公共管理学培训讲义.docx

《公共管理学培训讲义.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共管理学培训讲义.docx（54页珍藏版）》请在课桌文档上搜索。

1、公共管理学培训讲义1.1 公共管理学概述1.1.1 公共管理的含义公共管理学一公共管理学是公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各类公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。1.1.2 公共管理学的概念范畴1.1.2.1 公共管理与公共行政(1)公共管理学是公共行政的一个分支学派，是公共行政中重视公共组织或者非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。(2)它在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则与管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。公共管理与公共行政之间的差别：(1) 公共行政更加重视“设计

2、”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；(2) 公共行政更加强调政治的、法律的与行政的手段，公共管理则更加强调管理的，经济的手段；(3) 公共行政更加关注过程、程序与遵照别人的指示办事与内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任与外部取向。1.1.2.2 公共管理与公共产品公共产品一为公共商品、公共物品或者公共品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或者服务，是具有消费的非竞争性与非排他性、自然垄断性与收费困难等特征的物品私人物品一即具有消费上的竞争性与排他性等特征的物品。1.1.2.3 公共管理与公共政策公共政策一是指拥有合法权威的包含立法机关、行政机关、司

3、法机关在内的政府，与由它们授权的有关机构或者部门为熟悉决公共资源或者者社会公共利益的分配等社会问题所作出的正式的决定或者安排,这种决定或者安排是确立一定社会生活的行为准则与行为根据，通常能够表现为法律、政令、计划、方案、程序等形式。公共政策与公共管理的区别：(1) 公共政策要紧是制定社会生活各方面的秩序与行为规则，它通过对社会的政治、经济与文化等各方面的规定与引导，在总体上为一个社会中人们的生活与社会进展制造必需的环境，是人们生活的一种外在条件。(2) 公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量与实现公共利益.公共政策与公共管理有着某些相通或者相通的地方，具有密切的联系

4、：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。第二，公共政策具有一定的公共管理职能。第三，公共管理是实现公共政策的基本途径。第四，在一定层面上，公共管理行为与有关公共政策是合二为一的。1.1.2.4 公共管理与工商企业管理公共管理与工商企业管理之间存在着相通之处：都务必履行包含计划、组织、指挥、协调、人事、预算与操纵等在内的通常的管理职能。公共管理与工商企业管理之间区别要紧表现在：1 .管理性质的不一致与工商企业管理不一致，公共管理包含了政府或者非政府公共组织的活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的，具有了明显的政治性或者公共性的特征。2 .公共管理与工商企业管理的使命

5、不一致公共管理以服务公众、实现公共利益与保护公共秩序为目的；工商企业管理以营利为目的。3 .效率意识的强弱不一致公共管理所需经费大部分来自于公共财政预算，公共管理者并没有太多的削减开支与有效运作的诱因，成本一效益的观念与意识差；工商企业运作的经费来源于本企业的生产所得，以获得更多的企业利润为动机，成本一效益的观念与意识强。4 .责任的性质、范围不一致与工商企业管理相比，公共管理更强调公共责任、社会责任。在工商企业管理中，权威与货任的划分是比较清晰的；在公共管理中，公共管理运作的规模与复杂性、对官僚机构加以政治操纵的要求、对一致性与协调的寻求等因素导致了责任机制的扩散，这种扩散加深并复杂化了公共

6、决策的过程。5 .管理的广泛性、复杂性的程度不一致就人事管理方面而言，公共组织特别是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂与严格得多。1.1.2.5公共治理与善治1.2 公共管理学的研究对象1.2.1 公共管理的兴起1.2.1.1 公共行政的反思1.2.1.2 公共管理的产生1.2.2 公共管理学的研究对象1.2.2.1 确定研究对象的基本思路公共管理学一是一个研究公共管理活动或者公共管理实践的学科,能够将它界定为一门综合地运用各类科学知识与方法来研究公共管理组织与公共管理过程及其规律性的学科，它的目标是促使公共组织特别是政府组织更有效地执行公共政策、提供公共物品与提高公共管理绩

7、效。1.2.2.2 公共行政学的研究对象与体系1.2.2.3 公共管理学的理论体系1.2.2.4 公共管理学的学科特征公共管理学的学科特征要紧表现为：(1)研究对象与范围的特征(2)跨学科与综合性的特点(3) 具体研究问题的特征(4) 公共管理学既是实证的，又是规范的(5) 更具现实性1.3 公共管理学的研究途径与方法1.3.1 公共管理学的研究途径美国著名学者波齐曼认为，公共管理学研究可分为两种途径：公共政策途径(P途径)与企业管理途径(B途径)。P途径强调的是与政策分析的渊源关系，认为公共管理务必与公共政策的形成与制定密切有关。P途径的公共管理如下特征：第一，着眼于高层管理者与他们所进行的

8、政策研究；第二，重视非量化与实务的取向，推崇通过个案研究来进展有关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。B途径：是受管理主义的影响，主张效法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。B途径的公共管理特征：第一，偏爱企业管理的原则第二，对公、私部门的差异不作严格区分第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法P途径与B途径之间的共同之处：(1)它们的眼光并不局限于行政机关内部,而将关注的焦点放到公共部门与外部环境的关系上；(2)它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色

9、，都重视经验性的材料。1.3.2公共管理学研究方法公共管理学的基本研究方法有：1 .实践抽象法对管理实践进行总结、概括与抽象，以获得新的公共管理概论的方法，就是实践抽象法。2 .实体分析法公共管理中的实体分析法，就是在进行公共管理研究时，将公共管理的主体即公共组织，如政府公共部门、非营利组织与准政府组织等，作为一个实体来看待，重点分析该实体存在与进展的前提条件及其与环境的关系，从而获得对这一实体活动的条件与规律等的认识。3 .实验法在公共管理研究中，能够通过选择特定的对象或者领域，甚至人为地提供某些条件，进行管理实验或者政策实验，以取得在更大范围推行某一类公共项目、实施某一种改革甚至整个公共管

10、理体制改革的经验。4 .系统分析法公共管理学中使用系统分析方法的目的，是要帮助人们懂得公共管理系统及其与社会环境的关系；鼓励对公共管理系统地各个构成部分、公共管理过程的各个环节进行同时的研究；引导人们注重这一系统的结构、层次与功能；促使人们从不一致的角度提出问题，开拓新的知识领域,5 .比较分析法公共管理学中的比较分析要求研究者对不一致国家或者地区的公共管理系统及过程加以比较，要求对同一国家或者地区在不一致历史时期的公共管理系统及过程加以比较，从中既找到公共行政学的通常的或者普遍的理论，又发现各国家或者地区在不一致时期的公共管理特色，丰富整个公共管理学的理论及方法理论体系。6 .多学科交叉式的

11、综合研究方式这种研究方式强调各学科之间理论与方法的互补，运用各学科理论及其研究方法来解释与解决公共管理中实际存在的问题。7 .案例分析法案例分析的要点是对已经发生的公共管理实践，分析者尽可能从客观公正的观察者立场加以描写或者叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现与事件有关的当事人的观点、所处的环境，供读者评判。第2章公共管理的理论进展7.1 公共行政理论的演进7.1.1 公共行政理论的初创7.1.1.1 威尔逊的“政治一行政”二分法“政治一行政”二分法一威尔逊提出应在对政治与行政这两个概念进行正确区分的基础上将公共行政理论从政治学中分离出来，进行专门的研究。7.1.1.2 韦伯的官

12、僚制理论韦伯认为，“官僚制”具有下列基本特征：(1) 合理的分工。(2)层级克制的权力体系。(3) 依照规程办事的运作机制。(4) 形式正规的决策文书。(5) 组织管理的非人格化。(6)习惯工作需要的专业培训机制。(7)合理合法的人事行政制度。7.1.1.3 泰勒的科学管理理论7.1.2 公共行政理论的建构7.1.2.1 怀特的系统化行政理论7.1.2.2 古利克与厄威克的科学化公共行政原则厄威克认为下列原则关于行政组织的管理都具有普遍适用性：(1) 目标原则。(2) 人员与组织结构相习惯的原则。(3) “一人管理”原则。(4) “专业参谋与通常参谋”共存的原则。(5) “授权”原则。(6)

13、“责权相符”原则。(7) 明确性原则。(8) “操纵幅度”原则。7.1.2.3 福莱特的动态化公共行政理论7.1.3 公共行政理论的转型7.1.3.1 西蒙的批判与公共政策学派的出现7.1.3.2 沃尔多的批判与新公共行政学的勃兴“新公共行政学”一是相关于“传统公共行政学”而言的，它是西方行政学界为了回应20世纪60年代末70年代初以美国为代表的西方国家连续出现的一系列社会、经济与政治危机与此起彼伏的政府改革呼声，特别是传统公共行政理论面临的严峻挑战而形成的一个运用全新的研究方法同时强调以公共行政的“公共”部分为研究重心的公共行政理论流派。“新公共行政学”包含下列基本内容：(1) 对传统公共行

14、政学“效率至上”观的反思与批判。(2) 对社会公平价值观的提倡。(3) 对传统“政治一行政”二分法的突破。(4) 对动态、开放组织观的强调。7.2 现代公共管理理论的进展7.2.1 公共选择理论7.2.1.1 经济人的人性假设与公共选择公共选择一运用经济学的分析方法来分析集体行动，也即非市场的决策。7.2.1.2 政府规模扩张与公共选择帕金森定律一揭示了政府机构不断膨胀的两大动力：“一是官员想要增加的是下属而不是对手；二是官员们相互之间制造工作。”得出的结论：不管政府机构的工作量是否增加，其工作人员与工作机构的数量总会按几何级数增长。公共选择理论提出解决问题的主张包含：(1) 组织类型的理性选

15、择。(2) 市场机制与个人选择。(3) 分权化。(4) 公共服务组织小规模化。(5) 自由化。7.2.2 新公共管理理论，管理主义，一是工商企业管理领域长期流行的一套管理哲学，它要紧包含如下几点核心观念：第一，社会进程的要紧途径在于经济学家意义上的生产力的持续增长；第二，这种生产能力的增长以“管理”功能对劳动力要素与复杂的信息技术、组织技术、物质形态商品的生产技术的有效组织为前提；第二，管理是一项重要的、分离的与特殊的组织功能，在诸如计划、执行与衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依靠于高素养与职业化的管理者；第四，为履行“关键作用”，管理者务必拥有合理的“管理权限”。7.2

16、.3 公共治理理论7.2.3.1 公共治理理论的兴起7.2.3.2 治理的涵义治理一是指官方的或者民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序与实现公共利益最大化以满足公众的需要，治理的目的是要在各类不一致的制度关系中运用权力去引导、操纵与规范公民的各类活动，以最大限度地增进公共利益。7.2.3.3 公共治理理论的内容公共治理理论一是对作为传统公共管理理论的公共行政理论进行反思与批判，同时对新公共管理理论与新公共服务理论之合理内核进行整合的结果，其核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系、确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理，其要紧内容包含：(1)公共治理是由多元的公共管理主体

17、构成的公共行动体系。(2)公共管理的责任边界具有相当的模糊性。(3)多元化的公共管理主体之间存在着权力依靠与互动的伙伴关系。(4)治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理。(5)治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。“元治理”一是西方学者为寻求解决公共治理理论失灵所用的词汇，但实际上，“元治理”只只是是公共治理理论重视政府在社会公共管理网络中的重要功能的另一种表述而已.2.2.4新公共服务理论“新公共服务”一指的是关于公共管理在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色一套理念。具体来说，新公共服务理论包含下列几个方面的基本观点2.

18、2.4.1 政府的职能是服务而不是掌舵224.2 公共利益是目标而非副产品224.3 在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性224.4 为公民服务，而不是为顾客服务224.5 责任并不简单224.6 重视人，而不只是重视生产率224.7 公民权与公共服务比企业家精神更重要第3章公共组织3.1 公共组织的性质与结构3.1.1 公共组织的内涵3.1.1.1 组织与公共组织组织一是由两个以上的人、目标与特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。公共组织一是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、保护公共秩序为基本职能的组织，它通常拥有

19、公共权力或者者通过公共权力的授权，负有公共责任。3.1.1.2 公共组织的基本要素1、物质要素(1)人员。(2)经费0(3)物资设备。2、精神要素(1)目标。(2)责权结构。(3)人权关系。3.1.1.3 公共组织的特征公共组织在具有社会组织的通常特征的同时，也表现出自己独具的特征。1、以增进公共利益为目标2、公共组织的活动受到法律的明确限制并具有权威性3、公共组织受到高度的公共监督4、公共组织的活动具有政治性5、公共组织的目标形式上清晰但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难6、公共组织具有一定的独占性公共组织的独占性一是指公共组织在公共管理中具有一定的垄断性。3.1.2 公共组织的结构公共组织

20、结构一是指公共组织各要素的排列组合方式。3.1.2.1 公共组织的纵向结构最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策与总的实施方案，负责本机关人、财、物总的分配及其政策，以尽最大努力满足社会对本部门的需要，最优地完成本部门的工作目标。因此，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针与政策，以此为根据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。因此，中层公共组织为半封闭半开放系统。基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共

21、组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，使用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。优点：(1)分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；(2) 行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、操纵；(3) 能发挥各个层级公共组织的积极性、制造性，根据本地实际情况主动开展工作；(4) 各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。缺点：(1)各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难以事事熟知；(5) 容易形成地方的块块分割，不利于各地经济与文化的交流与进展；(6) 容易

22、犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观操纵。3.1.2.2 公共组织的横向结构公共组织横向分工的种类，通常常用的有下列四种：(1) 按业务性质分工。这是指按公共管理的业务性质异同来构成公共组织单位。比如，财政、外交等部门的划分。优点：符合分工专业化的原则；有利于统一管理业务的方针、政策与法规；表达事权一致的原则，便于协调。缺点：业务事权过于集中，容易形成条条分割，不利于不一致业务性质工作之间的合作、协调；分工过细，易造成部门林立；有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。(2) 按管理程序分工。这是指按公共管理工作过程的程序不一致来分别设置公共组织部门。优点：注重公共管理工作

23、的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；由于从事同一项工作使用同样的技术设备、工作程序，有利于节约人力、物力、财力；使公共管理中的重要程序由专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。缺点：工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才能够设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。(3) 按管理对象分工。这是指按公共组织服务的人群、财务为对象进行的部门设置。优点：根据对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要；群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通与监督。缺点：随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精

24、简节约；容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象；容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益；按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。(4) 按地区分工。3.1.2.3 公共组织的要紧结构形式记黎民那本书，更加简明扼要3.1.3 公共组织的类型3.1.3.1 公共组织的基本类型1、政府组织广义的政府组织是指国家进行阶级统治与社会管理的组织，是国家表达意志、公布命令与处理事务的机构体系。狭义的政府则仅仅是指国家的行政机关。2、非营利组织一以增进社会公共利益为组织目标，且是

25、非官方的，即本身并不具有行政权力的公共组织。3、准政府组织一是介于政府组织与非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标,但通过授权等行使一定的行政权力或者通过所具有的公共权威管理公共事务，对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。3.2 非营利组织3.2.1 非营利组织的特征与分类3.2.1.1 非营利组织的特征萨拉蒙与安黑尔提出凡具有下列六个方面特征的组织都称之为非营利组织：(1) 正式组织性。(2) 非政府性。(3)非利润分配性。(4) 自主管理性。(5) 志愿性。(6) 公共性。3.2.1.2 非营利组织的“非分配性约束”非分配性约束一是指非营利组织不能把获得

26、的净收入分配给对该组织实施操纵的个人,包含组织成员、管理人员、理事等，净收入务必保留，完全用于为组织的进一步进展提供资金。3.2.1.3 非营利组织的分类中国非营利组织的分类：(1) 已登记非营利组织。社会团体一是指中国公民自愿构成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。基金会一是指利用自然人、法人或者者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。民办非企业一是指企业事业单位、社会团体与其他社会力量与公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。(2) 未登记非营利组织。包含没有或者不能在民政部门登记，或者者转登记的非营

27、利组织。3.2.2 非营利组织是公共管理主体的必要构成部分3.2.2.1 非营利组织是微观的社会服务与管理职能的要紧承担者3.2.2.2 非营利组织能提高公共物品的供给效率3.2.23非营利组织能较好地满足社会多元化的需求3.2.2.4非营利组织是当代公共管理社会化与市场化的必定要求3.2.3当代中国公共管理中的非营利组织3.2.3.1我国非营利组织的兴起323.2我国非营利组织进展存在的问题1、非营利组织自身存在的问题(1)身份不清。(2)非营利组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性与规范性。2、由与非营利组织有关的政策、法律与管理等构成的外在环境问题(1)对非营利组织基本政策的实施存

28、在着培养与监督管理脱节、重登记而忽视过程监督的现象。(2)法制薄弱。3.2.3.3我国非营利组织改革进展的基本取向1、大力培养非营利组织大力培养非营利组织要紧应抓好两项工作：第一，在社会领域推进“政社分开”改革。第二，重点在资金方面进行必要的资助。2、加强对非营利组织的监督管理加强对非营利组织的监督管理，重点要抓好两方面的工作：第一，逐步完善有关非营利组织特别是其活动的法律法规。第二，在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政与强化法律追惩的制度建设，强化监督管理，强化各类法律规范的实施与监督，特别是对非营利组织运行的规范化及质量、政府资金使用情况进行监督。3.3事业单位3.3.1 事业单位

29、的含义与特征3.3.1.1 事业单位的含义事业单位一是指手国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由国库支出、不实行经济核算，要紧提供非物质生产与劳务服务的社会组织。3.3.1.2 事业单位的基本特征我国与计划经济体制相习惯的事业单位管理体制，具有如下的基本特征：(1) 事业单位活动的非经济性与政治性。(2) 事业由政府主办并主管。(3) 事业单位经费由公共财政供给。(4) 整个事业单位系统具有行政性。3.3.2 事业单位改革3.3.2.1 事业单位改革的必要性(1)事业单位规模巨大、增长过快，财政负担过重的困难没有得到根本性的缓解。(2)社会效益不高。(3)与经济建设结合不紧密。332.2

30、事业单位改革进展的目标取向(1)事业单位的社会化。有两层基本含义，即社会公共事业社会办与事业单位的资源配置与服务社会化。(2)事业单位运行的法制化与民主化。332.3 3事业单位改革的基本原则与分类改革(1)实行政事分开。第一，实行职责分开。第二，实行管理方式及手段的分开。(2)实行事业单位的分类改革。第一，具有准政府组织性质的事业单位。第二，具有一定经济效益的公益性的事业单位.第三，具有生产经营性与能力的事业单位。3.4公共组织的变革3.4.1 科层制组织与反思3.4.1.1 科层制组织的基本特征科层制组织的基本特征包含：1 .专门化2 .等级制3 .规则化4 .非人格化5 .技术化6 .公

31、、私分明化7 .4.1.2科层制方法的要紧内容科层制方法的要紧内容是：1 .组织标准化为了完成繁重负责的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。它包含三个方面：第一，分工专业化。第二，工作指标化。第三，人员统一化。2 .工作秩序化秩序是一切组织存在与进展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使有关组织之间互相协调，密切配合，形成一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各类关系，它要求完全消除人的随意性与传统组织的杂乱无章。3 .管理规范化科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。它包含：第一，组织成员之间的关系完全以理性准则

32、为指导，坚决排斥一切认为的、情感的、偶然的因素，特别是排斥不良人际关系的影响。第二，对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感与公平感。所有的组织成员都务必遵守规则与纪律，不因个人情感的不一致而不一致。第,明确规定每一成员的职权范围与协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦与冲突。第四，精确计算组织成员的工作成果，以业绩为根据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。4 .4.1.3传统科层制组织的缺陷与逆境1.传统科层制组织的缺陷传统科层制组织的缺陷要紧表现为:(1)科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就像一部机器，活性与主动精神，只有齿轮之间的被动运转。没有灵(2)使用标准化的管理与服务，忽

33、视人的差异性与多样性。(3)排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，墨守成规，得过且过，不负责任。(4)依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，构不断膨胀，职能交叉重叠。导致机2.传统科层制组织面临的逆境科层制的组织模式也面临着危机，具体表现如下：(1)从组织环境来看，政府组织的“内环境”与“外环境”均发生了急剧的、更杂的与不可预料的变化：一是科层制所弘扬的“官僚制精神”，即非人格化、理性化与制度化，妨碍了个人的成长与个性成熟，技术的普遍运用对个性的压制产生的非人格化与当代人们所渴求的个性的自由解放及对民主的追求产生了尖锐的矛盾。二是信息技术的高速法杖使得经济与社会的节奏加快,陈旧

34、的层级管理与操纵系统、照章办事循规蹈矩的传统方式己无法习惯越来越普遍的社会动态因素对政府的职能要求。三是全球化的趋势使国内外的联系日益紧密,相对封闭的科层制组织建构与建立在主题交往、文化多元基础上的新时代格格不入。(2)从组织结构上看，在严格的非人格化的金字塔结构中，官员的职位是由上级权力当局任命的，并在公共机关的等级制度系统中实行终身制，而公职人员从政首先是一种谋生手段，有着自身的利益要求，普遍具有经济学预设的“理性经济人”的特征，他/她在大规模的科层制中会追求自身收益的增加或者获得提升的职业机会。(3)从组织方式上看，行政操纵是传统科层制行政的关键。3.4.2公共组织的变革3.4.2.1

35、公共组织变革的目标公共组织变革的目标包含下列三个方面：1 .提高公共组织习惯环境的能力公共组织为了生存与进展，要随环境的变化而变化。公共组织对外在环境的改造里是指在习惯外部环境的同时，能动地影响外部环境，推动社会进展。2 .提高公共组织自身的稳固性、协调性这个目标包含两个方面的内容：第一，理顺公共组织自身的工作秩序。第二，理顺组织与个人的关系。3 .提高公共组织的工作绩效3.4.2.2 公共组织变革的内容1 .组织结构的变革公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。在横向部门结构上，公共组织的变革要紧有下列两个方面：从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门。轻监督、咨询、信息等部门的

36、倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔式的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式进展的趋势。2 .公共组织权力关系的变革公共组织全力的关系变革，在对通常事务的管理上是从集权型走向分权型，而在对宏观事务的管理上是从分权型走向集权型。(1) 公共组织向社会组织还权。(2) 横向分权。公共组织中的权力体系逐步由单纯的直线型权力关系向直线权力关系与参谋权力关系并存的状态转变。(3) 在纵向权力分配上，实行集权与分权互相融合与共存。3 .技术变革在公共组织运作过程中，普及使用网络化的大容量计算机等现代化设备，通过现代网络技术实行业务

37、流程再造、业务协同与资源共享，根治传统组织形态中强调分工所造成的部门分割与官僚主义。4 .产品与服务的变革基于服务对象的需要，持续尝试发现更好地服务流程与服务方式，为社会提供最低成本、最好品质的产品与服务；或者者通过创新公共服务方式，运用公共组织的技能与资源开发新产品与服务，使公共组织更好地满足顾客的需求。5 .人力资源变革应用在人力资源上的典型变革内容包含：I)投资于训练与进展活动，让工作人员获得新的技术与能力；2)将工作人员社会化，融入组织文化，使其学习到有助于提升组织绩效的新常规；3)改革组织的规范与价值，重视融合组织自身文化的多样化员工，激发创新精神；4)持续改进对多样化的员工所施工的

38、晋升与奖励系统;5)对高层管理团队进行变革，改善组织学习与决策制定。第四章公共领导4.1 公共领导概述4.1.1 公共领导的含义与特点4.1.1.1 领导的含义领导的含义可界定为：领导是领导者在一定环境下，为确定与实现既定目标，对被领导者进行统御与指引的行为过程，它包含了领导、被领导者与环境三个基本要素。4.1.1.2 公共领导1 .公共领导的含义公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定与实现公共目标，通过对各类社会资源进行合理配置，对组织成员与公众进行统御与指引的行为过程。(1) 公共领导是一个社会组织系统(2)公共领导是一个动态的行为过程。(3)公共领导是公共领导者与被领导者之间

39、的积极互动过程。(4) 公共领导是权威与公共认可的关系。(5)对公共领导的绩效评估存在着较大的困难。2 .公共领导的特点(I)公共领导者赖以发挥其领导作用的组织依托是公共组织或者公共部门。(2)公共领导职权的公共性、服务性。(3)决策的“公断性”。(4)公共领导的价值取向是公共利益。3 .公共领导的作用具体来说，公共领导的作用要紧表现为：(1)导向、统领的作用(2) 影响、表率的作用。(3) 协调、沟通的作用。(4)迎接挑战，引发变革的作用。4.1.2 西方领导理论的演进与新进展4.1.2.1 西方经典领导理论1 .特质理论以区分领导者与通常人的不一致特征，并以此来解释他们成为领导者的真正原因

40、的理论，就称之特质理论。2 .行为理论这种理论认为，真正决定一个人成为领导者的因素是他的行为，只有那些行为上表现出既关心工作又关心个人的领导者才是最有效的，同时认为领导行为是能够通过后天的培养与锻炼得到的。3 .权变理论领导行为效果的好坏,不仅取决于领导者个人的素养与能力,而且取决于诸多的客观因素,如被领导者的特征、领导的环境等。用一个公式表示就是：领导=f(领导者、被领导者、环境)4.1.2.2 西方领导理论的新进展L领导魅力理论领导魅力理论是指当下属发现领导者的某些作为时，他们自然会把这些作为归因于领导者的伟大或者杰出的领导能力。2.交易型与变革型领导理论在变革型领导中，领导帮助员工开阔眼

41、界，鼓励下属为了组织的利益而超越个人的利益，激活他们对更高秩序的需要；而下属也对领导感到信任、羡慕、忠诚与尊敬，对任务目标充满期望与热情。而在交易型领导中，领导的影响力要紧来自领导能够使部署相信奉献与报偿是公平的、合理的，而部署对领导的顺服与忠诚也是建立在交换互惠的基础上的，但不可能产生对任务目标的热情与支持。4.2公共领导体制421领导体制的含义与内容4.2.1.1 领导体制的含义体制是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系与管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。公共领导体制是指公共组织中领导职能、领导权力与领导责任的配置制度、方法及其运行机制。4.2.1.2 领导体制

42、的内容1 .领导结构2 .领导的层次与跨度3 .领导机构中各部门之间的职责与权限划分4 .领导干部的管理制度422领导体制的基本类型4.2.2.1 首长制与委员会制4.2.2.2 集权制与分权制4.2.2.3 级制与职能制4.2.2.4 完整制与分离制4.2.3公共管理领导体制改革4.2.3.1 我国公共管理领导体制存在的问题1 .领导职能相互混淆2 .领导权力过于集中3 .领导权力的约束滞后4 .公共组织机构高度膨胀5 .用人制度缺乏活力1 .23.2公共管理领导体制改革的路径2 .完善领导职能分工，理顺各类关系(1)实行党政分开，改善与加强党的领导。(2)要完善党委、人大、政府三个不一致机

43、构的关系。(3)按照权责相称原则确定职权体系，理顺职权关系。3 .在保证政令统一的前提下，适当下放权力4 .改革组织人事制度，增强党与国家的活力5 .继续推进机构改革，合理设置机构，克服机构臃肿6 .加强权力制约与监督4.3公共领导方法4.3.1 领导方法概述4.3.1.1 领导方法的含义领导方法是指领导者配置资源、沟通与协调关系、统筹安排时间、统御与激励下属的各类手段与途径。4.3.1.2 领导方法的特征领导方法具有下列特征：(1) 领导方法的目的性。(2) 领导方法存在正确与错误、有效与无效之分。(3) 领导方法的多层次性(4) 领导方法的具体有关性(5) 领导方法存在动态变异性4.3.2

44、 领导协调4.3.2.1 领导协调的含义与特点1 .领导协调的含义领导协调是指公共部门领导者为了实现既定目标，通过调配、协调政府与社会之间、政府不一致组织之间、政府各部门之间、公务员之间、政府不一致职能之间等可能产生的阻碍公共事务的处理与社会与谐进展的因素，使社会与组织保持一种平衡状态以实现预定目标，发挥整体最大功效的过程。2 .领导协调的特点(1)平等性(2)互利性(3)结果不确定性3 .322协调的内容与原则1 .领导协调的内容(1)领导工作关系协调领导的工作关系协调要紧指领导者对在履行公共领导职能、实现其领导目标的过程中与组织内外有关的人与事在时间与空间上产生的工作关系的协调(2)领导人

45、际关系协调领导人际关系协调，是以领导活动中涉及的以人际关系为对象与内容的协调。2 .领导协调的原则要做到有效协调，务必遵循下列原则：(1) 以人为本(2) 客观公正(3) 注重整体(4) 求同存异(5) 互惠双赢(6) 灵活机动4.3.3领导沟通4.3.3.1 领导沟通的含义与作用1 .领导沟通的含义沟通，是为了一个设定的目标，把信息、思想与情感在个人或者群体间传递，以取得懂得、信任的过程。领导沟通，即领导者为实现其目标，通过一定的领导组织与领导手段实现与组织内外的追随者、被领导者进行信息、思想与情感的传递与互动，以保证公共利益与目标有效协调与实现的过程。2 .领导沟通的作用具体来说，要紧有下

46、列三个方面：(1)沟通时科学决策的前提(2) 统一思想，提高绩效(3) 沟通能够改善人际关系，鼓舞士气，增强组织的凝聚力.433.2实现有效沟通的途径1 .选择合理的沟通渠道(1)正式渠道它是组织结构，层次及不一致部门之间，上下级之间明文规定的信息与内容传递的路径。(2)非正式渠道它是在非正式组织范围内或者非正式场合进行的沟通。2 .选择合理的沟通模式，构建信息沟通网络沟通网络的五种模式：（1）链式沟通（2）轮式沟通（3）全通道沟通（4）环式沟通（5）Y式沟通。3 .选择有效的沟通形式（1）口头形式（2）书面形式（3）非语言形式（4）电子媒介形式4.3.3.3增强领导沟通的方法增强领导沟通的方法：1 .构建畅通的沟通网络2 .树立主动沟通的意识3 .制造有利的沟通环境4 .要完善民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，进一步增强民主监督的实效。5 .注意沟通与信息技术的关系4.3.4领导激励4.3.4.1 激励的含义激励就是运用各类刺激手段，唤起人的需求，激发人的动机，使人处于亢奋状态的过程。43.4.2激励的原则有效的激励应该遵循下列基本原则：1 .物质激励与精神激励相结合原则2 .正激励与负激励结合原则3 .按需激励原则4 .差别