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1、第二章地方财政的职能地方财政是我国财政的一个有机组成部分，其职能也是从我国财政职能中派生来的，因此，对我国财政职能，或财政的一般职能的介绍就自然成为学习地方财政职能的起点。第一节财政职能概述财政学是争辩政府活动及其对资源配置和收入安排影响的一门学科。所谓财政职能是指政府活动对经济的各个方面所产生的影响和变化，它是政府活动所固有的经济功能，通常表现为政府应干什么和能干什么。对财政职能的争辩必需要和经济学的基本问题结合起来。经济学的基本问题是在资源稀缺的条件下，生产什么，怎样生产和为谁生产。生产什么，怎样生产涉及到资源的配置，而为谁生产则与收入安排联系在一起。任何一个社会和我国都会遇到同样的基本经
2、济问题,但不同的社会和我国解决基本经济问题的方式可能会有所区分，有时甚至会截然不同。就资源配置的方式而言，基本上有两种方式，一种是市场方式,一种是非市场方式。市场配置资源的方式是依据市场需求和供应的变化引起价格的变动来实现的。例如，商品甲的需求大于供应，造成商品甲的价格提升，价格提升则诱导更多的资源用于商品甲的生产；假如供应大于需求，价格下跌，资源就从生产商品甲中退出来转移到其他供不应求的商品的生产中去。非市场方式的配置是指资源的配置不是依据市场上价格的变化来引导资源的流向，而是依据政府的意图和方案来配置资源。所以也称政府行政方式。由于政府的经济活动集中反映在财政预算的收支中，政府配置资源这种
3、方式也就表现为财政的资源配置职能。资源配置的市场方式和政府行政方式在任何我国中都存在，只不过在不同的我国中这两种方式在资源配置过程中发挥的作用和所处的地位不同罢了。但假如把这两种配置资源的方式完全分开来比较；那么在现代社会，一般认为，由市场来配置资源被证明是至今为止最有效的一种资源配置方式，它要优于政府行政配置方式。由于，经济学中的稀缺法则要求资源配置要强调效率，而市场配置通过价格的升降反映资源的相对稀缺程度，从而能够引导资源以最有效率的方式进行配置I。但是，我们说市场配置方式是最好的，只是从总体上看，是从和政府行政配置方式的各自孤立的对比中看。这绝不是说，在任何状况下，市场配置都是最好的。看
4、不见的手不是万能的，市场是有缺陷的。当市场中的经济主体不再是价格的接受者时，当他们在肯定程度上可以对价格施加影响时，价格就有可能高于边际成本，而产量则低于完全竞争时的产量，资源配置的效率条件被破坏了。此外，我们通常假定在现实世界中，一切的商品或要素都是有市场的，但实际上，一种商品的市场并不总是存在的。我们现在生活在一个布满不确定性的世界中，保险明显是一种特别重要的产品。但在信息不对称的状况下，有些保险产品的市场并不存在。如贫困保险，假定你盼望购买一种防止成为贫困的保险。商业保险公司会在保险市场上供应这样的保险产品吗？答案明显是否定的，由于假如你买了这样的保险产品，你就有可能不努力工作。为了防止
5、你的这种偷懒行为，保险公司必需时刻监视你，以便确定你的贫困毕竟是由于偷懒呢还是运气不好造成的。但是，保险公司对你的监控明显是不行能的，因此，类似贫困这样的保险产品在市场上是不存在的。此外，在存在外部性和公共产品状况下，市场也不能有效地实现资源的有效配置。外部性使得社会边际成本偏离社会边际收益，从而使资源配置偏离帕雷托效率。而公共产品所具有的在消费上的非竞争性和非排他性特点也使得市场机制不能使人们真实地显示各自的偏1依据福利经济学的基本原理，只要是在完全竞争的经济中，即生产者和消费者均是价格接受者，在某些好，从而导致市场不能有效地配置资源。市场缺陷的存在使得市场不行能在全部领域都能有效地起作用，
6、实现资源的最优配置；这为政府介入经济活动供应了理由。可以说，财政的资源配置这一职能正是由于诸多市场缺陷的存在而成为必要。假如一切资源都可以通过市场来有效配置，那么也就不会有财政资源配置这一职能了。和资源的配置一样，经济学基本问题的另一个方面，即收入安排的方式也有两种，一种是按市场原则来安排收入，另一种是由政府打算收入的安排。政府对收入安排的调整或作用就是财政的收入安排职能。按市场原则安排收入所形成的收入安排格局可能会偏离社会所公认的合理范围，因此需要政府来加以调整，换句话说，市场缺陷在收入安排领域中的存在要求财政参加收入安排，从而也赐予财政收入安排的职能。比如说，市场通常是依据要素的贡献程度来
7、安排各个要素的收入。那些能供应社会需要的要素的人就可以获得高收入，而那些不能向社会供应所需要的要素的人就会陷入贫困，如那些老弱病残失去劳动力的人。而市场本身并不存在一种能自动调整社会成员之间收入安排差距的机制，因此需要政府运用财政手段对收入实行再安排。经济学中的效率不仅仅是指微观层次上的资源使用效率，而且也包括宏观层次上的资源充分采用效率。经济进展中的波动、失业或通货膨胀，使经济的运行不在生产可能性边界上进行，而是在边界之内，这就产生了宏观经济效率的损失。在市场经济中，由于市场缺陷的存在，充分就业和物价稳定不会自动消失，宏观效率的损失不行避开。因此，通过财政政策措施来稳定经济也成为政府的一项重
8、要职能。财政职能的法律规范争辩就是要阐述政府应干什么和不应干什么。详细地说，就是在什么领域中，政府有所作为，以及哪级政府有所作为；在什么领域中，政府不涉足，而要让市场去发挥作用。尽管在现代市场经济中对财政职能的看法有各种争辩，但有一点好像是共同的，财政职能起作用的动身点就是要克服市场缺陷。因此，市场缺陷在肯定意义上，界定了财政职能的基本内容与范围。构建合理的财政职能，必需从市场缺陷的方面查找突破口，由于在市场有效配置资源的时候，政府强制介入经济活动就会影响资源的有效配置，就会对国民经济产生不利的影响。因此，只有在产生市场缺陷的场合，而这种缺陷又不行能通过市场机制的作用自行加以解决时，才存在政府
9、介入经济活动的合理性。可以这样说，市场缺陷的领域正好是财政职能起作用的空间。现代市场经济中，市场缺陷主要包括公共产品的供应、外部效应、自然垄断、有益或有害产品的供应、信息不对称、收入安排不均和宏观经济失衡等几个方面。综上所述，从弥补和克服市场缺陷的角度来看，我们可以把财政职能概括为三个方面或称财政的三大职能：第一，资源配置职能。从市场经济中的公共需要和弥补市场缺陷来看，政府配置资源的内容是多方面的。其中主要包括：供应公共产品、供应基础设施、资助基础性科学争辩，对具有外部效应的行业或产品的供应进行调整，鼓舞有益产品的生产和消费，抵制有害产品的生产和消费。对自然垄断行业进行调整，在市场发育不全的领
10、域培育市场，维护有效竞争，限制垄断；制定和实施我国的产业政策，保证社会资源的配置符合我国的进展战略等等。其次、收入安排职能。财政收入安排的目标就是在肯定程度上矫正市场过程建立的安排格局，使之达到社会认为的“公正”和“公正”的安排格局。减轻完全由市场作用下可能造成的两级分化的程度，缓和社会冲突，满意社会成员基本的生存和生活需要。财政收入安排职能最主要的是通过对高收入的个人或家庭课征累进所得税和对低收入的个人或家庭的转移性支出（包括补贴和救济等）来得以实现。此外，用税收为诸如公共住宅，特殊是低收入家庭或个人获益的公共服务供应资金，以低价供应这些产品或服务；对大多数由高收入消条件下，资源配置可以达到
11、帕雷托效率。费者购买的货物课税或课以重税,对主要是低收入消费者使用的货物赐予补贴、免税或低税,建立社会保障制度保证低收入者或无收入者起码的最低生活水平。除上述直接的财政手段外，财政还可采纳其它的一些间接形式来实行收入再安排，如通过增加对教育的拨款，关心穷人提高教育水平和工作技能，以增加他们猎取高收入的机会利力量。判定政府干预之后个人收入安排公正与否，主要看是缩小了贫富差距、增进了公平，还是扩大了贫富差距，加剧了不公平。通常，政府财政的正确干预会起到前一种作用，而政府财政的不恰当干预则会产生后一种结果，比如，对房租的补贴使原先住房条件较好的家庭得到较多的好处，电价补贴使有条件购买较多电器的人获益
12、最大。第三、经济稳定职能。经济稳定职能是针对宏观经济周期波动的不行避开性而言的，它的目标就是调整经济运行，实现物价水平的稳定、充分就业和国际收支平衡，最终实现经济稳定增长。财政主要通过支出和收入的变化，来实行其稳定经济的职能。这里稳定职能有两个层次，一个是财政的自动稳定功能，是指财政制度本身所具有的自动稳定经济的功能。另一个是相机选择的财政政策，依据不同时期的宏观经济形势，通过支出和收入政策来调整社会总需求，从而起到稳定经济的功效。需要指出的是，虽然，政府财政职能的发挥起因于市场缺陷的存在，但这绝非意味着政府肯定有力量会做得更好。比如，为了解决外部性问题，成立某个政府管理机构，但管理机构的成本
13、有可能超过外部性成本本身。此外，政府也会犯错误，也会有决策的失误，而有人甚至认为，政府的工作具有内在的低效率，因此，虽然在理论上讲，政府可以改进效率，但在实际中，它从未做到过(RoSen,2002,p.46)。在财政学的教科书中，关于财政职能，通常是从我国财政的总体来考察的。但当我们转向学习地方财政学时，我们所要弄清晰的是，各级政府在履行其财政职能时是否有分工？各级政府都是毫无例外地都在发挥财政的三大职能，还是各有侧重。地方财政的职能主要应体现在哪些方面？第二节资源配置职能虽然从总体上,我们可以把财政职能概括为资源配置、收入安排和稳定经济等三大职能。但从中心到地方，各级政府财政在实行其职能时的
14、侧重点和范围是有所区分的。一般来说，在市场经济体制下，地方财政的主要职能在于对资源的合理配置上，即供应地方公共产品或公共服务。一、地方性公共产品及其有效供应由于地方政府更接近本地的居民，更了解他们的偏好，供应的公共产品的质和量更能符合当地居民的需要，因此，地方性公共产品的地方供应有利于资源的有效配置。假如由中心政府按统一标准为各地供应地方性公共产品或服务的话，将会造成效率损失，如图21所Jo在图21中，我们假定只有两个地区的两组人，每个地区内部各个人对某种公共产品的需求完全一样。A地区的需求曲线由Da表示，B地区的需求曲线由Db表示。假定供应公共产品的成本固定不变为P。A地区的合意消费量为Qa
15、,B地区的合意消费量为Qb。中心政府供应公共产品的原则一般是对每个人供应一个标准的量。比如说在本例中，中心政府统一供应的标准是介于高需求地区B与低需求地区A之间的某个量如Qc。这样对A地区所造成的福利损失为三角形ABC的面积,这是由于超量消费造成边际成本超过边际收益所致。而B地区的福利损失为三角形CDE的面积，这个损失是由于没有满意其消费水平所造成的。假如每个地区自己供应它所需要的量，就可以避开福利损失，即三角形ABC和CDE的面积之和。A地区将削减消费公共产品，而B地区将增加消费，但两个地区都将因此而提高福利水平。这里，分散化决策将最大化社会福利，而集中决策则降低社会福利。因此，对于地方性公
16、共产品来说,假如中心政府供应或地方政府供应的每单位产量的成本是相同的话，由各地供应各自所需要的公共产品的量比由中心在各地统一供应的公共产品的量更有效率，或至少有相同的效率(0ales,1972,p35),明显，效率损失的大小和各地的偏好和需求的价格弹性有关C假如Qa和Qb比较接近,效率损失就小。因此，各地的偏好相差越大，中心集中统一供应的福利损失就越大。需求的价格弹性越小(图2-1中需求曲线在A点和E点越陡峭)，三角形的面积越大。二、蒂博模型：“以足投票”(一)蒂博模型的假设条件我们知道，公共产品的非竞争性和非排斥性造成了人们普遍的“搭便车”心理，因此不能期望消费者自己真实地显示其对公共产品的
17、偏好。正是这点使当代美国闻名经济学家萨缪尔森认为，“没有任何分散的价格体制能最佳地打算集体消费的水平，(SamUelSOn,1954)。但是，美国经济学家蒂博在1956年发表的地方支出的纯理论一文中，提出了一个关于地方政府供应地方性公共产品的模型。蒂博把地方公共产品在一个由众多辖区组成的体制中的供应看成类似于私人产品在一个竞争性市场上的供应。他认为，在竞争性的地方辖区之间，居民的流淌性可以导致地方公共产品的有效供应。“空间流淌性供应了类似私人市场选择的对应物一一地方公共产品Jl和公共产品的一般理论所不同的是,地方政府供应地方性公共产品涉及到人员在各地方辖区间的流淌或迁移问题。公共产品的非竞争性
18、和非排斥性造成的不能期望消费者自己真实地显示其对公共产品的偏好这种情形将不适用于对地方性公共产品的分析。蒂博模型的假设条件包括：1 .人员可以自由流淌，个人能够选择到那些供应公共产品和征收税收的组合最适合其偏好的辖区去居住；2 .人们对各辖区的税收和供应的公共产品和服务具有完全的信息；Tiebout,ChaelesM.Apuretheoryoflocalexpenditures.5JournalofPoliticalEconomy64(October3 .存在足够多的能供应各种不同类型公共产品组合的现存的或潜在的辖区；4 .消费者的流淌性不受任何就业机会的约束或限制；5 .公共产品和税收在各辖
19、区间不存在任何外部效应；6 .各辖区都以最低的平均生产成本生产公共产品。在上述假设条件下，蒂博认为，假如流淌性成本为零，每个人就像“选购”商品一样选择所情愿居住的辖区。而且所选择的辖区将是最能供应符合他们意愿的公共服务一税收组合的辖区，即选择那些供应的公共产品或服务最能满意他们，且费用的分摊在他们看来也是最合理的地方去定居。通过这样一种被称为“以足投票”的居住地选择过程，消费者自然而然地显示了他们对公共产品的真实偏好。由于每个人都选择了最符合其意愿的辖区居住，因此,各成员在各辖区中的分布达到了均衡，同时也实现了资源的最佳配置。蒂博模型中地方公共产品或服务的均衡可用图2-2说明。假定某个社区中每
20、个人都有相同的需求或边际收益，用Mbi表示，总的边际收益为MB,等于社区全部人的边际收益的总和。假如每个消费者支付相等的成本，用MCi表示，总的边际成本为MC等于社区全部人的边际成本之和。依据公共产品的特点，社区总的公共服务数量（E*）等于社区内每个人意愿的公共服务数量（Ei）。由于每个人的边际收益等于他们分担的成本份额，每个消费者意愿的公共服务数量就是公共服务的效率数量。图22蒂博社区中的公共服务需求（二）对蒂博模型的评价蒂博模型为我们分析地方公共部门的经济活动供应了一个有用的工具，比如说，中心政府和地方政府在供应公共产品中有一个特别大的区分：在中心一级，消费者一选民的偏好是给定的，政府的作
21、用在于设法调整以适应他们的偏好。而在地方一级，各个地方政府的收入和支出模式多少是确定的。在这些既定的收入和支出模式下，消费者一选民选择那些最能满意其偏好的地方定居。地方社区的数目越多，它们之间的差异越大，消费者越能接近满意他们的偏好。但是，需要指出的是，蒂博模型是以一系列严格的假设条件为前提的，事实上，上面的这些假设条件在现实生活中是很难成立的。如人员的流淌不行能是无成本的，人们也不行能对各辖区的状况具有完全的信息，地区间公共产品的外部效应也是普遍存在的。不管怎样，蒂博的贡献是巨大的，蒂博模型的最大贡献在于它为人们对地方性公共产品的偏好的显示供应了一种“以足投票”的准市场方法。蒂博的争辩成果在
22、有关地方财政学的争辩领域中具有开创性意义。1956),p.422.三、地方辖区的最佳规模：俱乐部理论的运用假如像上面所说的，地方公共产品由地方政府来供应更有效率，那么供应既定水平的公共产品，地方辖区的规模多大才是最佳呢？这类似于俱乐部理论问题：在何种规模下居民有爱好居住在一个辖区内，人数过多会产生拥挤成本，而人数太少又会使每个人分担过重的公共产品成本。从理论上讲，辖区内居民担当的边际成本和所获得的边际收益相等时，达到辖区规模的最佳状态。明显，地方辖区的规模和该地的居民数是相互打算的。这可以分三个层次来分析。第一，既定公共产品水平下最佳居民规模的打算；其次，既定居民规模下最佳公共产品的打算；第三
23、，最佳组合的打算。很多经济学家都对这个问题进行了争辩，其中较有代表的是桑德勒和祁哈特的争辩(Sandler、Tschirhart,1980),我们在这里将介绍他们两人的争辩成果。见图23。图2-3地方辖区的最佳规模在图23的象限II中，地方公共产品的数量固定，横轴代表居民数，纵轴代表所供应的产品的成本和收益。这里所考虑的问题是，在一个地区内应有多少居民。供应某个地方公共产品或服务(如街道路灯、消防服务、教育)的人均成本取决于分担成本的该地区的居民数。曲线A是人均成本线，随着该地居民人数的增加，每个居民所分担的生产既定水平公共产品的成本下降。曲线A，反映的是随着居民人数的增加而人均成本的节省，即
24、人均边际成本。假如供应公共产品的总成本为T,人均边际成本就是d(TN)dN=TN22-1增加居民人数当然可以降低固定产量公共产品的成本，但由于人数增加会产生拥挤成木。我们这里所争辩的地方公共产品一般不是一种纯公共产品，因此，当消费人数达到肯定程度时会消失拥挤成本。B系列的曲线代表居民的人均拥挤成本，拥挤成本随人数的增加而提高。相应地，曲线B，表示人均边际拥挤成本。因此，我们可以把曲线A，理解为是一条随着人口的增加而产生的边际收益线（即成本下降），把曲线歹理解为是一条随着人口的增加而产生的边际成本线。最佳居民数应是N人数小于Ni,增加人数所带来的收益大于成本；人数大于Ni,增加人数所带来的收益小
25、于成本。但是，最佳居民数的确定和供应的公共产品的总量是有关的。比如说，公共产品的产量增加了，其结果是总成本提高。曲线A移到A2，的位置。同样可能的是，增加了的支出将会削减拥挤成本，曲线B，也会作出反应，曲线B，移到B2,的位置（由于公共产品增加引起拥挤成本削减）。最佳居民人数从Ni移到N2。由此可见，只有在地方性公共产品的产量打算后，才能确定最佳的居民人数。现在来看图23中的象限I,这里可依据居民人数来确定公共产品的最佳产量。为简便起见，我们假定该辖区内全部居民的收入和偏好是一样的，因此，曲线D表示该辖区一个典型个人对地方公共产品的需求，Ml是人均边际成本曲线，它表示，当地方性公共产品增加时，
26、每个居民担当的成本是如何提高的。从表面上看，地方性公共产品的确定是特别简洁解决的。D和Ml的交点就打算了公共产品的产量，其产量为Oqu但是，我们已经知道，边际成本是辖区居民人数的函数，假如居民人数变动了，依据地方公共产品的性质，虽然需求曲线不变，但生产公共产品的边际生产成本将会变动。因此，Mi,M2、M3分别表示在不同居民数下的人均边际成木曲线。此时，我们发觉，在辖区居民人数确定之前，是不行能确定毕竟应生产多少地方性公共产品。由此可见，假如不首先确定辖区的居民人数，就无法打算应供应多少公共产品，这就形成了两难的逆境：一方面，最佳居民人数由现有公共产品的水平打算；另一方面，公共产品的最佳产量由现
27、有的居民人数打算。因此这两个问题必需同时解决。在象限HI中使用一条45曲线，把横轴的数据转换成纵轴的数据。象限IV的信息是依据象限I和象限II的资料得到。Q。Pl是指在任何居民人数下公共产品的最佳产量（依据象限I得到）；NOPl是指在任何既定公共产品的产量下的最佳居民人数（依据象限II得到）。QOPl和NOPI的交点意味着公共产品的最佳产量和居民人数的最佳规模同时确定，即最佳产量为q2,最佳人数为N2。上述模型的分析虽然有吸引力，但有几点需要指出：第一，该模型假定地方公共产品的受益只限于本地区的居民，即收益没有溢出到其它辖区。而事实上，各地区间通常存在外部效应问题，有些收益可能外溢到其他辖区，
28、而使其他辖区的居民收益。这对辖区内最佳居民人数或许不产生影响，但它可能影响到最佳公共产品的供应。外部效应的存在将意味着需要一个补偿机制。其次，上述分析中，我们假定辖区内的全体居民都具有相同的偏好，但是，即使同一个辖区内的居民对有关的公共产品具有相同的偏好,偏好的程度可能在其种类和数量上存在着差别。第三，地方辖区的最佳规模取决于其所供应的公共产品的种类。上面的模型中所涉及到的地方性公共产品不是纯公共产品，它会随着消费人数的增加而产生拥挤成本，而正是这个拥挤成本打算了地方辖区的规模必需受到限制。假如是纯公共产品的话，从理论上讲，地方辖区的规模可以是无限制的。也就是说，假如没有拥挤成木，地方辖区的最
29、佳规模是无限的。不管怎样，一个地方辖区可能要供应不止一种公共产品，而每种公共产品产生拥挤成本的状况各不相同，因此，在现实中，不能希望对每一种公共产品都要由不同规模的地方辖区去供应。第四，上述模型中假定随着公共产品产量的增加，其边际成本是递增的，这就忽视了产量增加可能发生规模经济的状况。第三节收入安排职能和稳定经济职能一般说来，地方财政在收入安排和稳定经济这两个职能上的作用不大，或者不应在这两个方面起作用。这是由于一国内部要素的流淌性和地方政府缺乏可供其操作的政策工具。一、地方财政和收入安排财政安排收入的职能，就是调整收入与财宝的安排，使之符合社会上认为“公正”或“公正”的安排状态。从内容上看，
30、它包括两个方面：一个是直接的人与人之间的收入再安排，即低收入者与高收入者之间的收入再安排；另一个是地区间的收入再安排，即贫困地区与富有地区的收入再安排。但最终的着眼点是人与人之间的收入再安排，通过地区间的收入再安排来实现人与人之间的收入再安排。地区间的收入再安排是不行能通过地方财政来实现的。其道理很简洁，各地区之间的关系是公平和独立的。贫困地区不具备强迫富有地区转交其一部分收入的权力，也难以想象富有地区会从自身利益动身自愿地赐予贫困地区单方面的救济。地区间的财政关系总是建立在公平互利的基础上，但这又往往难以转变现存的贫富不均、差距过大的现状。我们同样可以论证人与人之间的收入再安排不行能由地方财
31、政来实现。由于，在市场经济中，一国内部各地区之间的商品、资金和人员的流淌应是没有任何障碍的，在这些生产要素可以自由流淌的状况下，我们怎么能期望地方财政来实现再安排职能。假如一个地方想加大木地区的收入再安排力度，也就是从富人那里多征税，然后，或是多赐予本地区穷人各种补助，或是改善本地区各类公共设施，增加对诸如教育、住房、公共交通等方面的投资。但这样做的结果必定是，一方面，本地的富人不堪承受对他们的重税，而外迁到其它税负较轻的地区，这意味着税源的流失；另一方面，其它地区的穷人就会蜂拥而来，享受这里的再安排政策的好处，这意味着支出的增加。最终结果必定是地方财政的再安排政策失灵，被迫取消或调整。从经济
32、效率的角度看，假如地方财政的再安排措施起作用的话，也会损失资源的配置效率。由于，各地方政府间收入安排政策的差异，会影响人们对生产和居住地的选择。这时，劳动力和资本在各地区之间的配置不再仅仅受其要素收益凹凸的引导,还要受到这些不同的再安排政策的诱导，其结果是有可能使资源从最有效使用的地区流出，而转到其他使用效率不高的地方，从而造成资源的低效或无效配置。如对渔民来说，最适合发挥其作用的地方应是在海边地区，从事捕鱼行业。但由于某个地区实行了特别有吸引人的再安排方案，使得渔民从原来的地区迁出，来到这个地方居住，他原来的捕鱼技术得不到发挥，造成资源的铺张。最终，在市场经济中，地方政府很难有有效的资金筹措
33、手段来实行再安排政策。具有再安排性的累进所得税一般都是属于中心税,地方政府虽然也有地方所得税,但往往税率很低,收入也不多。当然，地方政府并不是一点收入再安排职能都发挥不了。特殊是在商品、资本和人员等要素的地区间流淌受到限制时，地方财政的再安排功能是很强的。比如在我们我国，市场经济的条件还没有完全具备，各类要素在地区间的自由流淌还存在肯定的隙碍，如户籍制度的存在、有些地方设置的城市增容费、对外来人员在打工就业等方面的卑视政策等都不同程度地阻碍了生产要素的流淌性。因此假如说中心政府执行财政收入安排职能有效与地方政府执行财政收入安排职能无效是以生产要素的完全自由流淌为前提的话，那么，当这个前提不具备
34、或不完全具备时，地方财政发挥收入再安排职能还是有余地的，其在这方面的作用大小视生产要素跨地区流淌的难易程度。生产要素的跨地区流淌的隙碍越少，流淌性越大，地方政府发挥财政收入安排职能的可能性和空间范围就越小，反之则越大。因此，我们应看到，随着市场经济在我们我国的完全建立和逐步完善，阻碍地区间各种要素流淌的各种体制性的或人为因素造成的障碍的消逝,地方财政的收入再安排职能将逐步减弱，中心财政在这方面必将发挥越来越大的作用。二、地方财政和稳定经济职能稳定经济职能是针对宏观经济周期波动的不行避开性而言的,它的目标就是调整经济运行，实现物价水平的稳定、充分就业和国际收支平衡，最终实现经济稳定增长。财政的政
35、策工具主要通过支出和收入的变化，来实行其稳定经济的职能。由于在一国内，各地区之间的经济是完全开放的，生产要素可以在各地自由流淌，因此从理论和实践的角度来讲，稳定经济的职能都只能由中心政府来执行。首先,地方政府旨在稳定本地经济的财政措施最终会使贸易条件的转变和对其他地方的经济产生外部效应而变得无效。比如，当某地区想实行扩大本地区需求，刺激经济的扩张性政策时，但由于在一国境内，各地之间的经济是完全开放的，扩张性政策的结果必将会造成本地区进口的大量增加，从而使扩张性财政政策的乘数趋近于零，扩张性政策的效果也就丢失殆尽。相反，当采纳紧缩性政策以掌握通货膨胀时，又会由于进口的大量削减而使政策失效。其次，
36、地方财政也缺少可用于稳定经济的政策工具而难以担当此重任。稳定经济往往需要财政政策和货币政策的相互协作才能起作用，但一方面，货币的发行和利率的调整都是由中心银行依据全国的经济形势来操作的，地方政府没有权力和力量来实行货币政策。不难想象，假如由各地政府自行发行货币，全国的货币流通必将产生混乱局面，从而使地方政府的货币政策完全失效。此外，就财政政策而言，宏观调控需要周期性的财政盈余和赤字，这就涉及到相应的预算融资，即在赤字时借债而在盈余时偿债。这对地方政府来说困难重重：一方面，地方政府很难进入全国性的资本市场，从而难以使用这个市场为地方预算盈亏进行融资；另一方面，地方政府也无力操纵货币政策以支持其财
37、政政策的执行。当然，地方财政在稳定经济方面的作用很小，并不意味着地方财政与稳定经济之间没有任何联系。地方财政的收支是我国财政收支的一个重要组成部分，它也会对整个我国财政的收支规模、结构以及由此产生的宏观经济产生影响。中心财政在实行调控经济措施时也必定会考虑到对地方财政活动的影响。另一方面，地方财政在进展本地经济中还是可以有所作为的。如通过轻税政策吸引外来投资；对本地的主导产业或企业赐予直接的财政支持等。第四节政府间支出责任的划分在明确了财政职能在各级政府间的合理分工的基础上,政府间支出责任的划分就比较简洁解决了，由于，各级政府财政的支出必将是与其履行职能有关的支出。一、中心和地方政府间支出责任
38、的划分依据我们前面对财政职能的论述，以及有关公共产品的层次性特点，中心和地方政府间支出责任的划分框架应是这样的：(1)由全国居民享用的公共产品和服务应完全由中心政府来供应。这些产品和服务主要包括国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、中心银行和中心税的征管等。宏观经济稳定(通过财政和货币政策)是一种特殊的全国性的公共产品，其支出责任也应由中心政府来担当。(2)地方政府应供应木地居民享用的地方性公共产品和服务。这些产品和服务是：地区性交通、警察、消防、教育、环保、绿化、城市供水、下水道、垃圾处理、公园、地方性法律的制定和实施等。为了达到资源配置最优的目标，地方公共产品和服务的决策应尽可能地留给
39、该层次的政府。(3)对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中心政府应在肯定程度上参加。比如，跨地区的大路、铁路、水陆运输、邮政、通讯等项目。此外，有些项目虽然位于一个地区，但受益者却不限于本地居民，邻近地区的居民也能受益，如防洪设施、兴修水利、掌握环境污染、教育等项目。从理论上讲，这些项目在多大的程度上使外地居民受益应成为中心政府在多大程度上参加的主要依据。但在实践中，这个程度很难推断。因而，各国的做法也不尽相同。比如，教育项目的外部效应主要在于一些受教育者在学业结束后会移居其它地区，但毕竟这些人的比例有多大，本地损失的效益有多少则几乎无法估量。假如中心政府参加，一个常见的做法是中心政府按
40、肯定的比例支出该项目的成本，即通过财政拨款使外部效应内部化。当然，拨款不是为受补政府供应一般性的财政补助，拨款是有条件的，比如项目的配套拨款，地方政府必需用于特定的公共产品或服务项目。(4)调整地区间和居民间收入安排在很大程度上是中心政府的职责，如和社会保障制度有关的职责，应在全国范围内实行统一标准的社会保障制度。由于地区间标准和方案的不全都会由于人口的流淌而使各地的方案难以实现。但在人口不能做到自由地无成本地流淌时，地方政府在这方面还是可以有所作为的。比如，我们我国目前的基本养老保险制度不统一，各地的最低生活费标准不全都，社会统筹的层次低。社会保障一下子还难以做到在全国范围的统一，但应逐步提
41、高统筹的层次和扩大统筹的范围，要逐步从县市一级提高和扩大到省自治区一级，最终扩大到全国范围内的全社会统筹。综上所述，中心和地方支出责任划分的详细内容由表21所示。表2-1中心和地方支出责任划分的基本框架责任归属1国防外交国际贸易金融与货币政策管制地区间贸易对个人的福利补贴失业保险全国性交通地区性交通环境爱护对工业、农业、科研的支持教育卫生公共住宅供水、下水道、垃圾警察消防公园、消遣设施中心中心中心中心中心中心、地方中心、地方 中心、地方地地地地地地地地地地方方方方方方方方方方全国性公共产品或服务全国性公共产品或服务 全国性公共产品或服务 全国性公共产品或服务 全国性公共产品或服务 收入再安排、
42、地区性服务 收入再安排、地区性服务 全国性服务、外部效应 地区性服务地区性服务、外部效应 地区性服务、外部效应 地区性服务、外部效应 地区性服务地区性服务 地区性服务 地区性服务 地区性服务 地区性服务资料来源：转引自马骏论转移支付，第138-139页。中国财政经济出版社，1998年。在各国的实践中，国防、外交、国际贸易、中心银行、全国性的立法和司法等均为中心政府的职责。而交通、教育、卫生、环保、警察、消防、公园、社会福利等的大部分(或至少一部分)为地方政府的职责。不同我国之间的区分只是在于中心政府在多大的程度上介入上述地方政府的功能，并通常与财政分权程度(以地方税收占全国税收的比例来衡量)有
43、关。财政分权程度较高的我国，中心政府在这些项目上支出的比重较少。而在财政分权程度较低的我国，中心政府在这些项目上的支出比重较大，其形式包括中心直接投资、各种拨款等。各国之间支出责任划分的区分还体现在某些详细的项目上。如教育，在澳大利亚、印度、阿根廷主要是省（州）级政府的责任，在美国是州和县市地方政府的共同责任，在巴西和墨西哥则是中心与省级政府的共同责任，在中国，中学校教育主要是由县市政府来担当，高校教育则由省政府和中心政府来共同担当。社会保隙和社会福利在澳大利亚、德国、瑞典等国是中心政府的责任，在巴西为各级政府的共同责任，而在印度则为州政府的责任。表22是部分我国划归地方的支出职能表。表2-2
44、部分我国划归地方的支出职能表x家项龄、一奥地利比利时丹麦法国德国爱尔兰意大利卢森堡荷A挪威瑞典瑞土kH其英国学前教育R.LLLLLR-LLL初等教育R,LR,LR,LLR.LR,LLLLLR,LL职业教育与技校RR,LR,LR,LLLRXLR,LRL高等教育R.LRR.LRL成教LLLLR,LRLR,LR.LR.LL医院R,LR,LRUDR,LRRLLR.LR,LRR,LR,L保健R,LLR.LLR.LR.P.LLLLRRR家庭福利服务R.LR.LLUDR,LR.LLLLR.LLL福利院R,LLLLLR.LLLLLR.LR.LL住房R,LLLR,LLR,LLR.LLLLLL垃圾清理LLLLLL
45、LLLLLR,LLL供热LLL1.LLLLR.LR.LL供水LLL1.LLR,P,LLRXLR.LR.LLR二州或地区政府D=法国的郡L=地方政府P=意大利的省资料来源：乔治马丁瓦克斯（美）财政支出职能的划分讲稿。二、地方政府间的支出责任分工除了中心政府与地方政府之间有必要进行支出责任的分工外，由于地方政府本身也是由多个政府组成的，因此，政府间支出责任的分工还涉及到地方政府间的分工。地方各级政府间支出责任划分的框架应是：1 .中心政府制定政策和法律规范，省（州）政府监督和指导，省或州以下政府详细实施。2 .在打算某项公共服务由哪一级地方政府详细实施时，应考虑规模效益和受益范围。如每个数百人的村
46、都修建一所医院，人均成本很高，采用率却很低，缺乏规模效益，因此，不如在辖数万人的乡镇修建来得合算。我们我国某些地区都纷纷取消村小，集中建好乡中心学校，既保证了教学质量，也提高了办学的规模效益。此外，如一条大路通过一个县的几个村，由于其受益范围超出了任何一个村，修建该大路的责任应由乡或县政府来担当。依据目前有关的争辩成果，市（县）政府与基层政府（城镇街道和农村乡镇）之间的分工可参考如下方法。消防、警察、垃圾处理、居民区绿化和公园、道路维护、交通管制、基层图书馆、部分初等教育和中等教育的责任应由基层政府担当。公共交通、水供应、废物处理、污水处理、大气污染处理、公共卫生、医院、供电、特种警察、地区性
47、图书馆、地区性.我们这里的地方政府通常是指除中心政府之外的其它各级政府的统称，包括省政府在内的地方各级政府。公园和消遣设施等应归总人口一百万或以上的市（县）政府来担当。3 .某些服务若由私营部门来生产和供应，可能会更有效率。私营部门的参加形式包括竞价承包（如城市垃圾处理、绿化）、由地方政府发证营业、政府拨款支持（如对某些文化、艺术和消遣活动）、居民义务活动（如医疗服务）、居民自助（如社区防盗）、民间非盈利机构等。表23列出了美国州政府与地方政府（包括县、市）之间在主要项目上的支出比例。表2-3美国州政府与地方政府之间在主要项目上的支出比例，1991年项目州和地方政府地方政府总支出（百万美元）908470542045教育32.7%39.9%高速大路7.1%4.8%卫生8.9%7.9%警察和防火-（很多据）5.2%公共福利14.0%5.0%债务支出5.7%5.3%其它31.2%31.1%
