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1、光伏电站项目违规占地的法律风险及合规审查要点梳理在“碳达峰”“碳中和”的目标指引下，光伏行业迎来了新的发展机遇。在国家及地方政府陆续出台鼓励光伏行业发展的政策文件背景之下，大量金融机构陆续参与到了光伏电站项目的融资业务中。就金融机构参与的、含有建设期的集中式光伏电站项目及地面分布式光伏电站项目而言，光伏电站用地合规性审查问题是项目审查环节的重要工作。实务中，不少光伏电站项目因违规占地被责令拆除，导致光伏电站无法根据建设计划竣工验收、并网发电，导致金融机构已经为光伏电站融资项目提供的融资面临丧失主要还款来源的风险。文本将结合光伏电站的处罚案例及关于地面光伏项目的用地规定，对涉及光伏电站用地问题的
2、法律法规、通知文件等规范进行梳理，并就光伏电站项目用地合规性若干法律问题进行分析。一、违规占用耕地案例一一“边建边批”现象及法律风险分析(一)光伏项目违规占用耕地的处罚案例在遂平县人民法院(2020)豫1728行初32号行政裁定书中，原告某光伏科技有限公司的主张部分载明，原告系某县人民政府招商引资企业，与某县人民政府签订了农光互补光伏电站项目投资框架协议，县政府批准原告在某镇投资建设100兆瓦农光互补光伏发电项目。某镇人民政府同意项目建设，某县人民政府规划办公室出具了选址意见书，某县国土资源局于2016年作出关于对某镇100MWP农光互补光伏发电项目的预审意见，认为项目符合某乡土地利用总体规划
3、，符合国家产业政策和供地政策。但是，一审法院的事实查明部分则载明，2020年5月19日，某县自然资源局对原告某光伏科技有限公司作出责令改正通知书，主要内容为：“你公司未经县级以上人民政府批准，擅自占用某镇某村集村的土地（一般耕地）建桩基基础和光伏支架及其他附属设施的行为,涉嫌违反了中华人民共和国土地管理法第四十四条的规定。根据中华人民共和国土地管理法第七十七条、中华人民共和国土地管理法实施条例第四十二条、国土资规（2015）5号文（笔者注：本处的“国土资规（2015）5号文”指国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地
4、的意见）的规定，现责令你公司自收到本通知书之日起七日内予以改正，自行拆除占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。”在上述案例中存在的问题是：如果某光伏科技有限公司已经取得了县国土资源局出具的预审意见、县政府规划办公室出具的选址意见书，为何其开发建设的光伏电站项目仍然被认定存在违规占用耕地情形，且县国土资源局作出了责令拆除违规占地建筑的处罚决定？（一）光伏电站项目占用耕地的法律法规分析就光伏电站项目而言，参照国土资源部光伏发电站工程项目用地控制指标（国土资规（2015）11号）（笔者注：光伏发电站工程项目用地控制指标自2016年1月1日起实施，有效期5
5、年。）的规定，光伏方阵、变电站、运行管理中心、集电线路、场内道路属于永久性建筑物，永久性建筑物的用地性质应为永久性用地。国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见（国土资规（2015）5号）明确：“对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。”此外，中华人民共和国土地管理法（2019修正，以下简称土地管理法）第44条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。/在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为
6、实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。/在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”据此，对于计划占用耕地的光伏电站项目而言，由于部分建筑物属于永久性建筑物，需要依照土地管理法的规定办理农用地转为建设用地的审批手续，而相应的审批一般应由省、自治区、直辖市人民政府（不含永久基本农田转为建设用地）负责，县级人民
7、政府并无审批权限。（三）实务中的“边建边批”现象及面临的法律风险分析在光伏项目实务中，确实存在“边建边批”的现象。县级人民政府为了实现招商引资、完成光伏项目建设的诉求，通过签署招商引资协议或光伏项目合作协议的方式，吸引投资人于当地投资建设光伏项目。如果涉及地面光伏项目需要占用耕地情形的，可能出现县级人民政府口头承诺投资方，将由县级人民政府协调完成耕地转为建设用地审批手续，并希望投资方在办理用地审批手续的同时，完成光伏电站建设的情况。在相关的项目合作中，可能出现类似本文引用案例的情况，即县级国土资源部门先行出具了项目用地选址的预审意见、县人民政府规划办公室出具了选址意见书。但是，如前文分析，除已
8、批准的农用地转用外，县级国土资源部门、县级地方政府均无权就农用地转为建设用地事项进行审批。一旦省、自治区、直辖市人民政府不同意农用地转为建设用地的，处于建设状态的光伏电站项目将面临较大的违规占地风险。土地管理法第77条规定：”未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；”据此，对于光伏电站项目而言，如果出现了违规占用耕地情况的，面临的
9、主要风险即为被责令限期拆除电站相关建筑。此外，光伏电站项目如违规占用林地情形的，依据中华人民共和国森林法（2019修订）第73条、中华人民共和国森林法实施条例（2018修正）第43条的规定,也将面临恢复原状及罚款的后果。中华人民共和国森林法（2019修订）第七十三条违反本法规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。虽经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，但未办理建设用地审批手续擅自占用林地的，依照中华人民共和国土地管理法的有关规定处罚。在临时使用的林地上
10、修建永久性建筑物，或者临时使用林地期满后一年内未恢复植被或者林业生产条件的，依照本条第一款规定处罚。中华人民共和国森林法实施条例（2018修正）第四十三条未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。二、光伏电站项目用地合规要点梳理（一）法律层面的土地分类土地管理法第4条规定:“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。/前款所称农用地
11、是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”光伏电站项目使用的土地类型一般包括建设用地,农用地中的耕地、林地、草地，未利用地中的戈壁、荒漠、荒草地、宜林地等。(一)光伏电站项目用地取得方式光伏电站项目常见的土地取得方式包括出让方式、划拨方式、租赁方式。如前文分析，部分地面光伏电站的建筑物为永久性建筑物,项目用地性质应为永久性用地。而永久性用地一般应通过出让、划拨方式取得。笔者就光伏电站项目用地取得方式及
12、注意事项梳理如下表:用地取得方式主要依据重要规定梳理出让方式中华人民共和国土地管理法(2019修正)第五十四条建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得：国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见(国土资规(2015)5号)对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；划拨方中华人民共和国土地管理第五十四条建设单位
13、使用国有土地,应当式法（2019修正）以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。划拨用地目录（国土资源部令第9号）三、对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权。对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见（国发（2013）24号）光伏发电项目使用未利用土地的
14、，依法办理用地审批手续后，可采取划拨方式供地。租赁方式国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见（国土资规（2017）8号）除本文件确定的光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目（以下简称光伏复合项目）外，其他光伏发电站项目用地应严格执行国土资规（2015）5号文件规定，使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级国土资源主管部门备案,其他用地部分应当办理建设用地审批手续；国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部关于支光伏、风力发电等项目使用戈壁
15、、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见（国土资规（2015）5号）土地用途，在年度土地变更调查时作出标注,用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。综合中华人民共和国土地管理法实施条例（2021修订）、国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知（国土资发（2012）2号）、中华人民共和国农村土地承包法（2018修正）、农村土地经营权流转管理办法（农业农村部令2021年第1号）等法律法规的规定，笔者梳理光伏电站项目中，常见的使用不同类型土地对应的用地取得
16、方式如下图：（三）光伏电站用地审批事项梳理综合土地管理法等关于土地流转的法律法规，光伏电站项目土地审批的核心步骤包括：取得建设项目用地预审与选址意见书、办理建设用地审批手续（含农用地转用审批手续、农用地转用涉及的征收土地手续）、签署土地使用合同（临时用地）、占用草原或林地核准同意文件（草地、林地）、办理建设工程规划许可、取得建设用地文件（出让土地、划拨土地）、取得建设用地使用权证（出让土地、划拨土地）。需要注意的是，依据自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知（自然资规（2019）2号），建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见已经合并为建设项目用地预审与
17、选址意见书。上述审批事项涉及的主要法律依据如下表:审批手续主要依据重要规定梳理取得建设用地预审与选址意见书自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知（自然资规（2019）2号）一、合并规划选址和用地预审将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书（见附件1）,不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。涉及新增建设用地,用地预审权限在自然资源部的，建设单位向地方自然资源主管部门提出用地预审与选址申请，由地方自然资源主管部门受理;经省级自然资源主管部门报自然资源部通过用地预审后，地方自然资源主管
18、部门向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。用地预审权限在省级以下自然资源主管部门的，由省级自然资源主管部门确定建设项目用地预审与选址意见书办理的层级和权限“使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目，不再办理用地预审；需要办理规划选址的，由地方自然资源主管部门对规划选址情况进行审查，核发建设项目用地预审与选址意见书。建设项目用地预审与选址意见书有效期为三年，自批准之日起计算。中华人民共和国城乡规划法（2019修正）第三十六条按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定
19、以外的建设项目不需要申请选址意见书。建设项目用地预审管理办法（2016修正）第六条依照本办法第四条规定应当由国土资源部预审的建设项目，国土资源部委托项目所在地的省级国土资源主管部门受理,但建设项目占用规划确定的城市建设用地范围内土地的,委托市级国土资源主管部门受理。受理后，提出初审意见，转报国土资源部。涉密军事项目和国务院批准的特殊建设项目用地，建设用地单位可直接向国土资源部提出预审申请。应当由国土资源部负责预审的输电线塔基、钻探井位、通讯基站等小面积零星分散建设项目用地，由省级国土资源主管部门预审，并报国土资源部备案。第八条建设单位应当对单独选址建设项目是否位于地质灾害易发区、是否压覆重要矿
20、产资源进行查询核实;位于地质灾害易发区或者压覆重要矿产资源的，应当依据相关法律法规的规定，在办理用地预审手续后，完成地质灾害危险性评估、压覆矿产资源登记等。第十五条建设项目用地预审文件有效期为三年，自批准之日起计算。已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重大变化的，不再重复审查。国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知（国土资发（2012）2号）（二）严格建设项目用地预审。强化建设项目用地
21、规划审查，凡不符合法律规定和土地利用总体规划的，不得通过建设项目用地预审。办理建设用地审批手续（含农用地转用审批手续、农用地转用涉及的征收土地手续）中华人民共和国土地管理法实施条例（2021修订）第二十五条建设项目需要使用土地的，建设单位原则上应当一次申请，办理建设用地审批手续，确需分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案，分期申请建设用地，分期办理建设用地审批手续。建设过程中用地范围确需调整的，应当依法办理建设用地审批手续。农用地转用涉及征收土地的，还应当依法办理征收土地手续。中华人民共和国土地管理法（2019修正）第四十四条第一款建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用
22、地转用审批手续。签署土地使用合同（临时用地）中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（2020修订）第八条土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。第二十九条土地使用权出租，出租人与承租人应当签订租赁合同。租赁合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。中华人民共和国土地管理法（2019修正）第五十七条建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地,在报批前，应当先经
23、有关城市规划行政主管部门同意。士地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知（林资发（2015）153号）四、光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续。采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。占用草原/林地核准同意文件（草地、林地）草原征
24、占用审核审批管理规范（林草规（2020）2号）第六条矿藏开采和工程建设确需征收、征用或者使用草原的，依照下列规定的权限办理：（一）征收、征用或者使用草原超过七十公顷的，由国家林业和草原局审核；（二）征收、征用或者使用草原七十公顷及其以下的，由省级林业和草原主管部门审核。第七条工程建设、勘查、旅游等确需临时占用草原的，由县级以上地方林业和草原主管部门依据所在省、自治区、直辖市确定的权限分级审批。临时占用草原的期限不得超过二年，并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物；占用期满，使用草原的单位或者个人应当恢复草原植被并及时退还。建设项目使用林地审核审批管理办法（2016修改）第五条建设项目
25、占用林地的审核权限，按照中华人民共和国森林法实施条例的有关规定执行。建设项目占用林地，经林业主管部门审核同意后，建设单位和个人应当依照法律法规的规定办理建设用地审批手续。第九条建设项目需要使用林地的，用地单位或者个人应当向林地所在地的县级人民政府林业主管部门提出申请；跨县级行政区域的，分别向林地所在地的县级人民政府林业主管部门提出申请。办理建设工中华人民共和国第五十四条建设单位使用国有土地,应当以出程规划许可、取得建设用地文件（出让土地、划拨土地）土地管理法（2019修正）让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（
26、二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知（自然资规（2019）2号）二、合并建设用地规划许可和用地批准将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并，自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证（见附件2）,不再单独核发建设用地批准书。以划拨方式取得国有土地使用权的，建设单位向所在地的市、县自然资源主管部门提出建设用地规划许可申请,经有建设用地批准权的人民政府批准后，市、县自然资源主管部门向建设单位同步核发建设用地规划许可证、国有土地划拨
27、决定书。以出让方式取得国有土地使用权的，市、县自然资源主管部门依据规划条件编制土地出让方案,经依法批准后组织土地供应,将规划条件纳入国有建设用地使用权出让合同。建设单位在签订国有建设用地使用权出让合同后，市、县自然资源主管部门向建设单位核发建设用地规划许可证。国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见（国发（2013）24号）对利用戈壁荒滩等未利用土地建设光伏发电项目的，在土地规划、计划安排时予以适度倾斜，不涉及转用的，可不占用土地年度计划指标。探索采用租赁国有未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本。光伏发电项目使用未利用土地的，依法办理用地审批手续后，可采取划拨方式供地。完善光伏发电项目
28、建设管理并简化程序。取得建设用地使用权证（出让土地、划拨土地）中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（2020修订）第十六条土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。第四十三条划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。前款土地使用者应当依照中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例的规定缴纳土地使用税。（四）光伏电站项目用地的禁止性规定及其他注意事项就光伏电站用地的合规性问题而言，除了关注土地审批相关审批手续是否齐备外，金融机构作为融资方，还应当关注项目用地是否存在违反法律法规及相关通知文件中关于光伏项目用地的禁
29、止性规定、项目是否存在其他用地注意事项问题。例如，依照国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见（国土资规（2017）8号）的规定，光伏电站项目禁止占用永久基本农田；又如，依照草原征占用审核审批管理规范（林草规（2020）2号）的规定，光伏电站项目原则上不得占用生态保护红线内的草原。值得注意的是，2022年5月20日起施行的水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见（水河湖12022）216号）第5条规定：”光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汉建设光伏、风电项目的，要科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和
30、水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。各省（自治区、直辖市）可结合实际依法依规对各类水域岸线利用行为作出具体规定。”而中华人民共和国水法（2016修正）第38条第1款规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”即过去光伏电站项目在获得审批的情况下，可以在河道管理范围内建设。但水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见施行后，将对河道、湖泊、水库以
31、内及周边建设的光伏电站项目产生明显影响。笔者就光伏电站项目涉及的主要用地禁止性规定及常见的违规问题梳理如下表：主要依据重要规定梳理基本农田保护条例（2011修改）第十五条基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。中华人民共和国水土保持法（2010修订）第十五条有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划，在实施过程中可能造成水土流失的，规划的组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报
32、请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见。第二十二条林木采伐应当采用合理方式，严格控制皆伐；对水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等防护林只能进行抚育和更新性质的采伐；对采伐区和集材道应当采取防止水土流失的措施，并在采伐后及时更新造林。在林区采伐林木的，采伐方案中应当有水土保持措施。采伐方案经林业主管部门批准后，由林业主管部门和水行政主管部门监督实施。第二十四条生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区；无法避让的，应当提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，有效控制可能造成的水土流失。第二十五条第一款在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土
33、流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施,没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件的机构编制。国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知（林资发（2015）153号）二、光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部关于支持新产业
34、新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见（国土资规（2015）5号）光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。中华人民共和国水法（2016修正第三十八条第一款在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建
35、设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见（国土资规（2光伏发电规划应符合土地利用总体规划等相关规划，可以利用未利用地的，不得占用农用地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本农田，严禁在国家相关法律法规和规划明确禁止的区域发展光伏发电项目。其中对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面、破017)8号)坏耕作层，严禁抛荒、摆荒。湿地保护管理规定（2017修订）第三十条建设项目应当不占或者少占湿地，经批准确需征收、占用湿地并转为
36、其他用途的，用地单位应当按照“先补后占、占补平衡”的原则，依法办理相关手续。临时占用湿地的，期限不得超过2年；临时占用期限届满，占用单位应当对所占湿地限期进行生态修复。国家级公益林管理办法（林资发（2017）34号）第九条严格控制勘查、开采矿藏和工程建设使用国家级公益林地。确需使用的，严格按照建设项目使用林地审核审批管理办法有关规定办理使用林地手续。涉及林木采伐的，按相关规定依法办理林木采伐手续。经审核审批同意使用的国家级公益林地，可按照本办法第十八条、第十九条的规定实行占补平衡，并按本办法第二十三条的规定报告国家林业局和财政部。中华人民共和国河道管理条例（2018修正）第十一条修建开发水利、
37、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送河道主管机关审查同意。未经河道主管机关审查同意的，建设单位不得开工建设。建设项目经批准后，建设单位应当将施工安排告知河道主管机关。第十二条第一款修建桥梁、码头和其他设施，必须按照国家规定的防洪标准所确定的河宽进行，不得缩窄行洪通道。草原征占用审核审批管理规范（林草规（2020）2号）第五条矿藏开采、工程建设和修建工程设施应当不占或者少占草原。严格执行生态保护红线管理有关规定，原则上不得占用生态保护红线内的草原。第七条工程建设、勘查、旅游等确需临
38、时占用草原的，由县级以上地方林业和草原主管部门依据所在省、自治区、直辖市确定的权限分级审批。临时占用草原的期限不得超过二年，并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物；占用期满，使用草原的单位或者个人应当恢复草原植被并及时退还。水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见（水河湖（2022）216号光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。在湖泊周边、水库库汉建设光伏、风电项目的，要科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。各省（自治区、直辖市）可结合
39、实际依法依规对各类水域岸线利用行为作出具体规定三、结语及建议实务中，光伏电站项目的用地形式多样，用地合规性问题涉及多项法律法规及通知文件。光伏电站项目在未完成用地审批手续的情况下，不论是违规占用耕地还是违规占用林地、草地等，都可能面临被责令拆除并处罚款的行政处罚。此外，光伏电站项目还存在禁止占用永久基本农田、禁止占用生态保护红线内的草原等要求，甚至光伏电站项目也可能涉及水土保持、取得河道主管部门审批同意等要求。鉴于光伏电站项目用地合规审查工作的复杂性，建议金融机构在参与此类项目时，审慎审查光伏电站项目已取得的土地审批文件，并采用现场走访方式实地查看项目用地情况，充分关注光伏电站项目用地的合法合规性问题。
