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1、某政策监控方案教育政策需要监控，很大程度上是因为政策过程的未知性，通过对不确定性因素的监控，可以适时调节教育政策过程中出现的状况，从而使政策始终大致运行在预先规划的范围之内。一、教育政策监控概述政策监控是政策监督与政策控制的合称，指特定的政策主体对政策制定、执行、评估和终结等整个政策过程进行监督和控制，使政策过程按照预先规定的计划有序进行。目的在于确保政策过程的质量，提高政策实施的效果。教育政策监控可分为体系内监控和体系外监控。体系内有正式和非正式之分。正式组织有三类：一是国家人力资源和社会保障部、全国教育管委会及它们的常设机构、附属机构；二是教育管理体制改革试点省市的人力资源和社会保障部、博
2、管办及它们的常设机构、附属机构；三是教育科研流动站和企业教育工作站的管理部门。非正式组织有全国高校教育管理工作研究会、各层次的教育联谊会等。体系外有权力部门和非权力部门之分。权力部门有立法机关、司法机关、行政机关、执政党等。非权力部门有媒体、社会团体、思想库、民主党派、人民群众等。它们共同组成一个监控体系来对教育政策过程进行监督和控制。在欧美国家，由于缺少全国统一的教育政策，教育工作很大程度上是由具体招收单位，尤其是合作导师负责，缺少宏观的政策监控。美国教育存在“千年教育”现象，教育做了一期又一期，甚至有人做了十多年教育。“因为很少大学有一个监管教育任命条件的集中权威，如时间、工资结构、效益和
3、就业服务。很少大学能够提供校园里教育真正准确的数目。这些缺陷的存在是由于大学和其他实验室的雇佣单位缺少教育构成的一致定义，是由于教育报酬和记录来自于几个不同方面些作为大学雇员支付薪酬，一些通过一个完全独立的助学金帐户支付薪酬，一些直接由基金会和外国政府支付薪酬。”这种情况近几年也在发生变化，各个大学纷纷建立教育办公室或协会等相应的管理机构，许多国家的社会组织还建立了全国性的教育协调和管理机构。2000年，在美国科学促进会推动下，“全美教育协会”（NationalPostdocAssociation,NPA）成立，它由美国各大学及其它研究机构的教育研究人员组成，代表教育的利益。2003年，NPA
4、的调查发现：60个接受调查机构，只有12个兼有教育办公室和协会。2006年重复调查120个机构，有办公室的机构上升至87个，有协会的68个，47个两者兼有。美国在国家层面有教育协会。然而，这类协会在加拿大不存在。因为加拿大缺少这样一个机体，并非所有的大学有教育办公室或协会。欧洲联盟（除去英国），称为EURODOC。2006年，在英国研究理事会帮助下，英国形成一个关注和决定教育的组织一一英国国家研究人员协会。二、教育政策监控存在的问题由于主客观两方面因素的限制，使教育政策监控受到多方阻碍。具体表现为主体监控、过程监控、制度监控、程序监控等方面存在的问题。（一）主体监控职责不分我们生活在一个责任时
5、代，责任是权力的挛生物，凡有权力行使的地方，就应有相应的责任。教育政策监控主体的交叉使权力和责任一定程度上分离开来。同样的事情，从一个角度上讲，是机构职能，换一个角度来看，可能又是机构责任。职责不分的直接后果就是难以界定权力，也难以界定责任；间接后果就是监控失效，因为不知道如何去行使权力和履行责任，也造成权力难以约束，责任难以追究。“现在的争论不是政府是否应当承担角色，而是应承担什么样的角色。”3中国教育科学基金会评估与服务处处长刘丹华认为：“人事部已意识到随着国家经济体制的改革，政府的管理方式必将发生变化，并主动适应之。但是，目前实际运转情况不尽人意，负责宏观管理决策的部门仍包揽着部分事务性
6、工作，承担事务性的部门却做着政策研究、规划制订等工作。管理工作中急需配套的制度迟迟没有建立，日常工作的调研、监管和对纠纷的处理责权不清，经常处于空缺状态。”42002年，美国经济学家米尔顿弗里德曼在其90华诞之际，用一种平实而深邃的思想诠释了他的公共政策哲学：当一个人花自己的钱给自己买东西的时候，他对于花多少钱和买什么东西都非常在意；当一个人花自己的钱给别人买东西的时候，他对于花多少钱仍然非常在意，但对于花钱买什么东西却多少有些不那么太在意；当一个人花别人的钱给自己买东西的时候，他对于花钱买什么非常在意，但对于花多少钱却压根不在意；而当一个人花别人的钱给别人买东西的时候，他对于花多少钱或买什么
7、东西都不在意5。教育政策监控也面临着类似的障碍，监控主体自我监控如何开展，政策体系的原始缺陷使政策监控很难真正落到实处。罗马讽刺作家朱维纳(Juvenal)在两千年前就提出了这一关键性问题：谁来监督监督者6?机构职能的交叉使教育政策监控主体变得模糊起来。(二)过程监控流于形式由于缺少专门机构在教育政策过程中履行监控职能，监控职能在政策过程中由不同机构交叉承担。从整个政策过程来看，似乎体系内和体系外每一个机构都有监控权力，但从实际履行监控职能的情况来看，似乎很难真正要求哪一个机构来履行监控职责。中央党校教授陈述曾概括监督的尴尬局面：上级监督太远，下级监督太险，同级监督太难，纪委监督太软，组织监督
8、太短，法律监督太晚7。教育政策过程监控也有类似的困境：体系内监控职责不清，体系外监控只是宪法和法律的笼统规定，更多具有象征性意义，很难落到实处。从教育管理体制来看，要履行监控职能也是一个非常艰巨的任务。“组织扁平化是信息科技革命所带来的另一个重大成果。官僚组织中的中间层级职位将会消失，其结果是在很多情况下决策权将会下放至较低层级，而监督工作则将会向上级转移。”8组织扁平化本来是众多组织机构行政管理体制改革追求的方向，但教育政策监控面临的却是在省市层面增加管理层级，因为教育管理体制实行两极管理，一个中央机构要监控全国数以千计的教育科研流动站和企业教育工作站和数以万计的教育研究人员，很难加以实现，
9、因而增加中间层次的监控机构是一个非常现实和紧迫的问题。（三）制度监控盲点较多制度监控的缺失使监控主体的权威受损，监控成效下降。在政策体系内部缺少一个专门机构来履行监控职责，也缺少专门用来规定监控职责和权限的规章或相关文件，现行的关于监控的规章制度散见于各个具体的教育政策有关规定中。如评估方面，教育科研流动站和工作站评估办法指出，全国教育工作管理部门负责评估工作的组织、管理、指导、协调和监督。此文件表明，教育评估政策监控的总负责机构是全国教育工作管理部门。通常，颁布教育政策的机构就是教育政策执行的机构，也是政策监控的主要机构，政策中涉及权限和职责方面要求的许多规定就是监控制度的主要来源。由于各个
10、教育政策是在不同时段、针对不同问题颁布，因而关于各种机构权限和职责方面的规定有很多交叉点，也有很多空白点，造成制度监控盲点较多。如在教育政策制定上，就存在制度监控缺失的问题，相关政策如何提上议事日程，又是如何出台的，缺少相应的制度来保障。目前，有些单位在教育招收过程中客观存在把关不严现象，其根本原因就是制度缺失。教育准入制度设计存在问题，要想从“根”上杜绝一些不良现象，必须完善制度设计，使责、权、利相一致。（四）程序监控近似空白与实体监控相比较，教育政策的程序监控显得更为不足，明文规定的政策文件很难搜索得到，实际运作过程中人们更多凭经验和感觉来进行。这不仅与中国整个法治体系重实体法、轻程序法的
11、传统有着一定关联，还与教育政策体系处在成长发展过程和不成熟有关。的确，程序性控制有时很难规定，也难于操作。在对教育培养如何应用程序性控制时，中国教育科学基金会评估与服务处处长刘丹华认为：“从基本原理上说，政府教育管理机构不具备评价教育们研究课题价值的能力。当然，也可能有人提出这样的问题：能否通过控制程序来保证教育最低限度的培养效果？将国内外比较成熟的学术规范正规化以保证教育培养质量，把自愿的潜在规范化转化为类似于法律的行政规范。这样是否就能够达到预期目标？这是一个需要深入研究的理论问题。无论如何，这些程序性控制对于教育研究发展只有次要价值，它不能保证最优秀科研成果的产生。这也是进行许多次评估都
12、不了了之的原因。”三、教育政策监控的改进措施教育政策监控是我国教育政策体系一个相对薄弱的环节，教育政策监控的制度化和规范化建设滞后。由于缺少专业机构按照专业程序履行监控职责，教育政策监控时常处于无序状态。期待未来政策改革从多层次监控主体、全方位监控过程、健全化监控制度、规范性监控程序等方面加强建设。（一）多层次监控主体目前，教育政策监控主体基本来自政策体系内部，包括国家、省市级人事部门和教育管理部门及设站单位的教育管理部,它们承担了教育政策监督和管理的大部分责任。但是，这是不够的，未来应该要构建多层次监控主体。1 .体系内拓展将全国高校教育管理工作研究会、教育联谊会等自发性组织和团体纳入监控主
13、体范畴，这些组织某种程度上代表特定利益群体，与教育政策有着紧密的联系。全国高校教育管理工作研究会由全国高校教育流动站管理人员组成，它代表了教育管理人员的利益。以全国高校教育管理工作研究会为组织召开的研讨会已举办了11届，在社会上引起了较大反响。教育联谊会性质是群众性、组织性、自主性和服务性。教育联谊会由教育研究人员组成，它反映了教育研究人员的诉求和利益。目前，除了各高校自己组织的联谊会外，以省市为单位，也组织起了联谊会，如北京市教育联谊会、上海市教育联谊会、广东省教育联谊、浙江省教育联谊、陕西省教育联谊、深圳市教育联谊、青岛市教育联谊等。各省市教育联谊会以专业为依托，定期组织召开全国教育联谊会
14、理事长联席会议，不定期在全国各地开展各种专业研讨会，开展许多社会活动，形成了一支比较活跃的力量。未来各省市教育联谊会进一步发展，很有可能发展成全国性组织，届时影响力将进一步扩大。将这两类群体有计划、有组织地纳入监控主体的范畴，必将大大拓展监控主体的根基。2 .体系外引导对教育政策体系外监控主体要有侧重地加以利用和引导。由于权力监控主体，如立法机关、司法机关、行政机关、执政党等机构和组织，有自己本身的权限和职责范围，要求它们长期关注教育政策的运行情况难度较大，也不现实，因而对这些监控主体的要求更多体现在一种对具体政策或事件的处理上，涉及到哪个部门，其参与度就会增加。在媒体、社会团体、思想库、民主
15、党派、人民群众等非权力监控主体中，媒体是需要着重依靠的力量。在信息时代，媒体的影响力显著增强，它监控的幅度与广度大幅提升，媒体本身的职责也与监控有着天然的重合，它的监督热情是其他监控主体难以企及的。“新闻媒体同时也是政治观察者和参与者，它监测政府、制定议程和监测权利的滥用。但它很少遵从政策程序来得出结论。”113 .发挥工会组织作用近几年，美国一些大学教育自发组织起来，成立工会组织，成为维护自身权益的政策监控主体。美国新泽西州罗格斯大学(RutgersUniversity)的350名教育通过投票表决成立了工会，成为美国第三个教育团体工会。他们将加入美国大学教授协会(AAUP)美国教师联合会(A
16、FT)罗格斯理事会，该理事会代表了罗格斯大学5000多名教职员和研究生雇员。由于担心破坏与导师的关系，教育历来不成立工会。在罗格斯大学，教员也是AAUP-AFT的代表。除了罗格斯工会之外，美国另外两家教育工会分别位于康涅狄格大学健康中心和加州大学12。工会组织的建立是一个大胆的尝试，是在市场体制下培育自我监控主体的良好开端。（二）全方位监控过程教育政策监控应覆盖政策全过程，即包括政策制定、政策执行、政策评估和政策终结。在全方位监控中，整个工作核心应围绕如何提高监控实效来进行。首先，在时机成熟的情况下，在教育政策体系内部成立专门机构来具体负责政策监控。机构受全国博管委直接领导，它的职能可定位于：
17、积极参与政策制定，对制定流程和相关政策内容是否规范、合理提出建议；受理对执行机构的作为和不作为及违规、侵权事宜提出的申诉；主动介入政策过程中可能出现问题的领域，会同其他相关机构，积极采取有效的控制措施等。目前，全国博管办承担着类似的监控职责，但博管办本身有时就是政策制定、执行和评估的机构，加上具体行政事务干扰，监控起来很难做到客观、公正。“在美国，为了规避科学研究中存在的风险，研究机构和大学设立了专门办公室来监督、调查和惩处科学不端行为。两大科研经费拨款机构一一国家科学基金会和卫生部分别设立了总监察长办公室和研究诚信办公室，行使联邦政府在这方面的职责。其中，卫生部所属的研究诚信办公室专门调查和
18、处理由美国政府资助的研究项目中的不端行为。该机构在研究规范和相关政策的制定、对研究中不端行为的调查处理以及对众多研究者进行研究伦理教育等方面做了大量工作。”13其次，强化政策各流程之间的监控。由于政策流程之间有着内在的关联，具体情况比较熟悉，如果它们之间能够做到有效监督，无疑可以提高政策运行的监控效果。（三）健全监控制度“任何民主社会中，建立一个公平的游戏规则是相当必要的。公共政策的制定涉及到公共利益与福祉，如果没有明确的游戏规则，那么公共政策很可能沦为黑箱作业，公共政策也可能成为竞逐私人利益的场所。“14监控制度化是教育政策监控的目标和方向，只有制度才能做到持久的保证。1.颁布专门规定的政策
19、监控文件应颁布一项专门针对政策监控的文件，就监控的组织机构、职责权限、落实措施和物质保障等方面做出比较详细的规定，使之具有更强的合法性和权威性，这样整个监控工作就有了明确的依据。对教育政策有关机构的权限和职责进行梳理，消除重复交叉之处，增添忽略、遗漏之处。如同样是政策制定，目前多个机构有权限，相互之间职责不分。国家人力资源和社会保障部负责制定全国教育管理工作的政策、规章、规划，并组织实施；人力资源和社会保障部教育处的主要职责是研究制定教育工作的政策法规并组织实施；全国教育管理委员会负责对全国教育工作中的重大问题进行研究决策和协调；全国教育管理委员会办公室拟订教育工作的有关方针、政策、法规。在具
20、体操作过程中，常发生同样性质的政策由不同机构来制定的状况。应做好每类具体政策的权限和职责制度化的规定。如涉及评估方面的政策，由哪个机构来处理，对权限和职责应有明文规定。2.借鉴美国监控制度的经验针对教育制度缺少监控和教育管理出现问题等状况，2000年6月，由美国科学院、美国工程院和医学研究院联合组成的“科学、工程与政策研究会”(COSEP-UP)发布了提升教育成为科学家和工程师的经验一一教育研究者、导师、研究机构、资助组织和学会的责任指南。该指南指出，提高教育地位第一步是为他们建立机构的政策。在巴黎圣母院大学，研究生会的教育委员会建议“教育学者”为一种新的雇员类别，与学生、教师和全体职员区分开
21、来，置于研究生院的监管之下。每个机构需要采用既适合它的特定使命又赢得教育和教师支持的政策指引。由于教育训练与工作混合的身份，不易切合许多机构的简单分类。许多机构和这种挑战进行斗争，结果各异：在范德比尔特大学，教育是研究员；在洛瓦大学，是教育学者；在斯坦福大学，是学生；在Eli1.iny公司，是教育科学家/有固定期限的雇员1574。提高教育地位第二个有用步骤是安排一个官员，负责监控教育政策并提供建议和资源。目前在大学，教育通常缺少一个能回答他们问题和提供信息的“关键人”。在科罗拉多州大学，所有教育通过一个中心办公室任命，允许机构采用适当的政策跟踪教育人口。教育办公室一个目的是确保政策的延续性申请
22、。例如，在旧金山的加利福尼亚大学，现在要求一封正式的雇佣信件，由学院导师和系主任或其他大学官员的联合签字，附带一份申请教育教育的目标、政策和责任的声明书。这些细节包括期望得到支持、补偿和效益的时间。最初的教育任命也许持续不超过两到三年，只有当指导教师和教育一致同意延长，教育生涯将延续。作为一个总规则，花费的所有时间被限制在六年。一个教育办公室能完成其他有用的功能：组织方向和职业发展项目；保持一个职业中心；出版方向手册；鼓励导师提供好的实践；充当教育、导师和管理员之间的联络人；提供结束证书；保留教育人口目录，包括许多愿意指导新来者有经验的教育。一些办公室帮助教育学习研究项目发展、择业、授予写作、
23、教学、运行实验室机制和其他职业训练，如管理、谈判、会议组织和争端处理。一个设想好的教育办公室对于导师和那些教育的需求一样，是敏感的。一位导师说：“如果教育办公室有助于明确教育地位，它似乎就是合理的。”“但如果它限于研究小组负责人对科学的那种方式，它就无法工作。”教育办公室的结构将随着机构和教育人口的数目而变化。一个现有研究生办公室同样能够处理许多教育功能。一些外国教育的需求能够被现有国际学生办公室解决。对于工作人员，两种专业知识是有用的。一种是有教育和研究经历的人，能够为导师和教育提供通知建议。另一种是对学生、全体职员和教师问题有专业知识的人力资源者。教育办公室的费用由机构承担。然而，由于许多
24、功能已经为机构里其他人员补充，费用通常较低。一些机构征集了少量雇佣教育的人均费。一个机构不能一直解决住房、停车场和日间护理的实际问题，特别在大的和花钱多的城市。但是，甚至基本的信息资源能提高道德和加速寻找住宅和其他资源。正如一位院长指出，“一位教育花费时间寻找停车场的每一分钟是更多生产活动失去的一分钟。”口575-77（四）规范监控程序单纯监控程序没有太大意义，只有与内容相结合，才能发挥出更大功效。教育政策监控程序的规范化应与监控主体发挥监控职责制度化同步进行。每个监控主体由于自身性质的不同，因而在监控程序的制定方面应有差异。如教育政策体系内部上级博管办对下级博管办之间的监控，是一种业务监控，
25、上级博管办无权决定下级博管办的人选，但它有权在专业领域范围内撤消它不合理、不规范的文件，也可以对它的一些不当行为提出批评和建议，因而它们之间的监控程序更多带有专业性质。同样在政策体系内部，人力资源和社会保障部对专业技术人员管理司和教育处的监控程序，更多带有严格的行政上下级之间监控特点，紧密性更强，下级服从上级。在政策体系之外，媒体的监控程序也有特色。本着新闻自由的原则，媒体可深入到政策体系内部进行深入的采访和报道，但它必须遵循尊重事实和保守国家机密的原则。规范教育政策监控程序的目的不仅是为了防止监控主体“越位”和“缺位”的现象发生，还是为了防止“错位”情况的出现。最根本的，还是通过规范程序，使各个层次的监控主体能切实履行监控职责，促进教育政策过程的良好运行。国研网
