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1、强化形式主义治理调研一、形式主义的诱因透过形式主义的种种表现，可以看出形式主义的诱因有 外部环境方面的客观原因和行为主体自身的主观原因。有时 这两方面原因可能同时交织存在。客观原因主要是指制度性 原因，主观原因是指行为主体的政绩观和行为习惯。*.决策机制运行失真是诱发形式主义的深层次原因。民 主集中制是我党的决策领导机制，是经历长期实践检验的有 明显优越性的制度，有利于政令畅通和行政效率提升。但是 在实践中存在一把手说了算、多数服从少数等运用不当 和运行失真等问题。此类背离民主集中制的权力运行方式不 利于下级反馈客观信息和抵制错误决策，更为重要的是决策 者和执行者之外的人难以全面知情，进而导致
2、纪委监察委的 监督乏力、舆论监督和群众监督滞后。往往是形式主义产生 了较严重负面后果时，才引起各类监督主体的关注，比如事 后问责。因为集中的决策模式形成了 “压力型体制”政府, 各层级将压力层层传递，导致“政绩掺水”和“数字竞赛 同时，也束缚了下级政府的主观能动性。当压力阀值达到一 定限度时，基层就只能疲于被动应付或弄虚作假。*.干部选拔任用制度和管理中的考核评价制度运用不 当是导致形式主义的重要原因。我党在长期的实践中形成了 比较完备的干部选拔任用制度。干部对党负责、对上级负责 与对人民负责本应该是统一的，但在现实中异化为干部只对 上级负责，而忽视了对服务对象负责。究其原因，是民主评 议、民
3、主测评等在干部选拔、升迁等过程中难以发挥决定性 作用。这里既有群众意见收集得不够全面和客观的原因，也 有收集了以后运用不当的因素。“一把手”绕过制度程序， 个人说了算的情况并不少见。搞形式主义的官员，只要没有 产生严重负面后果，并且取得了上级信任，选拔任用就依然 不受影响。因而形式主义蔓延不止。再者，考核评价制度在 实践中被用偏。精准有效的考核评价是管理的重要手段。近 年来各级政府及其部门的考核评价及检查频繁。考核有明确 的指标和要求，基层不得不将大量的精力用于迎接检查，疲 于准备各类资料。在准备过程中，基层一切工作都围绕着考 核转。频繁的考核促使基层政府为了降低管理中的风险及责 任，专注留痕
4、管理以备考核检查，处处忙于做台账、拍视频、 填表格，以致实际工作流于形式主义，浮于表面。*.干部功利主义的政绩观和主观主义的行为习惯是另 一重要原因。形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是 政绩观错位，责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实 实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。面对发展 变化的经济社会形势，部分干部缺乏新的知识和能力储备, 对新时代新问题不求甚解，创新动能不足，不能与时俱进、 因地制宜地谋划工作、制定政策。有的是简单机械、僵化守 旧地照搬照抄以往做法或上级要求，依葫芦画瓢；有的是不 调查研究、分析和论证，脱离实际盲目决策，不深思熟虑而 胡乱作为；还有的不问实际情况，
5、搞一刀切。各类“一票否 决”泛滥就是例证。因此，主观主义的背后是能力不足和思 维僵化。功利主义的政绩观是产生形式主义的主要原因。不 少干部在工具理性观念的指导下，为获取个人或小团体的短 期利益，违背宗旨、不择手段，损害社会长远的、整体的利 益。为公共利益服务的群体主观上为私利服务，其价值观念 的质变反应在行动上就会发生形式主义，比如形象工程、面 子工程、超标准的亮化工程，其间就裹挟着扭曲的政绩观， 甚至还有腐败问题。总之，功利主义的政绩观以错误意识绑 架公职人员的初心，导致其出发点和落脚点带上了浓厚的利 己色彩，行为结果就是损公利私的形式主义。二、形式主义的危害“搞形式主义，势必造成人力、物力
6、、财力和时间的浪 费，助长弄虚作假、投机取巧的心理和好大喜功的浮夸作风， 严重损害党和政府的威信。”从实践来看，形式主义破坏国 家政治生态、损害党和政府的公信力、浪费公共资源，危及 党长期执政的基础。*.破坏政治生态，阻碍党和政府的作风建设。形式主义 的发生直接影响政治生态。政治生态是政治主体生存发展的 环境和状态，它影响公职人员的价值取向和从政行为。干部 参与和接触某一形式主义事项会受其污染。如果干部从中受 益，可能刺激其逐利心理；如果未得到惩罚，可能助长行为 习惯，滋生更多、更严重的形式主义事件。这样可能引发更 多公职人员效仿。长期存在和蔓延至各行政领域的形式主义, 会在党政机关内部形成风
7、气，产生劣币驱逐良币效应，造成 政治生态紊乱，执政能力削弱。考察研究近年的案例，可以 发现形式主义往往是破坏政治生态的重要因素，也是政治生 态恶化的征兆。*.损害党和政府的公信力，疏离人民群众。党和政府长 期以为人民服务为根本宗旨，密切联系群众、为人民谋幸福, 坚持以人民为中心，受到最广大人民群众的信任和拥护，建 立了稳固的公共权威和社会信任。搞形式主义的人，不关心 实际效能，内容虚、形式假、作风浮，人民群众易于识别； 动机盲目、行为幼稚，被群众视为笑柄。因此，形式主义破 坏党和政府的形象和公信力。公信力的破坏是长期累积的结 果，它的损害和消减速度既取决于形式主义事件的负面影响 程度，也取决于
8、发生的频次。如不及时纠正遏制，将危及人 民群众对党和政府的信任和支持。*.浪费公共资源，影响公共政策实施。搞形式主义的人, 不顾公共需求和实际，将精力用于讨好上级、敷衍民众，一 般不评估投入产出比，不审视效益，难以取得预期治理效果。 形式主义的行政行为，大量财物和人力被消耗在虚假行动和 无效作为之中。同时，形式主义使党和国家的宏观政策、治 理理念、善治行动得不到有效执行。比如落实中央精神，通 常会议传达、批示指示、检查督查等大张旗鼓，实施环节却 轻描淡写，最终成效的总结上报往往靠牵强拼凑，上级精神 未能有效落实，现实问题没有真正解决。三、形式主义的治理困境与破解之策我党长期重视对形式主义的治理
9、。早在延安整风时，对 主观主义和党八股的整顿就涵盖了对形式主义的治理。*年, 全党开展党的群众路线教育实践活动集中整治“四风”，形 式主义被置于首位。我党长期治理形式主义，但形式主义仍 不断反弹回潮、死灰复燃，主要在于形式主义治理存在诸多 困境。一个重要原因是形式主义存在识别难、认定难，形式 主义的界限比较模糊，难以清晰界定和有效甄别。形式主义 多被披上了正义的外衣，有模糊性、欺骗性和迷惑性，因而 形式主义监督难。另一个原因是纪律依据不足。*年颁布的处分条例第一次将“形式主义”写入惩处条款，明确规 定贯彻党中央决策部署只表态不落实的，热衷于搞舆论造势、 浮在表面的，单纯以会议贯彻会议、以文件落
10、实文件，在实 际工作中不见诸行动的，工作中有其他形式主义、官僚主义 行为的，直接责任者和领导责任者将受到处分。实践中形式 主义表现形态复杂多样，远不止上面几种情形。*年中央纪 委办公厅印发的关于贯彻落实*精神集中整治形式主义、 官僚主义的工作意见明确了重点整治的*类突出问题，但 没有可以操作和适用的处理条款。我们党多次专项治理形式 主义，但是专项治理整治过后病症再发。这表明形式主义的 治理是复杂的系统工程，要从主客观角度同时发力。*.加强公职人员政治价值和道德信念教育，克服主观主 义和功利主义，避免自主自为的形式主义。不少形式主义是 公职人员的自主行为造成的，而主观主义是能力不足、行为 习惯和
11、权责不统一等因素综合导致的。功利主义会使价值观 扭曲，所以应从思想意识层面解决公职人员的动机问题。要 加强政绩观、权力观教育，培养公职人员的职业操守和道德 信念，使其恪守实现和维护公共利益的职责。为人民谋幸福 是共产党人的初心，“以民为本”是中国传统文化中的优质 政治理念。新时代党员干部的政治基因中应有初心和民本价 值。我党一贯重视干部的培训和教育，但是教育的有效性不 足，入心入脑、植入意识不够，没有按照党的期望转化为干 部理想信念和治理能力。要多从教育规律和心理意识角度着 力，采用可信可学的案例和情景教育，让教育潜移默化，避 免生硬说理，实现党员干部知行合一，用良知约束自我，自 觉与形式主义
12、“绝缘*.完善权责体系，改革上下层级的领导方式。各级党政 机关权责不匹配，基层责多于权。要划出党政机关的权力责 任边界，保证二者相统一。民主集中制运行失真和权责边界 模糊形成了普遍存在的自上而下的决策服从机制，上级对下 级机构和干部作出指令，但不承担责任；下级负责具体实施 并承担责任。层层传导的压力和事务使基层失去结合实际实 施治理的自主权和创造活力，最后可能是僵化执行或消极避 责。决策服从式上下级关系体制，促使基层严重依赖上级, 工作缺失主动性和创新性。同时，上级不断下达的临时性任 务可能冲击稳定性、计划性任务，基层在落实中就不得不采 取各类形式主义来应付。要将地方各级党委政府的事务基本 分
13、为强制性和选择性两大类，明确必须完成的、可选择性完 成的、自主创新完成的。对县乡层级主要采取过程指导和结 果评估，不过多以指令干预具体行政行为。*.优化干部选任、考核评价、惩处问责和监督机制。由 于科层制结构“上级可以对下级机构和官员发出指令，但是 无法代替下级机关和官员实施具体的行为，只能通过激励和 追责的行为间接引导。一旦上级机关在激励和追责机制上处 理失衡，就会出现下级机关盲目行动或消极避责的行为 因此，要大力改进优化过多过滥的检查考核，注重过程的观 察和数据采集，重视治理结果的绩效评价，适当引入社会专 业机关评估调查。完善惩处形式主义问题的法纪规定，建立 严肃稳定的治理制度。制定经济损失和社会负面影响的问责 标准，解决问责泛化滥用和弹性虚化问题。加强各级党政机 关施政决策及执行过程的公开。改进纪委监察委的监督方式, 加强过程监督；鼓励媒体自媒体曝光和群众意见反馈投诉。 增加群众对党政机关和领导干部政绩考核评估的参与度，扩 大群众对干部升迁任用的话语权，引导干部将对群众负责、 对事实负责和对党负责紧密结合起来，改变唯上不唯实的风 气。大数据技术为广泛收集民意提供了条件，大力采用网络 技术支持和优化群众深度参与评估评价，用科学的办法保障 评价的真实、精准和有效。
