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1、国土空间规划背景下的城市总体规划的思考【摘要】城市化进程不断加快的背景下，城市发展过程中，应明确国土空间规划背景下“城市总体规划面临的问题，并制定有效的应对措施，以确保新时期国土空间规划背景下“城市总体规划”的效果。文章对国土空间规划下“城市总体规划面临的问题进行了分析，并提出了国土空间规划下“城市总体规划”的优化策略，供相关人士借鉴、参考。【关键词】国土空间规划;城市规划;城市总体规划当前，我国城市常住人口数量不断增多，城市规模不断扩大，“城市总体规划”是对城市空间资源配置进行调控的重要手段，新时期国土空间规划背景下，“城市总体规划”面临着新的要求与新的问题，必须加快改革与创新步伐，推动“城
2、市总体规划”质量的提升，从而实现城市空间资源配置的优化。1、国土空间规划背景下“城市总体规划”面临的问题1.1 政策落实不到位国土空间规划背景下的“城市总体规划”，必须严格执行国家政策，但目前很多城市对国家政策的落实不够到位。“城市总体规划难以有效落实国家政策，势必会影响“城市总体规划水平。对“城市总体规划”的现状进行分析发现，其工作内容主要包括空间研究、技术方案以及技术规划三个方面。基于这三个方面，国家与政府对“城市总体规划，的发展提出了更加严格的要求。但实践过程中，“城市总体规划”的一些技术文件与政府政策存在一定的差别，导致“城市总体规划”与国土空间规划的目标不一致。1.2 复杂程度比较高
3、国土空间规划背景下的“城市总体规划”，涉及到的专业较多。相关工作人员在实践过程中必须综合考虑城市基础设施需求、生态文明建设、自然环境、群众物质需求等多个方面的因素。“城市总体规划的程序比较麻烦、涉及到的内容较多，需要工作人员在充分考虑城市发展实情的前提下，对“城市总体规划”进行科学、合理的设计。例如，应深入研究城市前期现有配置、中期空间规划、后期总体规划。对“城市总体规划”现阶段的实际情况进行分析发现，政府部门的管理理念有待创新，人力、物力的消耗过大，“城市总体规戈布局难以落到实处，土地归属信息不够清晰，给“城市总体规划”的效果造成了一定的影响。1.3 工作人员的问题国土空间规划背景下，为实现
4、“城市总体规划“介值与意义的充分发挥，必须确保工作人员队伍专业构成结构的合理性，且要求工作人员必须具备较高的专业化水平。但就目前情况来看，国土空间规划、“城市总体规划的体系尚未实现完美融合，究其根本原因在于缺乏专业构成多样的工作人员队伍、专业化水平较高的工作人员。设计人员是将国土空间规划、“城市总体规划”完美融合为一体的操作者，“城市总体规划”与城市空间利用率、总体规划程度以及人文思想表现等息息相关。伴随着信息技术的发展，国土空间规划背景下的“城市总体规划”，不仅要满足城市发展要求，还要满足人民群众的物质文化需求。借助科学、合理的“城市总体规划”设计，将城市的人文景观、自然景观联系起来，推动城
5、市精神文明建设的加快。但对“城市总体规划”现阶段的实际情况进行分析发现，其工作人员队伍的专业构成比较单一、业务能力有待提高，导致“城市总体规划”存在一定的问题，无法满足人民群众的需求，不利于城市空间利用率的提升，也给城市发展带来了一定的不利影响。2、国土空间规划下“城市总体规划”的优化策略2.1 调动地方政府的积极性地方政府是“城市总体规划”的运营者。在我国行政管理制度下，地方政府受中央政府约束。国土空间规划背景下的“城市总体规划优化过程中，必须充分调动地方政府的积极性，借助地方政府的手段，强调城市总体规划建设中空间层面的重要性，充分发挥城市总体规划建设中地方政府的主导作用。同时.，国土空间规
6、划背景下的“城市女息体规划”优化过程中，地方政府需要提供财政资金支持，地方政府应充分发挥宏观调控手段，更好地推动“城市总体规划”的优化，促进城市发展。2.2 做好各方之间的协调国土空间规划背景下的“城市总体规划”优化过程中，应实现城市资源分配的进一步改善，政府各部门之间应加强交流与沟通，明确政府的权责，构建完善的、健全的“城市总体规划管理制度，使全体工作人员都能做好自己的本职工作，促进“城市总体规划”发展目标的实现。国土空间规划背景下的“城市总体规划”优化过程中，相关工作人员应对人民群众的意见与建议进行广泛收集，听取人民群众对“城市总体规划”的想法，在“城市总体规划建设过程中制定更加符合人民群
7、众实际需求的方案，从而实现“城市总体规划的良性发展，为城市创造更好的效益，进一步推动城市化建设的发展。“城市总体规划需要政府、市场的支持与帮助，例如，北京市在开展“城市总体规划”的时候，便需要各方之间紧密合作，实现对国土空间资源的合理规划与布局。国土空间规划背景下北京市的“城市总体规划”，导入了市场竞争中的公开、公正、公平原则，从而实现了“城市总体规划”的优化，为“城市总体规划”价值的最大化发挥奠定了良好的基础。2.3 提升工作人员的专业水平国土空间规划背景下的“城市总体规划”优化过程中，工作人员发挥着重要的作用，对“城市总体规划的发展建设产生着直接的影响。鉴于此，为实现“城市总体规划“水平与
8、质量的提升，必须加大力度，实现工作人员团体专业结构的多样化，并提高工作人员的业务能力、专业素质、文化知识水平与综合素养。为了做到这一点，“城市总体规划”承担单位与主管部门，应定期组织培训活动，加大对工作人员的培训力度，致力于提升工作人员的专业化水平，通过充分发挥工作人员的专业优势与主观能动性，切实提升“城市总体规划”水平。同时，通过开展培训，开拓工作人员的思维，才能更好地促进“城市总体规划”的优化，充分发挥“城市总体规划”的机制，加快城市实际功能与城市发展理念之间的交融。结语.盛工所述，国土空间规划背景下，“城市总体规划”面临的问题主要包括政策落实不到位、复杂程度比较高以及工作人员问题。基于此
9、，应积极调动地方政府的积极性、做好各方之间的协调、提升工作人员的专业水平，以促进“城市总体规划的优化，提升“城市总体规划”的质量与水平，更好地发挥“城市总体规划的作用，推动城市发展。参考文献：1季如军.土地利用规划与城市规划的矛盾及对策分析在“多规合一”的国土空间规划背景下的思考J.房地产世界，2021(02)：7-9何光环，唐古拉，李本智.国土空间规划背景下的城市近郊村庄精明收缩规划实践探索以宁波市永旺村为例J.小城镇建设，2021,39(01)：83-90.3俞敏.国土空间规划语境下山水城市总体城市设计策略研究以韶关市为例J.房地产世界，2021(01)：16-18.4黄明华，刘煦，王奕松
10、，等.“强制性”与“可能性”国土空间规划背景下的“城市总体规划”探讨J.城市发展研究，2020,27(09)：42-48国土空间规划背景下城乡结合部土地集约利用思路研究【摘要】新一轮国土空间规划提出生产空间要集约高效，坚持存量优化为主的发展模式，进一步提升土地节约集约利用水平，土地集约利用已受到政府、学者与社会的广泛关注。城乡结合部土地是城市中土地挖潜潜力最大的区域，但其集约利用研究仍处于空白阶段。本文拟总结城乡结合部土地利用现状问题，探索城乡结合部土地集约利用研究思路，提出应在土地利用现状与原各类空间规划叠加分析的基础上，开展集约利用评价，进而提出国土空间规划的编制建议【关键词】国土空间规划
11、;城乡结合部;土地集约利用1、引言1.1 研究背景土地是人类赖以生存的基础。我国正处在快速城市化阶段，但人多地少、耕地资源不足的基本国情就决定了只能走节约集约利用土地资源的道路。城市建设用地向外扩张是国内外城乡结合部产生与发展的直接原因1,目前已成为城市用地扩张的前沿阵地，是土地利用矛盾最多、经济利益冲突最强的区域，但也是土地利用潜力最大的区域。2019年5月23日，中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见正式印发，标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。意见明确提出生产空间要集约高效，近年来国家对土地集约利用日益重视，许多学者分别从指标体系、评价模型、用地管理政策等多方
12、面开展了城市土地集约利用评价的理论探讨与实证研究,其核心思想都是从土地利用程度、土地利用结构、投入产出强度等层面构建指标评价体系，通过多因素综合评价模型、层次分析法、燧值法等模型对土地利用状况进行评价，并提出相关建议与措施3。但现有研究成果多集中针对城市建设用地，城乡结合部还没有受到足够的重视，且现阶段对城乡结合部的研究，大多仅停留在描述城乡结合部土地利用特征与土地利用问题的层面上4,加强其土地集约利用问题的研究非常必要，对城乡结合部国土空间规划编制与实施管理具有指导意义。1.2 研究目的1.2.1 合理挖掘土地潜力、提高城乡结合部土地利用效率由于长期以来城乡结合部地区缺乏规划管理，建设多具有
13、盲目性和自发性，土地利用粗放且不合理，已成为城市中土地挖潜潜力最大的区域。而开展城乡结合部土地集约利用研究将为该区域国土空间规划编制提供最直接有效的依据，并有助于国土空间规划管理部门合理利用土地，使城乡结合部的土地利用结构与功能布局更为合理，土地潜力得到最大发挥。1.2.2 建立可定量评价城乡结合部土地利用集约程度的技术方法体系建立一套城乡结合部土地集约利用评价方法与指标体系，可以综合反映该区域土地利用状况、与相关规划的合规程度，测算土地发展潜力，为发挥土地利用的最大效益提供参考，为国土空间规划管理部门提供管理措施与政策建议，从而实现土地的可持续利用。1.2.3 为城乡结合部国土空间规划管理工
14、作提供理论参考与政策建议城乡结合部是以往城乡规划与土地利用规划产生分歧最大的区域，也必将成为如今国土空间规划最为困难的区域，由于管理相对落后、土地利用变化迅速，城乡结合部的违规乱建严重，城乡结合部已成为土地管理工作的重点与难点。而城乡结合部集约利用研究方面可挖掘土地利用潜力，另一方面也将提出国土空间规划编制建议。2、城乡结合部现状问题2.1 土地利用现状与原空间规划相冲突在以往空间规划类型中，与城乡结合部关系最大的是土地利用规划与城乡规划（以下简称“两规但城乡结合部土地利用混乱，存在大量与“两规”相冲突的地块，例如现状建设用地超出土地利用总体规划的允许建设区，规划非建设用地被侵占;违规乱建现象
15、严重，土地利用现状往往舆城乡规划用途不符，影响了原各类空间规划的实施效果。2.2 土地粗放利用不集约，效率低下城乡结合部土地利用呈现出城市空间实体分散化、低密度拓展方式。虽然局部区域建筑密度较高，但开发强度小，容积率普遍较低。土地粗放利用已成为城乡结合部区域土地利用的一个显著特征，大量土地利用效率低下与土地闲置，造成土地资源浪费。2.3 城市功能过度混合，空间破碎化城乡结合部建设用地的功能混合来源于城市开发无序，被各类道路、农用地、民房、水系等条块分割，建设多具有盲目性和自发性，各类建设用地与农用地、农业生产用地等相互穿插、互相分割，土地利用混乱，彼此之间没有功能联系，导致各类用地的相互影响和
16、干扰。2.4 乡结合部土地集约利用思路研究3.1 整体思路先评价后挖潜，并提出规划调整建议。对现状建设用地与“两规”进行叠加分析，依据合规程度按用地类型划分不同评价单元，在此基础上针对个单元构建评价指标体系，进行集约利用评价，并针对评价结果对国土空间规划编制与管理提出建议。3.2 构建集约利用评价体系3.2.1 选取评价对象建设用地是承载城市经济社会发展的主体，在我国土地资源有限、耕地后备缺乏的基本国情背景下，建设用地的粗放利用与浪费使得我国土地资源形势非常严峻。而城乡结合部建设用地容积率低、用地布局分散、空间结构不合理的现象尤为严重，因此城乡结合部土地集约利用的重点应该放在建设用地上。同时，
17、由于公共管理与公共服务用地、交通运输用地、公园绿地对城市建设有重大影响，不能仅仅以土地利用状况反映其重要性，所以也排除在评价之外，而将居住、商业、工矿仓储三类用地作为城乡结合部土地集约利用的评价对象。3.2.2 在原“两规”叠加分析基础上划分评价单元原“两规”是在一定区域内，依据当地土地资源特点与国家社会经济发展要求，对今后一段时期内土地利用的总安排，是国家实行土地用途管制的基础，需严格遵守。因此，土地集约利用评价应考察现状土地利用与“两规”的合规程度。首先判断现状建设用地是否在土地利用规划的允许建设区范围内，仅对范围内建设用地进行评价，再分析其与城乡规划的合规程度。若现状与城乡规划均为建设用
18、地，评价目的是考察土地利用合规程度与土地集约利用状况，按城乡规划用途片区划分居住、商业、工矿仓储评价单元;若城乡规划为非建设用地，评价目的是考察土地集约利用状况，进而提出相关规划调整建议，按土地利用现状用途划分居住、商业、工矿仓储评价单元。3.2.3 分别构建指标体系合理的指标体系是集约利用评价的基础，应针对城乡结合部不同的评价单元体系，分别选取评价指标，构建评价指标体系。土地集约利用评价重点在于土地利用状况的评价，大多是从土地利用强度、土地利用结构、土地利用效益、基础设施投入等角度出发，分别选取相应指标，以此构建评价指标体系。同时，针对按城乡规划用途片区划分的评价单元，本文提出应将规划合规程
19、度纳入评价范畴，并与土地利用状况评价一起构成指标体系。3.2.4 集约利用评价土地集约利用评价实质上是指一种包含多种因素的土地综合评价，且在目前的评价研究与实践中运用最为广泛，因此建议采取多因素综合评价法，先确定指标理想值、标准化方法及权重值，再构建模型进行加权求和计算集约度。同时，针对按城乡规划用途片区划分的评价单元，新增合规程度评价。合规程度=评价单元合规用地面积Xl(M)/评价单元用地面积，取分值判定为合规程度高或低类型。3.2.5 评价结果按城乡规划用途片区划分的评价单元，进行分值区段划分，依据评价结果划分为合规程度高且集约、合规程度高但不集约、合规程度低但集约、合规程度低且不集约四种
20、类型;按土地利用现状用途划分的评价单元，依据评价结果划分为集约、不集约两种类型。3.3 国土空间规划编制工作建议城乡结合部土地集约利用评价的目的，在于为国土空间规划编制与实施管理提供服务，应依据评价结果分别对原土地利用规划确定的允许建设区建设用地布局、原城乡规划确定的规划用地性质提出规划调整建议，进一步完善国土空间规划。前者，在不突破建设用地规模总指标的前提下，进行空间置换，重新划定国土空间规划中城镇开发边界的城镇集中建设区范围，腾出现状土地集约利用程度低的建设用地，补划现状土地集约利用程度高的建设用地，从而实现一定时期内的土地集约高效利用目标;后者，针对合规程度低但集约利用的现状土地，可在国
21、土空间规划编制中将原城乡规划中的用地性质进行调整，按现状进行落实，提升土地利用效率，避免重复建设造成资源浪费。4、下一步工作建议4.1 针对不同评价单元，分别构建指标体系合理的指标体系是集约利用评价的基础。在确定城乡结合部土地集约利用评价思路的基础上，应针对不同的评价单元体系，从评价目的出发，分别选取评价指标，构建评价指标体系。城乡结合部是城市建设用地、农村建设用地和农用地的复合区域，一方面，指标的选取既要考虑城市建设用地与农村建设用地两者之间集约利用特点的共性，又要考虑到两者之间的差异性;另一方面，考虑到城乡结合部所属地域的相关经济、人口等数据难以获取，指标的选取也应该具有可操作性。4.2
22、完善思路，构建评价方法体系在确定城乡结合部土地集约利用评价整体思路的基础上，下一步工作重点应针对现有思路，进一步完善与深化，构建城乡结合部集约利用评价方法体系。其最终目的，是旨在通过建立和完善这套方法体系，用以反映城乡结合部土地集约利用状况，挖掘土地潜力，为国土空间规划编制与实施管理提供建议，实现土地综合效益最大化与土地资源可持续发展。参考文献：川刘玉，郑国楠.中外城乡结合部发展比较研究J.国际城市规划，2013(04)：第53-58页.2龚义，吴小平，欧阳安蛟.城市土地集约利用内涵界定及评价指标体系设计J.浙江国土资源,2002(02)：第44-47页.引嵩陆印，等.城市土地集约利用评价指标体系研究.生态经济，2010(06)：第31-34页.4顾朝林,熊江波.简论城市边缘区研究J.地理研究，1989,8(3)：95-101.
