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1、合理划分我国政府间事权和支出责任的思考【摘要】在当前我国多级政府的体系之下，基于明确政府间事权的基础上，界定各级政府支出责任，实现“事权和支出责任相匹配”，是处理好中央与地方关系，实现国家治理现代化的关键问题。本文分析我国事权与支出责任的现状、问题和难点，对我国事权和支出责任划分提出建议。【关键词】划分政府事权支出责任一、我国政府间事权和支出责任的划分存在的问题自1994年税制改革之后，形成了当前我们所使用的财政体制，它是社会主义市场经济体制下的产物,是一种以分税制为核心的财税体制。从这次改革之后，虽然财政体制中的分级框架依然存在，但是具体的分级财政体制却逐渐发生着结构性的变化，而这些变化结果
2、背离了分级财政体制。（一）财力不断向上集中，但中央直接事权和支出责任太少一方面，自1994年分税制改革以来，税收分成比例逐渐向中央倾斜。所得税由地方税逐步转变成为中央与地方的共享税。2016年全面推行“营改增”后，国内增值税五五分成的比例并没能弥补地方财政财力空缺，而是使财力进一步向中央聚集。另一方面，中央直接管理的事务太少，大部分事务都由地方承担，中央与地方共同承担的部分比例不明确，导致转移支付比重过高。（二）财权不足，地方政府履行事权缺位，支出责任难以实现分级财政体制下，名义上中央、地方各级都享有一定的财权，履行相应级别的事权。但是当前在我国，中央的集权比较严重，比如说我国的共享税、中央税
3、、地方税等立法权都集中在中央，这就导致地方财政亳无发挥之地。一方面地方政府必须履行辖区内的事权，另一方面财权虚位导致其支出责任难以实现。二、我国合理划分财政事权和支出责任的难点（一）政府与市场边界不清晰，事权宽泛，支出责任轻重不分一方面，许多本该由市场实现的资源配置，政府却错位、抢位，投入大量人力、物力，主导市场活动，参与市场竞争，如地方政府热衷于招商引资、商业推广，国有企业大量投向非涉及国家安全、国民经济命脉的行业。另一方面，一些该由政府承担的公共责任，政府却缺位或履职不到位。如打击假冒伪劣、保护侵犯知识产权、保障公平竞争等方面，政府投入还远远不够。（二）公共产品的受益范围难以界定根据公共产
4、品理论，公共产品一般可分为地方性和国家性的两种，这种区分是按照受益范围的大小来划分的，然后根据这种划分来决定事权与支出责任的归属。同时，各级政府在提供公共产品时所相应承担的事权与支出责任也是由公共产品受益范围的大小决定的，按照这种理论，能够很好地满足各级政府辖区内的社会公共需要。虽然依据公共产品理论,可以清楚划分各级政府事权与支出责任,但在实际操作中却难以做到理论与实际的完美结合。（三）中央掌握决策权，事务的具体执行权及支出责任由地方承担的分权模式难以改变自1994年的分税制改革之后，虽然随着时间的推移在内容上有所调整，但是基本还是很少有涉及事权划分和支出责任这方面的调整。到了2003年，国家
5、开始出台了多项重大民生福利项目，政府事权划分也继续维系了以往的分权模式，采取的是一事一议的处理方式。在这种的事权划分模式之下，决策权在中央，具体事务执行在地方，必然导致事权和支出责任不统一。合理划分事权和支出责任，关系到国家治理结构的调整，其难度不可小觑。（四）地方政府的财政压力巨大事权与支出责任的划分，主要还是依赖于地方各级政府掌握的财力。但是在1994年的税制改革中，其内容实际上强化了中央财政的地位，而地方政府承担了中央政府下移的较多事权与支出责任。我国的税制结构决定了我国在较长时间内都无法改变中央财力充裕、地方财力不足的状况。所以说，我们短期内将无法改变地方政府财政压力的存在，而受到这种
6、模式的约束，对划分各级政府的事权与支出责任将是一种挑战。三、政策建议政府间事权与支出责任的划分，应按照先易后难、循序渐进的原则，清晰的认识到各级政府的事权与支出责任，然后逐步结合实际，制定相应的改革目标，并不断向前迈进。我国在规范事权和支出划分方面，要做好以下几点：（一）明确界定政府与市场的边界，避免政府事权缺位或越位要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不要盲目插手。市场有其自己的运行规律，应该承担相应的风险，对于市场能够承受的，不要随便搀和，对于迫切需要政府介入的，要积极应对。所以说，在这个过程中，政府要摆好自己的位置，正确的处理经济发展与社会发展的关系。尽量将财力用于公共产品和服务的提
7、供上，特别是与广大人民群众息息相关的公共卫生、基础教育等民生领域。改善在侵犯知识产权、不正当竞争等维护公平竞争市场秩序领域履职不到位的情况。（二）合理划分中央与地方政府间事权，并据此界定各级政府财政支出范围中央与地方政府之间的事权划分应根据公共产品的受益范围作为划分的主要依据，根据中国国情同时参照国际经验，中央政府应主要负责国防、外交、重大科研项目、基础性养老保险、全国性基础设施建设、食品与药品安全监管、优抚安置、宏观经济管理与调控、收入再分配等。（三）推动事权与支出责任划分的法治化，做到有法可依要想从根本上解决事权与支出责任划分不清的问题，就必须明确各级政府的具体职能，并按照一定的法定原则来
8、进行划分，做到有法可依：第一点，应该考虑在宪法层面上增加相关内容；第二点，合理利用预算法，对各级政府的事权与支出责任划分的形式和内容进行明确、具体地规定，为两者的相互适应提供强有力的法律约束。（四）建立规范透明、规模合理的转移支付制度，确保地方财力与事权、支出责任相匹配在具体的实施过程中，按照事权与支出责任相匹配的原则来进行，对于转移支付的形式、范围、标准等必须以法律形式进行明确。对于一般性转移支付制度要继续完善；对于专项转移支付制度要加强规范，建立公开透明的决策机制；完善转移支付的审查、监督、公示反馈制度，提高制度执行的透明度和刚性。如果是上级政府授予下级政府完成的公共事务，上级政府必须给予
9、足够的财力支持，确保地方政府事权与支出责任相匹配。（五）加强问责机制，重视事权与支出责任的绩效考核对各级政府的事权与支出责任,必须建立相应的问责机制，并引入绩效要求,使事权与支出责任的划分，能够真正的发挥效力。做到让各级政府既能各尽其职,又能让其各司其职；这种形式下的财政资金才能发挥最大的作用，从而提高其使用效力，为社会公共需要服务。参考文献1卢洪友，张楠.政府间事权和支出责任的错配与匹配IJ.地方财政研究，2015(5)：4-10.广西财政厅课题组.政府间事权与支出责任划分研究J.经济研究参考，2015(47)：13-19.对政府间事权与支出责任划分的思考摘要合理划分中央与地方事权和支出责任
10、是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。本文主要分析中央与地方政府事权与支出责任划分的现状，总结了目前事权与支出责任划分存在的相关问题，提出了相应的政策建议。关键词事权；支出责任；中央；地方政府一、引言政府间事权与支出责任的划分归根结底是要理顺中央与地方政府之间的关系。新中国成立以来，中央和地方政府之间的关系一直在不断地进行调整，但总是陷入“一收就死，一放就活，一活就乱，一乱就收”的怪圈之中。94年分税制改革从收入方面人手，大大提高了两个百分比比重。但受限于客观条件，中央与地方的事权与支出责任划分并未涉及，导致分税制改革只走了一半。目前形势下社会逐
11、渐凸显的一些现实矛盾，例如地方债务危机、房产泡沫等，究其原因，多多少少都源于事权与支出责任划分不清晰、不规范。因此，必须积极推进中央与地方事权与支出责任划分改革。二、政府间事权与支出责任划分的现状93年国务院发布的关于实行分税制财政管理体制的决定确定了中央和地方的主要支出项目。这种划分方式不是从理论得来的，而是当时体制的一个遗留现象，本身就存在不合理的地方，如支农支出、价格补贴支出这类支出本身属于宏观调控的职能，却划分为地方支出，这类支出的增长无疑加重了地方政府的负担。义务教育作为一种公共产品，本来应该由中央来承担，实际情况却是中央只承担了不到10%,其余均由地方政府负担，尤其是基层政府负担最
12、多。在后续的调整改革中也存在着执行走样的问题，每次改革，地方事权越来越多，中央事权越来越少。究其根本，是政府和市场的关系还没有理顺，政府仍然承担了部分市场事务。这种情况不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不利于政府有效提供基本公共服务。三、政府间事权与支出责任划分的问题(一)政府职能定位不清事权的界定依赖政府职能的界定。市场经济中资源的配置方式有市场和政府两种，其中起决定性作用的是市场，政府是作为纠正市场失灵的一个补充。但实际上，政府在公共服务供给方面经常存在”缺位，“越位”和“错位”的情况。部分不应该由政府承担的事务往往堆在了基层政府的头上，加重其支出压力。而一些如检验检测、绩效评估
13、，项目评审等非盈利性质的中介事务完全可以交由社会上有资格的中介机构承担。既减轻了基层政府的支出压力，又提高了办事效率。(二)中央和地方事权和支出责任划分不清晰、不合理94年分税制改革事权划分几乎没有做出改变，沿袭了既定状态。而在日后进行的诸多次改革之中，随着政府职能不断丰富和转变，一些在原体制中未被提及的新增事项的责任划分也不尽合理。社会保障是属于应该由中央承担的全国性公共产品，但实际上，在执行上是地方政府承担了这部分财政支出责任。义务教育均衡发展、扩大社会保险制度覆盖范围等这种“中央点菜，地方陪同买单的现象很多，中央拨付的转移支付资金远远满足不了需求。此外，由中央和地方政府共同承担的事项过多
14、，而且划分不够清晰，中央和地方的职责存在交叉重叠的现象。（三）事权与支出责任划分缺乏法律依据我国关于中央和地方的事权与支出责任划分并未明确。所以在实践中，中央和地方的事权划分由于缺少法律依据，常常出现中央凭借政治权力将事权层层下放，而地方政府则被动接受或是进行讨价还价，各级政府之间互相博弈的情形。从长期来看，这种事权与支出责任划分方式缺乏稳定性和可预期性，致使博弈成本的羟生，造成社会无谓损失。事权与支出责任划分的明确性和规范性仍然需要相应的法律文件作为支撑，才能得到保障。四、进一步完善事权与支出责任划分的相关建议（一）有效应用公共产品理论界定政府与市场关系、明确事权与支出责任以公共服务有效供给
15、为目标，界定政府与市场的关系。市场能够做到的，就交由市场去做，政府减少介入或是退出：政府可以通过间接手段调节的，就尽量不要用直接手段去干预。应由政府提供的公共产品，其预算供应由政府供给，其产品供应则可从效率角度出发选择合适的方式，充分发挥民间资本的活力。从受益原则出发明确政府间事权与支出责任划分，按照受益范围进行事权与支出责任划分的改革。对于国防、外交等全国性公共产品，事权应该属于中央，由中央来承担相应的支出责任。对于区域性公共产品，属于中央和地方的共同事权，支出责任由中央和地方共同承担。承担比例可根据其外部性的强弱决定，对于跨省的大江大河治理这种外在性较强的区域性公共产品可以由中央承担大部分
16、支出责任，地方政府承担小部分支出责任。对于地方性公共产品，事权属于地方政府，支出责任全部由地方政府承担。（二）推进政府间事权与支出责任划分的法治化要使中央和地方能够长期保持稳定的关系，就要推进政府间事权与支出责任划分的法治化，保证划分的规范和透明。大部分发达国家都已经在联邦宪法等具有最高法律效力的法律中明确界定了政府间事权划分，防止了中央事权下移的随意性，保证了地方政府的话语权，以法律的权威性代替了讨价还价和拉扯博弈。从法律上强调中央与地方政府事权与支出责任划分的规范化也是我国中央与地方关系调整的必要举措。（三）完善行政管理体制近年来，中央对省直管县财政体制改革十分重视，提出要“推进省直接管理县（市）财政体制改革。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。”而省管县的财政管理体制和市管县的行政管理体制不可避免地存在着不对称的关系。省在取消市级财政体制的同时，相应取消了市级体制集中财力。由于行政管理体制没有同步改革，除财政部门外，各市党政领导机构及部门单位仍在履行全市性事权，市级事权与财权不对称问题突出。所以要科学合理地推行行政体制改革，这样省直管县财政体制才能更好地发挥作用。
