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1、国资央企构建和完善“大监督”体系的调研报告国有企业特别是中央企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是中国特色社会主义经济的“顶梁柱压舱石”。习近平总书记在党的二十大报告中强调，“全党必须牢记,全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上”。党的十八大以来，国资央企发生了根本性、转折性、全局性的重大变化，政治面貌、精神面貌、改革发展面貌焕然一新，为实现中国式现代化作出了重要贡献。当前，一方面，党的二十大对坚定不移全面从严治党、深入推进新时代党的建设新的伟大工程作出战略部署，对新时代新征程纪检监察工作提出新的更高要求；另一方面,国有企业监督体系建设不尽满足改革发展需要，监督功能、机制、
2、方式方法等在一定程度上还不够完善，队伍建设也还存在一定短板，监督合力尚未完全形成。因此，研究改革完善国资央企监督体系工作具有积极的现实意义。一、健全完善监督体系的重要意义（一）健全完善党和国家监督体系是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分以习近平同志为核心的党中央高度重视健全完善党和国家监督体系。党的十八大以来，党中央以前所未有的勇气和定力全面从严治党，打出一套自我革命的“组合拳”，领导完善党和国家监督体系，推动设立国家监察委员会和地方各级监察委员会,构建巡视巡察上下联动格局，建立以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制，加强对权力运行的监督和制约，形成了一整套党自我净化、自我完善、
3、自我革新、自我提高的制度规范体系，探索出一条党长期执政条件下解决自身问题、跳出历史周期率的成功道路。习近平总书记围绕坚持完善党和国家监督体系，发表一系列重要论述，已经形成一个科学完整的思想体系，这一体系是党的建设最新理论创新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想在具体实践中的完善和发展，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是指导集团健全完善监督体系的根本指针和根本遵循。（二）健全完善监督体系是推进治理体系和治理能力现代化的必然要求党的十九大着眼全面从严治党、提高党的执政能力和领导水平，作出健全党和国家监督体系的战略部署。党的十九届四中全会深入贯彻党的十九大精神，确立党和国家监督
4、体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要支撑地位，将“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”专列一章作出重大制度安排，并首次将其列为中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要内容。全面强化监督，既是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障,也是其中的重要组成部分。理论和实践证明，只有充分发挥监督的发现、评价、纠偏、完善等功能，发现国家治理体系运行中存在的突出问题，对国家治理能力短板、不足和偏差提前预警，对脱轨权力进行修正，才能够有效推动整改、促进改革、完善制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。（三）健全完善监督体系是党的二十大作出的重大
5、战略部署党的二十大报告提出“完善党的自我革命制度规范体系”，明确要求健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。这是继党的十九大、党的十九届四中全会之后，对健全完善党和国家监督体系进行的再动员、再部署、再深化。健全完善监督体系是落实党的二十大精神题中应有之义，要深刻领会健全党和国家监督体系的重大意义，强化对权力监督的全覆盖、有效性，确保权力不被滥用。（四）健全完善监督体系是推进集团全面从严治党的现实需要近年集团严肃查处的几个腐败专案，充分说明集团产生腐败的土壤和条件依然存在，权力还没有被牢牢地关进制度笼子里;充
6、分说明“决策-执行-监督”的管理闭环还不完善，监督体系还存在一定的漏洞。与此同时，当前集团反腐败斗争呈现传统业务板块问题与新兴业态问题并存、存量问题和增量问题并存、境内问题和境外问题并存的阶段性特征，健全完善监督体系，堵塞制度漏洞，是集团推进全面从严治党的现实需要和必然选择。二、集团监督体系运行的总体情况为深入学习贯彻党的二十大精神，认真落实二十届中央纪委二次全会工作部署，根据党中央关于学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育和关于在全党大兴调查研究的工作方案的部署要求，以及集团党组相关工作安排，纪检监察组组成调研组以“推动健全完善集团监督体系”为主题开展调查研究。调研组采取实地调研、
7、座谈调研和学习借鉴调研等方式，深入基层，赴国家电投、中国一汽等兄弟央企交流取经，全面了解监督体系运行情况，系统梳理归纳集团监督体系存在的问题，扎实开展政研课题研究，查堵点、破难题、建机制，形成了构建完善集团大监督”体系的一系列对策建议，促进各项监督贯通协调，进一步形成工作合力。从调研情况看，党的十九大以来，集团坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终胸怀“国之大者，锚定健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系目标，坚定不移推进全面从严治党、从严治企，持续推动党的领导与企业治理相融合、党内监督和其他监督相融合，不断强化对权力运行的制约监督，稳步提升企业治理体系和治理能力现代化水平。
8、（一）监督机构比较健全集团不断健全监督体系，全面提升监督效能。在集团总部层面，设有纪检监察组、党组巡视办和审计部等监督机构，承担纪律监督、监察监督、巡视巡察和经济体检等职责；设有党组办公室、党组组织部、党建工作部等党的工作部门，在不同领域承担和体现党组主体责任，负责抓好职责范围内的党内监督工作；设有计划发展部、财务与资产管理部、安全生产部、法律合规与企业管理部等职能部门，按照“谁主管、谁监督”的原则，认真覆行各自业务领域内的监管责任，把全面从严治党的责任和压力向业务领域、基层单位传递。总体上看，集团总部监督组织机构比较健全，涵盖党的建设和生产经营等各个领域；在二级单位层面,参照集团总部模式，或
9、单设部门，或合署办公，根据业务需要配备相应的专兼职监督力量，基本建立健全了监督组织构架，为全面深入开展监督工作提供了组织保障。（二）监督制度不断完善党的十九大以来，集团牢牢把握监督工作的政治属性，不断健全完善监督工作的制度规范体系，围绕业务形态和所涉及行业的多样性、差异性扎紧制度的笼子。在集团总部层面，先后制定印发了监督工作相关一级制度12项、二级制度40余项，基本形成了一套以党内监督制度为统领、以纪检监察和巡视巡察制度为基础、以业务领域规范制度为抓手、以监督全覆盖为导向的监督制度体系；在二级单位层面，党委统一领导下的监督制度体系也逐步建立完善，在定位清晰、权责明确、精干高效、管控有力的机构设
10、置和定员定岗管理模式下，监督执纪由“惩治极少数”向管住大多数转变，制度优势带来的治理效能初步彰显。（三）监督合力正在形成集团坚持系统观念，推动健全完善党内监督和职能监督协同联动机制，深化与外部监督力量的务实合作，探索创新各类监督力量“联合作战”的有效路径，推动提升监督质效，释放监督治理效能。在内容贯通上，各类监督都把党内监督规定的8个方面主要内容作为监督的重点，从不同领域、不同角度开展监督检查,确保方向一致、内容贯通、执行到位；在力量协同上，集团总部和各二级单位普遍成立了党风廉政建设和反腐败工作协调小组,建立了定期会商沟通、联合监督检杳等工作机制，通过发挥各部门业务专长，对监督对象进行“综合会
11、诊”。202()年，集团纪检监察组、党建、财务、审计、人资等10个职能部门，对23家新成立单位(机构)联合开展日常监督和调研检查，了解情况236项，发现问题65项；在成果共享上，围绕在日常监督、专项监督、巡视巡察、审计合规、领导干部考核评价等监督活动中产生的监督成果，各监督机构按照程序对接互动、共享共用，放大监督效能。比如，在每轮巡视审计前，组织相关部门进行问题交底，汇总形成问题清单，带着问题精准监督；在整改提升上，将问题整改情况作为纪检监察、巡视巡察、内部审计等监督重要内容,各业务主管部门认真履行监管责任，按照监督职能联合督办、联合验收，推动真改实改、改出成效。三、集团监督体系存在的主要问题
12、与代表性从调研情况来看，集团现行监督体系还存在一些体制不顺、衔接不紧、运行不畅的问题。主要有以下几个方面：（一）监督整体力量偏弱调研反映，监督机构设置不平衡，集团总部监督机构设置比较健全，但二级及以下单位不同程度存在不完备的情况。比如,当前集团所属45家二级单位中，仅有28家配备纪委班子；监督专职力量与监督任务不匹配，监督人员配置与点多、面广、量大的业务工作现状不相适应，监督岗位职数偏少，部分二级单位存在人员缺编较多的情况。以审计人员为例，截至2022年底，全集团专职审计人员仅有84人，离国资委要求的3%o的占比（115人）还有较大差距。由于监督力量与监督任务不匹配，导致监督管控的穿透性难以保
13、证。（二）监督工作机制还不完备调研反映，现阶段集团虽已基本建立起多主体的监督机构和党风廉政建设和反腐败工作协调小组的重要平台，但缺乏一整套比较完善的沟通、考核、监督、问责机制，沟通会商不够经常,在监督力量的整合、打通上还存在一定不足。比如，在制定计划方面，各监督机构在不同的制度体系下存在一定的孤岛现象，未实现信息全面覆盖和及时共享，容易产生监督盲区，也容易因交叉、重复和多头监督导致资源内耗，增加基层负担；在问题线索处置方面，各监督机构在监督检查中发现了不少问题线索，有的未能及时规范地移交，导致一些问题线索未得到及时处理；在追责问责方面，各监督机构对政策的理解和尺度把握不一，需要相关机构共同对重
14、大或复杂疑难问题调查过程、调查结果和处理建议进行审核，形成一致处理意见，保持监督执纪问责与政策标准的一致性。（三）监督责任落实还不到位调研反映，一些部门和单位监督主体责任意识不强。有的单位党委把主体责任中的监督责任也甩给纪委，重管理而轻监督;有的职能部门履行“一岗双责”不到位，重工作安排部署，轻日常监督检查，该发现的问题没有发现，抓早抓小不够有力有效,监督越位、缺位、错位、失位等问题还不同程度存在；有的基层纪委对自身“监督的再监督定位把握不准，对组织与协调的关系理解不透，以亲力亲为代替组织协调，调动职能监督的主体作用不够，在治本抓源头工作中形成职能监督责任弱化、纪检监督责任泛化的局面；有的单位
15、纪委在监督执纪中发现的多是主责部门程序规范、资金管理、项目推进等方面的问题，与纪检监察工作的契合度较低，没有深入挖掘隐藏于问题“表象”背后的作风和腐败问题，监督执纪变成了为主责部门拾遗补漏。（四）监督功能发挥不够充分调研反映，党内监督主导作用不够突出，党内监督责任机构推动其他各类监督在信息沟通、工作联通、成果融通上不够经常、有效。纪检监察监督作为党领导下的专责监督，发挥协助引导推动功能还不够充分，促进各类监督在决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用上离贯通协调的目标还有一定差距，整体功能发挥不强、权威性展现不够；职能监督功能发挥不均衡，有的部门主动监督、靠前监督意识不强，存在怕得罪人思想，有
16、的部门监督方法有欠缺，日常监督检查深度不够，一定程度上还存在工作需要时才监督”“上级要求了才监督”“发生严重问题后才监督”等现象，真正由职能监督所移交的问题线索、查办的案件寥寥无几。如中水电专案等近年来查处的多起违法违纪案例反映出，某些问题长期存在而未能被及时发现。（五）监督工作专业化程度不高调研反映，监督工作规范化、法治化、正规化建设方面还存在一定差距，当前集团监督工作人员很多都是由其他职能部门转岗，专业化程度不够，其能力素质与监督工作新形势新任务不完全匹配，与中央的要求存在一定差距。比如，招投标领域腐败风险较高，但目前发现问题主要依靠信访举报，线索核查也仅停留在问题表象和管理方面存在的不足
17、，背后的腐败问题和问题根源难以穿透；制度机制建设不够完善，集团不断适应新形势新要求,对相关监督制度进行了完善，对一些工作流程进行了优化，但在监督执纪工作中仍有个别环节缺乏相应的具体制度规范，不利于提高监督执纪的规范化水平；依纪依法办案能力存在不足，有的单位纪检机构执纪审查过程中仍然存在定性量纪不精准、处理处置不恰当、程序手续不规范等问题，有的对监督的着力点和切入点把握不准，精准发现和研究解决深层次问题的能力还存在较大短板。比如，有的单位纪委每年开展了10余次专项监督，看似监督动作多、力度大、范围广，但从执纪审查实际情况来看，监督方式粗放简单、浮于表面，一般难以发现深层次的问题。（六）问题在国资
18、央企纪检监察工作现状中的普遍性和代表性在撰写本文前，调研组通过电话、网络社交平台等方式，对全集团纪检监察机构负责人、纪检工作部门负责人以及基层纪检监察干部100余人进行访谈，集团纪检监察组主要负责同志专程赴国家电投、中国一汽集团等兄弟央企交流取经，并利用参加国资央企纪检监察系统业务会和培训会的契机，与同行进行深入交流探讨，了解并整理国资央企纪检监察工作存在的主要问题，形成有价值的资料共20余份。除上述集团纪检监察工作的问题在国资央企纪检监察系统范围内存在普遍性和代表性外，其他一些特殊性问题也值得关注。比如，调研中大家除反映以上监督体系方面存在的问题外，还普遍反映基层监督工作面临对“一把手”和同
19、级监督难、人情社会”监督难、问责难，不愿、不敢、不会监督等现实难题。这些问题极大地影响了国资央企纪检监察工作的运行和发展，如何解决上述问题并完善工作机制、改革优化监督体系，对进一步推动纪检监察高质量发展具有较大现实意义。四、改革完善国资央企监督体系的对策建议聚焦当前国资央企监督体系建设运行存在的突出问题，本着发现问题、推动工作、立行立改的原则，建议构建由党委（党组）统一领导的大监督体系，统筹整合各类监督力量和资源，加强央企总部与二级单位之间上下联动、加强党内监督与职能监督左右贯通、加强内部监督力量与外部监督力量内外配合，充分释放监督体系整体效能，以有力监督保障国资央企高质量发展。（一）构建大监
20、督体系的总体要求指导思想：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，坚持以完善党和国家监督体系为出发点，以党内监督为主导，突出政治属性，健全监督体系，完善工作机制，提升监督效能，促进党内监督和其他各类监督贯通协调，推动健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。主要目标：着力理顺各监督机构的工作关系，着力促进各监督机构之间的贯通融合，着力提高各监督机构的履职能力，进一步激发各类监督的协同效应，形成监督合力，增强监督效果，实现监督工作系统性、整体性、科学性、时效性的有机统一。一是突出上下联动，形成集中统一、同向发力的一元化领导体制。按照统一领导、分级负责、全面覆盖、权威
21、高效的要求，在党委（党组）统一领导下，强化各级党组织对监督工作的领导责任，织密上下联动的监督网，推动监督由“点”向“面”拓展，由“广度”向“深度”递进。二是突出左右贯通，形成优势互补、同题共答的一盘棋运行机制。始终把党内监督作为各类监督作用发挥的方向引领和根本支撑，精准把握各类监督的内涵外延、职责权限、运行机制，依托大监督体系的工作平台，加强各监督机构之间的协作配合、衔接贯通，推动实现各类监督力量整合、程序契合、工作融合。三是突出内外配合，形成统筹衔接、同步推进的一体化工作格局。加强与属地党委、政府的沟通协调，强化与地方纪委监委、兄弟央企纪检监察、巡视巡察和审计等部门的业务合作，围绕重点领域、
22、关键环节以及线索处置等开展联合监督执纪实践。工作原则：一是坚持系统观念。按照统筹协同、分级负责、上下联动的要求，健全完善监督体系，有效整合各类监督力量和资源，构建高效衔接、运转有效的工作机制，形成全方位、多层次、立体化的监督工作格局。二是坚持问题导向。强化对重点领域、重点单位、重点部门和重点岗位的监督，强化对权力运行的制约监督，特别是对“一把手和领导班子的监督，增强监督实效。三是坚持守正创新。发挥党内监督在大监督体系中的主导作用，以严格的党内监督带动各类监督同向发力，各监督机构各司其职、各负其责，在监督方式、监督范围内，主动履行监督职责。（二）构建大监督体系的领导体制成立大监督委员会。在党委（
23、党组）统一领导下，成立大监督委员会，党委（党组）书记担任委员会主任，总经理、党委（党组）副书记，党委（党组）副书记，纪检监察组组长担任委员会副主任，承担监督任务的部门主要负责人作为委员会的成员，负责统一领导全集团的监督工作，研究部署年度监督计划，协调解决监督重大问题。成立大监督委员会办公室,办公室与党风廉政建设和反腐败工作协调小组一体化运行，承担大监督委员会日常工作，负贲拟定年度监督工作计划，协调各类监督力量统一行动、相互衔接、协调配合开展监督工作，进而形成规范有效的监督合力。（三）构建大监督体系的工作机制建立健全监督计划统筹、监督信息共享、重要情况会商、联合监督检查、问题线索移交、联合办理案
24、件、问题整改闭环等7项工作机制。一是监督计划统筹机制。每年第四季度，各监督机构向大监督委员会办公室报送次年监督计划，由办公室统筹整合报大监督委员会批准后实施。二是监督信息共享机制。建立监督信息共享目录，各监督机构按规定、按程序及时向其他监督机构通报情况，实现监督信息互通共享，打通信息孤岛和数据壁垒。三是重要情况会商机制。对重要问题的分析研判、重要事项的追责问责建议等，各监督机构开展集中“把脉会诊，充分交换意见、提出工作建议，深化精准监督和问责量纪处理。四是联合监督检查机制。根据工作需要部署开展联合监督，一个部门牵头,多个部门配合，强化由“单兵作战”向“协同共进”转变，避免监督空白和重复监督，减
25、轻基层负担。五是问题线索移交机制。各监督机构在工作中发现涉嫌违纪违法问题线索，按照干部管理权限和规定的程序、时限和要求，及时向有处置权限的纪检监察机构移交。纪检监察机构在工作中发现有关单位违反规定、属于其他监督机构管辖的，按规定及时移交办理。六是联合办理案件机制。在查办重大疑难复杂案件时，有关监督机构根据需要选派专业力量一并参与，在案件突破、证据固定、问题定性等方面提供专业技术支撑，协助提升案件审理质效。七是问题整改闭环机制。牢固树立问题不整改还不如不监督的理念，对监督发现生产经营方面重大问题，通过总经理办公会进行部署整改；对监督发现党的建设方面重大问题，通过党建工作例会进行部署整改,对整改不
26、力、敷衍整改、虚假整改的严肃追责问责。（四）构建大监督体系的保障措施一是加强组织领导。各级党组织要加强对监督工作的领导，上一级党组织要强化对下一级党组织监督工作的督促和指导，保障党中央关于健全完善监督体系的决策部署和党委（党组）工作要求不折不扣落实到位，统筹推动各项监督工作有序开展。二是加强队伍建设。各级党组织要强化监督队伍和能力建设,配备与监督任务相匹配的人员力量，完善支持监督人才成长发展的政策体系，加强培训教育，建立起不断提升专业能力和综合素质的长效机制。三是加强制度建设。结合实际，构建“1+2+N的大监督制度体系，即出台1份改革完善监督体系的指导意见，建立大监督委员、大监督委员会办公室等2项工作规则，制定N个各类监督机构之间的双边”或“多边”协同联动机制。四是加强信息化建设。深化“互联网+监督”，充分运用大数据和信息化手段，分级分类建立完善监督基础数据库，稳步推进监督数据汇聚整合和共享共有，切实提升监督效能。
