我国失地农民养老保险.ppt

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1、我国失地农民养老保险问题研究,引言,马克思曾指出，“土地是一切生产和一切存在的源泉。”在我国这样一个人多地少、经济发展水平较低的农业大国，土地是农民安身立命、保障其生存和发展的最重要的生产资料。然而，随着工业化、城市化的进程的加快，土地征用不断扩展，越来越多的农民失去了他们赖以生存的土地。目前我国已有失地农民5500多万，今后将以每年至少200万人的速度递增。到2020年，预计我国失地农民总数将超过1亿人。,在我国，由于城乡二元经济结构的制约，以及目前农村养老保险体制和城镇养老保险体制尚未完全接轨等原因，部分失地农民无法正常纳入城镇养老保险体制，成为“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”农

2、民，形成了新的弱势群体。如何合理妥善地安置失地农民，为其提供有说服力的社会保障显得尤为重要，而适时建立健全失地农民的养老保险体制，正是解决失地农民问题的核心所在。因此，失地农民的养老保险的建立与完善成为当前学术研究和政府工作的重点和难点。,内容结构,1 背景2 理论基础3 失地农民养老保险制度模式研究4 失地农民养老保险制度现状研究 5 完善失地农民养老保险制度的对策6 有待深入研究的问题,1 背景,1.1 失地农民的概念和特点1.1.1 失地农民的概念界定 失地农民，是指失去土地的农村居民，即由于经济发展、城镇建设或公共事业的需要，农用地被征收或征用转为城市或工业用地，而导致了农民对土地所有

3、权和使用权的丧失，成为游离于城市和农村的新的边缘群体。主要包括完全丧失土地和部分丧失土地的农村居民两大类。农民失地是经济社会发展、城市化进程中的一种必然现象。,1.1.2 我国失地农民群体的特点 1)人口结构复杂，生活区域的流动性 主要包括剩余劳动力；达到或超过法定退休年龄人员；未成年人员；特殊人员等.2)失地农民的市民角色转化困难，受到城市的社会排斥 3)失地农民规模迅速扩大 4)就业、养老问题尤为突出,1.2 失地农民的补偿安置,1.2.1 计划经济时期土地征用补偿安置制度的发展1)起步阶段（1950-1957年）1950年11月10日中央人民政府政务院公布实施了城市郊区土地改革条例，只是

4、提出对于耕种该土地的农民应给予适当安置，并没有具体的措施。1953年中央人民政府政务院关于国家建设征用土地办法规定，用地单位应协同政府劳动部门和工会在许可范围内，尽可能吸收其参加工作。2)调整阶段（1958-1964年）1958年1月6日，国务院公布施行国家建设征用土地办法（修正草案），规定征用土地后对农民生产、生活有影响的，应发给补偿费或补助费。主要安置方式为招工安置、货币补偿安置。,1.2.2 改革开放后的补偿安置3)完善阶段（1978-1993年）1982年国务院颁布国家建设征用土地条例，在征地补偿标准上有较大的变动，征地补偿费用包括土地补偿费、青苗、附着物和农业人口安置补助费，还首次提

5、出了具体的安置途径。1986年中华人民共和国土地管理法规定，对因征地产生的多余劳动力可通过发展农副业生产和乡镇企业给予安置，或安置到其他单位。4)创新阶段（1993年至今）1993年，浙江嘉兴市在全国率先进行土地征用制度的改革，进行“土地换保障”制度的探索，于1998年成型，2001年被确定为全国首批征地制度改革试点城市。这一时期安置方式为货币补偿安置、资产型安置、招工安置与社会保障安置方式相结合。,以土地换保障,根据嘉兴的探索和实践,“土地换保障”的基本内容是土地被征用后，失地农民“农转非”，进入社会养老保险体系，按月领取基本养老金。安置被征地农民，建立社会保障制度，实质上是“土地换保障”(

6、卢海元(2003)的过程。中国社科院社会政策研究中心的张时飞和唐钧(2004)提出了“以土地换保障”的政策建议。土地征用款是农民失去土地后维持生计的唯一资本，政府积极引导失地农民投资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措。学者许庆归、钱红(2003)提出，“土地换保障”将征地农村人口的合法权益，有效化解他们的生活风险，又促进小城镇建设，保持社会安定。,几种安置方式比较,是失地农民养老安置的主要方式。优点：操作简单，农民心理上容易接受，适宜安置年轻人和已出外打工的农民。缺点：没有有效解决农民的长远生计，只考虑了眼前的生活安排，而且有支付风险。,包括投资入股安置、住房安置、划地安置（留地安置，最

7、早于20世纪80年代初在深圳实践）、农村集体建设用地使用权流转。特点：收益较高，有效保障了失地农民的生活，具有可持续性。,4 社会保障安置 是将失地农民纳入社会保障体系的安置方式，可以扩大社会保险网，符合我国 加快建立社会保障体系的大方向，对社会稳定、经济发展起着积极的作用。,1.3 我国失地农民养老保险的发展历程,1.3.1 相关政策 2002年2月劳动和社会保障部办公厅下发了关于印发2002年农 村养老保险工作安排的通知，其中失地农民既不同于城镇居民也有 别于农民而是一个特殊群体首次被提出，强调切实改变“就业靠土地，保障靠家庭”的传统思想，在实践中理顺思路，在创新中寻求解决出 路。2003

8、年12月，劳动与社会保障部农保司下发了认真学习贯彻党 中央和国务院领导有关农村养老保险决策和指示精神的通知，针对 征地农民的特殊情况提出以“粮食换保障”、以“土地换保障”的解 决思路，此举又将农村养老保险工作推上一个新台阶。,在2004年底全国农保工作会上，劳动与社会保障部代国务院草拟的关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见(征求意见稿)对被征用土地做出了严格的规定和管理，明确提出对城市规划区内的被征地农民，建立养老保障的范围。2005年12月31日通过的中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见中指出，完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置

9、渠道，健全对被征地农民的社会保障。2006年4月，国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知（国办发200629号文件），提出了有关解决被征地农民社会保障问题的基本思路、原则要求以及主要意见，为建立被征地农民社会保障制度指明了方向，对于指导和推动各地加紧研究解决被征地农民社会保障问题起了积极的作用。,1.3.2 各地实践发展,1 纳入城镇社会保障体系北京和成都模式；2 纳入农村社会保障体系青岛模式；3 针对失地农民建立专项社会保障制度 建立失地农民社会保险制度天津、西安模式；创建介于城保与农保之间的“镇保”上海模式；建立失地农民基本生活保障制度 以浙江、江

10、苏、山东为代表；4 纳入商业保险体系重庆模式。,1993年，浙江省嘉兴市最早开始失地农民养老保险的实践。2003年后，各地从实际出发，对失地农民养老保险制度进行了积极探索。2007年9月，全国己有17个省级政府或部门出台了被征地农民社会保障文件，1000多万被征地农民被纳入基本生活或养老保障制度，筹集养老资金2000多亿元。目前，形成了几种典型的模式:,2 理论基础,2.1 边缘化理论 拉美学者中的“二元论”派认为，“边缘化”通常产生在向现代化过渡的进程中，有些人、团体和地区落伍了，或难以参与这一进程，或不能从这一进程中受益，只能处于“边缘化”地位，被排斥在社会等级之外。我国失地农民边缘化问题

11、产生就是农村和城市双重排斥的结果。由于我国城乡二元分割制度的存在，使失地农民介于农民和市民之间，呈现边缘化状态。2.2 需要层次理论 美国人本主义心理学家马斯洛将人的需求分为五个层次:生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我实现需要。失地农民对于养老保障的需要是一种最基本的安全需要，是失地农民自身应该享有的合法权益。,2.3 市场失灵理论 失地农民的养老保险具有准公共物品的性质(准公共物品的使用和消费或是其受益的范围是有限的，一个人的使用不能够排斥其他人的使用)，那么政府的干预和管理则是必不可少的。养老保障中的逆向选择和道德风险所造成的市场失灵也需要政府的力量加以矫正。2.4 公平与效率理

12、论 因经济、社会、文化环境等原因所造成的地区间养老保障在现实中存在不公平现象，如何降低制度的运行成本、实现公平与效率的统一也有待于进一步解决。,3 失地农民养老制度模式研究,3.1 建立失地农民养老保险制度的必要性和可行性3.1.1 制度建立的必要性1）从公平权和发展权角度看，失地农民理应分享社会发展的成果2）建设和谐社会，城市化发展的客观要求3）维护社会稳定，缓和老龄化社会的冲击4）扩大社会养老保险网，增强社会保险的调节保障功能,3.1.2 制度建立的可行性分析,1)我国整体经济处于快速发展时期，物质条件基本具备.2)政府职能的转移.3)现行城镇、农村养老保险经验的实践，以及各地解决失地农民

13、养老保险的探索为制度建设提供了支撑.4)农民参保意愿很高.,3.2 失地农民养老保险制度模式研究,失地农民养老保险模式,多元化的养老保险,现有的城乡养老保险体系,过渡性的养老保险制度,社会养老保险,商业养老保险,农村养老保险,上海镇保,城镇养老保险,被征地农民养老保险,社会养老保险与商业养老保险相结合,重庆,3.2.1 失地农民社会养老保险模式1）完全纳入现有的城乡养老保险体系 转入城镇养老保险 刘和平认为在目前农村社会保障制度尚未立法的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。中国人民大学公共管理学院的成德礼和董克用(2004)提出，吸收失地农民参加城镇养老保险。

14、对于“农转工”人员，要将其农龄按照一定的比例折算为工龄的办法，使农龄与工龄接轨，从而将这部分人纳入城镇养老保险体系；“农转居”人员，要将其退休养老管理由现在的民政部纳入到城镇养老保险体系；对于自谋职业人员，要为其开辟参加养老保险的渠道，达不到基本养老缴费年限的，允许一次性补缴，使他们与城镇职工享受同等的养老保险待遇。目前北京、成都采取这种模式,纳入农村社会养老保险制度,陈信勇(2004)指出，理论界和实务界有个通病，偏爱于根据不同的弱势群体或生活风险要求建立不同的独立的社会保障项目，这不仅没必要，也会造成社会保障项目林立，破坏体系的完整性和协调性，也给运行操作带来不便。农民与“失地农民”没有多

15、大区别，但从可行性来讲，后者更能保证资金的筹集。因而，失地农民的社会保障制度是农村社会保障制度建设的二部分或突破口之一，也可以说是建立农村社会保障制度从理想到现实的制度体现。比较有代表性的是青岛模式。青岛大部分地区按照农村养老保险缴费，村集体土地被征用的，应首先将安置补助费、土地补偿费用于缴纳农村养老保险，村集体和政府财政给予相应补助。,2）建立过渡性的保障制度,被征地农民是城镇化过程中因征地而产生的一个特殊群体，是处于城乡之间的边缘群体。如果将这一群体直接纳入城市或农村现有社会保障体系，容易出现某些不相适应的问题。因而，有必要建立区别于现有城乡社保体系的过渡性的的失地农民养老保险制度，并加强

16、和完善土地征收、社会保障等方面的法律体系。卢海元(2005)认为创新制度模式，综合考虑我国国情、社会保障制度建设所处的阶段和被征地农民的实际，创新制度模式，建立适合被征地农民特点的社会保障制度应是现实可行的政策选择，并认为该制度可作为我国多层次社会保障体系的重要补充，此种观点为目前的主流。,3）建立多元化的养老保险制度,越来越多的学者主张在政府主导下建立多元化的制度，逐步解决被征地农民的养老问题，待条件成熟后再逐步向城镇养老保险体系过渡。徐秋花、侯仲华(2006)认为农民养老保险制度要受被征地农民的缴费能力、政府财力支持能力、地区经济发展不平衡、配套政策等因素的制约。具体有以下四种形式:一是对

17、经济较发达的地区，直接将被征地农民纳入城镇养老保险体系。二是建立适合被征地农民特点的养老保险，这个制度有别于城镇和农村的养老保险，与政府、集体和个人的承受能力相适应。三是对农村养老保险条件较好的地区，直接将被征地农民纳、入农村养老保险体系。四是对较落后的地区建立被征地农民的最低生活保障制度，给被征地农民一定的生活补贴。,3.2.2 失地农民商业养老保险模式,这种模式由商业寿险公司与被征地农民签订商业保险合同，通常以村为投保单位，保费从集体的土地补偿费中列支，为被征地农民提供养老保险。鲍杭生等学者(2003)认为我国目前较适宜推行商业型被征地农民养老保险模式，作为过渡性保障模式，待条件成熟后推行

18、政府型被征地农民养老保险模式或政府型与商业型相结合的模式。魏培元(2006)指出，发挥市场机制的作用，利用商业保险解决、失地农民养老保险模式，既是政府解决失地农民养老问题的当务之急，也是建立多元化、多层次社会保障体系的现实选择。2003年以前的苏州采取的是这种模式，福建正在探索中的模式基本上属于商业养老保险模式(李扬、陈文辉(2005)。,3.2.3 社会保险与商业保险结合型保险模式,这种模式通过结合社会保险与商业保险，发挥政府行政和信用优势，运用保险公司在保险技术、专业人员、网点、资金运用优势和保险服务高效优势等方面来解决被征地农民的养老保障问题。主要分为政府主导、保险公司经办被征地农民养老

19、保险模式和商业保险与社保竞争型被征地农民养老保险模式。最典型的是重庆模式（政府调控、保险经办、市场运作），采取由商业保险介入，政府进行差额补贴的方式运行。目前存在形成新的政企不分，保障水平低，风险大等问题。,4 失地农民养老保险制度现状研究,4.1 各地实践模式研究4.1.1 浙江省失地农民养老保障制度 浙江省是我国最早进行失地农民养老保险试点的省。1998年底，嘉兴市为失地农民开办了基本养老保险，2003年正式在全省试点、推广。目前，所有县市均制订了相应实施方案。浙江省的被征地农民基本生活保障制度的保障重点在养老风险的防范上。浙江省的这项制度根据各地市情况可分为：基本生活保障型宁波、湖州、绍

20、兴等地；基本生活保障与基本养老保险结合型衢州;双低保险型杭州；养老保险型嘉兴。,4.1.2 上海市镇保模式,1）征地吸劳和征地养老 20世纪90年代前，上海市对失地农民的安置大致分为两种方式:征地吸劳和征地养老。“征地吸劳”，是指对年龄在45周岁以下的失地农民负责就业安置；“征地养老”则是将女性45周岁、男性55周岁以上的失地劳动力纳入养老范围，每月给予一定的养老补贴。2）上海小城镇社会保险 改革开放以后上海市根据就业市场的变化，将安置政策调整为“落实安置补偿，用于基本保障，适度生活补贴，进入市场就业”，并在浦东新区进行了试点。上海市进一步将土地换保障这一模式推广到全市，2003年10月20日

21、，上海市政府正式发布上海市小城镇保险暂行办法（简称“镇保模式”）。特点：低平台、有弹性、广覆盖。,“镇保”制度上的弹性主要体现在“25%+X”的筹资模式上，25%为基本保险的统筹部分，统筹部分以上一年度社会平均工资的60%作为基数，以25%按月缴纳，其中包含了17%的养老保险、5%的医疗保险和2%的失业保险，生育和工伤保险各占0.5%。X是指补充保险的个人帐户部分，政府鼓励单位和个人选择性的参加，归个人所有，多缴多得。较低的进入门槛和富有弹性的缴费标准，最大限度的扩大了“镇保”的覆盖面。“镇保”有效的保障了失地农民的基本利益，促进了农民的市场就业。,4.1.3 苏州失地农民基本生活保障模式,1

22、6周岁以下,一次性生活补助费6000元,城镇养老保险体系,每月生活补助费160元期限2年,每月基本养老金200元,女16-35周岁男16-45周岁,女36-54周岁男46-59周岁,女55周岁、男60周岁以上,每月生活补助140元,4.2 失地农民养老保险基金研究4.2.1 基金筹集模式,1)社会统筹和个人账户相结合 浙江大学教授杨翠迎等学者(2004)提出，失地农民基本养老保险实行“个人账户+基础养老金账户+储备金”相结合模式，养老保险金水平是根据当地居民的消费水平和农村最低生活保障标准确定，一般情况养老金年领取标准不得低于农村低保金标准的130%。,2)个人账户式的完全积累制 武汉大学社会

23、保障研究中心的宋斌文和荆玮(2004)认为失地农民基本养老保险模式应是个人账户式的完全积累制，采取“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”予以筹集。对失地农民社会保险支出标准要低于城镇职工，并且从土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，应对将来支付风险。,4.2.2 基金来源,失地农民养老保险资金应坚持由政府、集体和个人三方共同出资，按比例、多渠道筹集保险费的原则，以实现失地农民养老保险制度的可持续发展。征地中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社会养老基金的主要来源。此外，养老保险金来源还可以有中央政府和地方政府的财政拨款、失地农民养老保险基金运营收入以及慈善机构的捐赠

24、等几种补充形式。,主要来源：土地补偿费、安置补助费、土地转用后的增值收益,各级政府的财政拨款,农村集体企业出资,其他来源：社会捐赠等,失地农民养老保险基金运营收入,基金来源,4.3 实施中存在的问题,1)政府责任缺失2)养老保险政策缺乏一定的强制性3)养老保障水平低,且保险金给付额固定,未建立起养老金正常的调查和增加机制4)失地农民养老保险基金存在空账隐患与城镇基本养老保险续接并轨存在困难 5)失地农民养老保险基金管理不完善,缺乏长期有效的监督机制6)立法层次低，缺乏国家有关法律法规及政策依据,5 完善失地农民养老保险制度的对策,1)将失地农民完全纳入社保体系,与城镇职工基本养老保险相衔接2）

25、建立完全积累制的个人账户模式3）建立土地出让金按比例投入农民养老保险的制度4）建立健全养老保险金的管理制度,失地农民养老保险基金,政府,集体,个人,社会统筹账户,土地补偿费,安置补助费,个人账户,失地农民养老保险基金,养老保险风险基金（储备金）,土地出让金,国外相关经验,6 有待深入研究的问题,6.1 继续研究一些比较棘手的现实问题 如对4045失地农民、处于临界年龄点农民、土地未随人变动的出嫁女、超生育人员等的保障待遇的性质及公平性问题进行科学实证研究。6.2失地农民养老保险基金问题研究 失地农民的养老保障水平，降低空账风险，基金的保值增值等问题，为进一步的深入探索研究奠定良好的基础。,6.3 健全和完善其他配套措施 综合失地农民医疗、就业、低保和子女教育等方面的问题如何促进系统优化和可持续性；土地征用补偿制度的改革和完善；相关法律的配套等问题。6.4 关于失地农民的调查研究 对失地农民心理变化、生活现状及对未来的预期，关于养老保险的评价等。6.5 与城镇养老保险制度及其他制度的衔接 6.6 比较研究,