乡镇人民政府、各有关部
26、门要按照坚决遏制新增、稳妥处置存量的原则，对于2020年9月10日国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知(国办发明电2020)24号)和2020年11月4日国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见(国办发(2020)44号)印发之前，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的,应根据实际情况，稳妥审慎处理，决不允许“简单化”“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。对于国办发明电(2020)24号、国办发12020)44号印发后，违反两“通知”精神，未经批准改变永久基本农田耕地地类的，应稳妥处置并整改恢复为耕地；未经批准改变一般耕地地类的,原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的，统一组织落实耕地“进出平衡”，县自然资源局会同有关部门督促检查。对于建设占用三调成果或上一年度国土变更调查为耕地现状已为耕地以外的其他农用地、农业设施建设用地的地块,且未落实耕地“进出平衡”的项目，须按照耕地地类报批,并依法落实耕地占补平衡。对于违法违规占用耕地行为的,依法依规严肃查处，涉嫌犯罪的，及时移送司法机关追究刑事责任。县级以往文件规定与本方案不一致的，以本方案为准。国家、自治区或市级另有规定的，从其规定。
