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1、l+l+x以村民自治模式进行环境综合整治党的十九大提出：要扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。打造共建共治共享的社会治理格局。2010年6月，以中华人民共和国村民委员会组织法为依据，按照“有法依法、无法依规、无法无规、村民自治”的原则，镇开始探索党组织领导下的“1+1+X”村民自治工作法，并逐渐走出了一条管用有效的实践新路。一、背景缘起金镇位于东新区东北部，区域面积达平方公里，下辖个行政村，个居民区，户籍人口万人，来沪人员近万人，是市社会主义新农村建设试点地区之一。在东开发开放的大背景下，金镇虽
2、然取得了开发建设和城镇化的丰硕成果，但经济社会发展了，干群矛盾却没有明显减少；民生改善了，民心却没得到有效凝聚，农村基层群众上访闹访总量不降反升，一定程度上也影响了合经济社会整体发展环境。经过深入调研发现，金镇主要有三方面问题。一是群众不满意，要求“平等:随着群众民主意识、法制观念的不断增强，原来那种行政式、简单的、粗放的“命令式”管理方式不能适应现实需求。二是群众不信服，要求“依据”。农村集体经济的不断壮大，涉及村民切身利益的民生公共支出越来越多，但在具体操作上无法可依、无章可循，往往凭村干部个人感觉或经验来决策，只能是“毛估估”“拍脑袋”三是群众不买账，要求“参与”。群众参与村务管理的愿望
3、越来越迫切，对享有知情权、参与权、管理权、决策权和监督权的呼声也越来越高，但实际上村务管理主要集中于村干部，“村民自治”一定程度上变味成“村官自治二2010年6月，金镇按照“有法依法、无法依规”和“无法无规、村民自治”的原则，探索出了党组织领导下的“1+1+X”村民自治工作法。“1+1+X”中的第一个“1”是指党组织的领导，强调党组织的领导核心作用；第二个“1”，即村民自治章程，此章程是村民自治的基础性、指导性文件，围绕村民组织、村民权利和义务、经济管理、社会秩序、劳动就业、劳动保障和福利、奖惩、执行和监督9个方面制定内容；而“X”是指由村民会议或村民代表会议讨论表决通过的若干细则，涉及民主管
4、理、经济发展、社会事业、社会稳定、文明创建、岗位职责6大类，涵盖征地安置、集体资产处置、农民建房、补贴发放等村里的重点、难点、热点问题。从2014年起，金镇各村开始运用“1+1+X”村民自治机制推进环境综合整治工作，已取得了明显成效。二、举措机制金镇在“1+1+X”村民自治工作法指导下的环境综合整治主要从四个方面推进：一是总体部署，试点先行；二是尊重民意，发扬民主；三是试点成功，全面推开；四是深化完善，力求实效。（一）总体部署，试点先行对村里哪些事情应该列入“1+1+X”、列入后如何处理等问题，各村分层次、分类别召开党支部会议、村委会议、村民代表会议、党员代表会议、老干部会议、企业家会议座谈，
5、了解村情民意，听取群众意见，由此形成村民自治章程及实施细则的初稿。随后把村民自治章程（征求意见稿）发到每家每户，利用黑板报、宣传栏等，号召家庭成员学习、讨论，再召开村民代表会议收集群众意见，了解群众的想法，看看群众关心的事有没有被写进去。之后各村相继召开村民会议和村民代表会议，党支部书记主持会议，并在逐条宣读、解释章程及细则后进行表决。据统计，各村在这一过程中召开的座谈会不少于20次。（二）尊重民意，发扬民主为深入贯彻党中央、国务院“乡村振兴战略”及区委“高水平改革开放、高质量发展、高品质生活、高素质队伍”战略，东新区构建了家门口医疗卫生服务体系，让健康服务深入社区、贴近村民，努力提升村居民的
6、健康水平、获得感和满意度。通过家门口服务中心卫生室建设，做实做好家门口健康服务，实现家门口健康服务设施的全覆盖以及医疗卫生15分钟服务圈与家门口服务体系建设的功能复合，确保城市化地区15分钟服务圈内均有社区卫生服务站，农村化地区每个家门口服务中心都有卫生室的基本卫生服务布局，为东新区村居民提供更为方便、优质的基本卫生健康服务。（三）试点成功，全面推开群众在制度制定过程中的广泛参与，确保了制度的顺利表决通过。年11月25日，试点村之一的友谊村召开户代表会议，表决通过了友谊村村民自治章程。此次会议应到630人,实到628人，赞成627人，弃权1人，出席率达99.7%,赞成率达99.8%。随后，其余
7、7个试点村也相继召开户代表会议，出席率除3个村在85%左右以外，其他村都超过95%,甚至个别村还达到了100%,表决同意率也高达99%,甚至是100%。试点取得成功之后，2011年下半年此项工作在区全面推开。截至年9月，全镇28个村均已全部完成村民自治章程及实施细则的制定，各村都有了一本符合本村实际的小册子一村民自治章程及实施细则,并发放到每家每户。（四）深化完善，力求实效年，根据社会发展的变化以及“1+1+X”实施两年来的情况，结合村居委换届选举，金镇开始以“内容完善”和“确保执行”为目标对“1+1+X”村民自治工作法进行深化完善。一是深化内容。即实施“一减二增三理。“一减”，即将章程从89
8、条减为71条，将细则从61条减为31条，减“假大空”做不到的内容；“二增”，即增群众利益相关事项，增经济社会热点、难点问题，如“三资”管理、合同备案、文化建设等热点问题以及来沪人员管理、层层转包、规范农民建房控制“两违”发生等管理难题，使“1+1+X”村民自治工作法的针对性、实用性、有效性更强;“三理”，即梳理篇章结构，从原来的经济管理、社会管理、劳动保障改为民主决策、民主管理、民主监督三篇，实际上加重了民主决策和民主监督的分量。二是健全体制。将原来民主理财小组及村务公开小组、村务监督小组等民主监督职能进行整合，建立了村务监督委员会，明确其职责及成员产生方式，加大“民主监督”力度，形成“党组织
9、领导、村民（代表）会议决策、村委会执行、村务监督委员会监督”的治理架构。三是理顺机制。横向上落实“党委领导、政府负责、社会协同（财务顾问、委托代理记账、监管办、特保队）、公众参与（企业家、党员干部、村民代表、党代表、人大代表、志愿者）、法治保障”的社会管理格局，纵向上建立镇村户垂直联动机制，环环相扣，即建立镇、村委会、村干部、村民小组长、党员、村民代表家庭户的垂直联动体系，明确每一层级的职责及绩效考核机制，互动贯通，确保自治章程和实施细则的贯彻落实。四是完善制度。实施“四议两公开”议事规则，建立村民代表会议议事规则、村委会议事规则、村务监督委员会工作规程，确保“决策权、执行权、监督权既相互制约
10、又相互协调”；建立党员联系服务群众制度、村民代表联系服务村民制度，确保党员、村民代表能够充分反映群众和村民的意见和建议，提高村民代表的参政、议政能力，分别增强党组织、村民代表会议、村委会的领导、决策、执行水平；完善星级家庭创建制度，将村民自治章程和实施细则的导向性、约束性内容细化成创建指标，使村民在参与星级家庭创建活动中熟知并自觉遵守。五是确保执行。一个好的政策法规，只有严格执行才会有生命力。对老百姓而言，要他们去贯彻落实一件事情，有三个因素：一是靠自发。当群众认识到村民自治章程及实施细则是维护自己切身利益的，群众便会自觉执行，因此金镇通过宣讲团、案例征集巡讲、图片征集展示等方式加大宣传力度，
11、还以“村里的故事”为主题创作了许多文艺节目巡回表演，使“村民自治、规范管理、维护权益”的理念深入人心。二是靠带动。对一些义务性的规范，要靠党员干部的带动使群众共同遵守，因此建立党员联系服务群众制度、村民代表联系服务村民制度，组织党员干部和村民代表到联系户、推选户家庭上门服务，带动群众，充分发挥党员干部的先锋模范作用和村民代表的示范作用。三是靠约束。对一些“有损公共利益”的行为规范，如“两违”控制等，要靠纪律的约束，因此对群众反应比较强烈的农民建房、“两违”治理、土地管理与保护问题专门制订了金镇关于进一步加强土地保护管理的实施意见，由镇纪检监察部门介入，对干部履职不力、假公济私等现象实行问责，严
12、重的追究经济、法律责任。三、创新成效金镇在环境综合整治过程中利用“1+1+X”村民自治机制取得了显著成效，主要体现在以下三个方面：一是农村“三资”管理更加规范，集体资产大大增加；二是群众主体作用得到发挥，治理难题有效破解；三是基层民主政治得以进步，党群关系大大改善。（一）农村“三资”管理更加规范，集体资产大大增加一方面，村级集体资产大幅增加。年，金镇村级集体经济净资产达亿元，较年增加了近亿元，净资产收益率达12%o另一方面，村民来信来访数量大幅减少。年，金镇信访人（次）比年下降了35%,集访批次下降了43%o由此可见，老百姓感受到自己的利益得到了保护。（二）群众主体作用得到发挥，治理难题有效破
13、解环境综合整治较好地治理了农村违法用地和违法建筑，推进了集体经济组织成员收益分配产权制度改革，取缔了无证废品收购站，农村社会治理顽症得到进一步解决，群众合法权益得到切实保障。（三）基层民主政治得以进步，干群关系大大改善村民在基层党组织的带领下全程参与到环境综合整治工作中，这不仅规范了镇、村单位的行政行为，而且大大降低了村务管理的难度，同时也改善了干部和群众的关系。调查数据显示，群众对干部的满意率从2010年的86.2%提高到了年的98.6%o四、启示展望金镇“1+1+X”村民自治工作法的实施，主要有三个方面的启示：一是要把基层群众自治融入基层社会治理；二是要把民主参与机制嵌入基层社会治理体系；
14、三是要把群众满意度作为检验社会治理成效的根本标准（一）要把基层群众自治融入基层社会治理新时代社会治理中“自下而上”“良性互动”的特点将越来越明显。顺应当前社会治理的新特征和新要求，基层党组织应当把群众自治融入社会治理中，在社会治理中体现群众自治。通过拓展群众自治的内涵，提升基层自治的水平，把基层社会治理纳入规范化、系统化、民主化的轨道。（二）要把民主参与机制嵌入基层社会治理体系在“1+1+X”工作法的推行过程中，金镇充分调动村民的民主参与积极性，多次组织召开村民会议和村民代表会议，通过平等对话交换意见、达成共识，集体表决通过事关村民切身利益的“草根宪法:在扩大、保障群众民主权利的同时，也转变了
15、基层干部的观念，有利于在重大事项、重点难题上各方协商解决问题。（三）要把群众满意度作为检验社会治理成效的根本标准要从群众最关心最直接最现实的利益问题出发，采取具体、有效的方式和手段，回应和满足群众的合理合法诉求。要将与群众切身利益相关的“政策法规之外、道德情理之中”的事情细化，形成可操作的规章制度，“从群众中来，到群众中去”，将群众满意度作为标杆去衡量社会治理的工作成效。东新区金镇的“1+1+X”村民自治法对各项事务的处理做出明确规定，村务管理严格照章办事，决策有机制，办事有依据，议事有平台，村务管理的制度化、规范化、民主化水平明显提升，农村基层民主政治基础得到夯实，群众对党组织的信任度、对干
16、部的满意率大大提高。执政党通过领导村党组织对基层社会的民主治理，完善与改进传统治理体制，此自治方式是解决当前基层面临的各种问题的一个有效选项。金镇的村民自治工作的经验将会产生更大的辐射效应，对的农村基层社会治理具有较强的借鉴意义。近日，金头镇“1+1+X”工作法正式转入各项制度执行和落实阶段。召开全镇推广动员大会、成立村务监督委员会，金头镇马不停蹄地在全镇面上全面推广、有序推进，并始终把“1+1+X”工作法的推广作为新形势新常态下进一步转变党的领导方式、深化村民自治、创新社会治理和加强基层建设的一项全局性、制度性、长期性的重点工作抓紧抓好，在规范村务管理、维护群众权益、密切党群干群关系等方面取
17、得了一定成效，开拓了村民自治的新路。突出“一个主题”，坚持和明确党的领导始终突出党组织的领导，巩固了党在农村的领导核心地位。所谓“1+1+X”,第一个“1”，即党组织的领导，基层自治的精髓，也就是在党的领导下，充分发扬民主，让群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，党组织领导是核心。金头镇站在改进党的领导方式、提高党的执政能力、加强农村基层组织建设的高度充分认识工作的重要性、紧迫性和必要性，坚持把党组织领导贯穿始终，要求明确由党政主要领导担任镇级指导小组组长，各村党组织书记为第一责任人，负总责、亲自抓，并带领两委班子思想上发动，形成共识，拿出自我革命的勇气；组织上引领，开门纳谏，坚持走群众
18、路线；方向上把关，发挥纵览全局、协调各方的领导核心作用。坚持“两个导向”，保障和强化群众主体地位一是坚持“问题导向”，新时期群众的民主意识、法制观念和利益观念日益强化，特别是农村集体经济的不断壮大，全镇个村集体资产总量达到亿，涉及村民切身利益的公共支出和基层社会管理的事项也越来越多。在推广“1+1+X”工作法中，金头镇注重问题导向，坚持将解决问题作为推进自治工作的出发点和落实点，各村都将村“四议两公开”决策程序、集体资产管理、“三违”整治等重点工作纳入了制度。同时，将涉及到民生补助、助学帮困等群众关注的热点问题也作了具体而明确的规定。二是坚持“需求导向”，在推广过程中，不仅仅满足于学习借鉴，更
19、立足于金头各村实际，坚持以老百姓的需求为导向，切实推进各项工作。牌楼村是上海市我喜爱的十大乡村之一，又是上海世博会期间城市与乡村的演绎点，近年来乡风村貌有了很大的改观。但该村村级经济比较薄弱，村党总支想尽办法拿出一些资金服务村民、反馈村民，并在村规民约中对村民最为关心的福利待遇作了重点规定，明确了资金主要用于弱势群体的思路，受到了老百群的普遍关心和欢迎。推动“三个转变”，进一步优化了村民自治机制一是推动领导方式的转变，由过去行政命令式的管理转变为村民在党组织领导下共同协商治理。当前，村里面临着大量的工作，村干部既要面对村级经济的发展、社会的管理和稳定等，又要处理一些鸡毛蒜皮的“小事”，许多事情
20、在法律、法规上没有明确依据，导致有些村干部做工作凭主观臆断，随意性很大。金头镇通过推广“1+1+X”工作法，要求各村都建立起广泛的民意收集机制，自治章程和实施细则从制定到通过、从执行到监督，都高度尊重村民意愿，始终与村民面对面，充分保障村民的知情权、参与权、决策权和监督权，沈庄、牌楼两个试点村的章程户代表同意率均达到90%以上，实施细则则由村民代表表决，同意率达到95%以上。二是推动了从“为民作主”到“由民作主”的根本转变，增强了村民的民主意识和民主能力。村民委员会组织法实施十多年来，村民参与公共事务的意愿原来越强烈，也具备了一定的参与能力。金头镇制定自治章程和实施细则时，以强化村民在村务中的
21、主体地位，明确村民理应享有更加具体的、主动的参与以解决村民实际困难为出发点和落脚点，突出尊重民意，党组织发挥主导、指导、引导和领导的作用，明确了村民的主体地位。要求制度形成征求意见稿，至下而上、至上而下反复酝酿，要求每家每户上门征求意见，征询留有书面意见,要求村干部包干联系每个村组，进行入户解读，最后分别召集户代表、村民代表进行表决。这就为广大村民参与村级民主决策、民主管理、民主监督找到了有效途径，也有力增强了村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的意识和能力，村民普遍认可。三是推动了村规民约从宏观向群众信服认可、便于操作落实的转变。以往，一些村规民约比较宏观，做起来无从着手，往往凭村干部
22、个人感觉或经验来决策决定，只能是“毛估估”、“拍脑袋”。制定“草根宪法”时，金头镇更注重制度规定的可操作性和具体性，涉及群众利益的大小问题以及事关民生民本的公共事项，在章程和细则中都明确规定，初步解决了长期以来村民自治中存在的操作性不够、透明度不清、制衡性不强等问题。特别是将反映最集中、最强烈、最关系到村民切身利益的事项列为重点项目，纳入民主决策程序，针对每一个事项制定一个相应的实施细则，明确具体标准、操作方式、奖惩处置等环节。牌楼村严格按照新通过的实施细则来操作帮困救助，对补助的对象、金额、结算标准、发放时间等作了明确的规定，两委班子顶住压力基本扭转了以往的人情操作乱象。注重“四个结合”，有
23、效打开了基层社会治理的新局面一是把民主管理与依法管理有机结合起来。实践证明，正是由于用民主方式凝聚民心、汇聚共识，才促成了民主参与、民主决策、民主管理和民主监督的有机结合，“1+1+X”工作法在扩大、保障群众民主权利的同时，也为基层干部建立起一个群众认同、运转有效的民主机制，有利于重大事项、重点难题的协商协调解决。二是把民主自治与重点工作、中心工作有机结合起来。党委政府将推广“1+1+X”工作法、深化村民自治工作作为当前重点工作之一，将其纳入“一把手抓党建”的范畴中，与当前“三违”整治、人口调控、动迁安置和土地减量化等重点工作联动开展、相互促进，打好重点工作组合拳。三是把建章立制和有效落实有机
24、结合起来。制度是硬约束，具有一定的刚性,但只有坚持执行才有生命力，工作的实效更取决于制度的有效执行和落实。金头镇要求各村将自治章程和实施细则执行、贯彻、落实到位，这需要党组织拿出魄力，考验两委班子是否敢动真格，全体村民也都要共同遵守自治章程和实施细则，对于不遵守的情况如何制约，也作了详细规定。四是将民主监督与考核激励有机结合起来。金头镇建立完善各村监督体系，村务监督委员会是村级民主监督机构，是监督制度执行的主体，目前金头镇13个村务监督委员会都已挂牌启用，并通过列席两委会议、村民代表会议，接手民主理解、村务监督等职能，参与村务的监督，保障制度的有效落实。在有效实施民主监督的同时，把村民自治章程和实施细则执行情况纳入各村年度综合管理考核体系，并重点研究如何加大村“1+1+X”工作法在考核激励机制中所占的比重，有针对性导向性地修订细化对于各村推广工作不同阶段、不同情况、不同成效的考核激励办法，不仅调动村两委班子工作积极性，也调动村民遵规守约的主动性，使全镇的深化村民自治工作走上良性循环轨道。
