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1、关于新时代城乡基本公共事业性服务均等化情况的调研报告推进基本公共服务均等化，是实现人人共享发展成果的必然要求，是建设现代化幸福的重要内涵。为促进我市城乡基本公共事业性服务均等化，市政协调研组到市教育局、文广新局、卫生局和部分镇村、社区进行了调研。一、全市城乡基本公共事业性服务现状分析近年来，我市以基本公共事业性服务均等化为目标，将更多财力投向公共服务领域，向民生倾斜，向农村倾斜，使城乡之间文化、教育、医疗等公共服务方面的差距进一步缩小。在文化方面：全市建成文化信息资源共享工程基本型服务点1895个，镇文化站72个，社区文化中心52处，农家书屋1129个，文化大院2475个，组建农村放映队107
2、支，实现了一村一月放映1场数字电影的目标，广播电视覆盖率100%,有线电视实现村村通。农民看书难、看电影难、看戏难的状况有了较大改善。在教育方面：全面推行“划片招生、就近入学”，做到义务教育无择校，市域内义务教育优质均衡发展被列为“十二五”国家首批试点，校车运营管理为全国6个试点城市之一，100%的中小学达到省级标准化学校，信息化“校校通”“班班通”达到100%,多媒体“班班通”达到95%o城乡义务教育阶段学生杂费全免，农村义务教育阶段免收课本费。4万多名外来务工人员子女由公办学校接收并免除杂费、借读费等。采取竞岗方式从城区学校选拔骨干人才到农村学校当校长,城乡教师交流人数达500人以上,有效
3、提高了农村学校的管理水平和教学质量。在卫生方面：农村居民“新农合”参合率达到100%,参合农民受益率达到153.66%o各级财政累计投资4665万元，改造建设了52处镇卫生院、488处村卫生室。规划设置的77处社区卫生机构全部按“九统一”标准建设。深入实施健康档案、预防接种、健康管理等基本公共卫生服务项目，2012年城乡居民健康档案建档率达68.85%、电子建档率达68.34虬市、镇（街）、村（居）三级医疗预防保健卫生服务网络不断健全。我市城乡基本公共事业性服务虽然取得了可喜成绩，但由于历史和体制等原因，从总体上看，城乡之间在文化、教育、卫生等领域的资源配置和服务水平还存在较大差距。（一）城乡
4、公共文化差距。我市4个专业艺术表演团体、4个艺术表演场馆、8个档案馆、7个博物馆、4个电影公司都集中在市县城区，城市居民能够享受到较好的文化服务，而农村居民受区域分布、经济水平、交通条件、时间限制等因素制约，难以享受到与城市居民一样的文化享受。特别是农村儿童接受新知识、新事物的机会，与城市儿童相比几率更低。在文化设施利用方面，农村公共文化服务存在短缺与过剩并存的结构失衡问题。镇中心文化站利用率不高，开放时间短或长时间不开放；有些村文化大院因物力、人力不足,设施管理相对薄弱，维护工作跟不上，使文化设施成了摆设。在专业人员配置方面，人才不足较为突出。县级文化馆缺乏专业骨干人才，镇文化站因无编制导致
5、从事文化工作的人员多为兼职，农村文艺骨干普遍存在年龄偏大、结构不合理、综合素质低等问题。（二）城乡教育差距。一是农村学校的软硬件条件与城区学校差距较大，导致优质师资不断向城区学校流动，农村学校教师学历偏低、年龄偏大、总量超编严重、优质师资不稳的局面难以改变。二是农村学校师资配备结构性缺编，音、体、美等素质教育学科专任教师受编制限制，缺口现象突出。全市31所中等职业、技工学校中，有18所学校达不到规模标准，并且多数学校专业杂而不专，办学特色不突出。三是农村中小学教育质量不理想，生源尤其是优质生源流失现象比较普遍。四是部分农村学校由于所辖地区跨度较大，不得不予以保留。但学校规模小，学生人数少，办学
6、经费少，办学条件相对较差。全市达到省级规范化中小学IOl所，农村学校仅33所，占32.6%,急需改善。（三）城乡医疗卫生差距。据统计，全市66%的医疗机构床位、75%的医疗业务用房、90%的医院资产、70%的卫生技术人员集中在城市，城乡医疗资源配置失衡较为突出。从床位数看，市区医院经常人满为患，而镇卫生院常常门庭冷落。虽然农村大多数村设有卫生室，但在医疗设施上投入较小，药品种类较少，医疗条件比较简陋，与城市社区卫生服务中心相差甚远；从人员素质看，目前镇卫生院卫生技术人员的配置比例为服务人口的万分之十五，而社区卫生技术人员的配置比例为服务人口的万分之七，镇、村卫生院（室）技术人员的总体学历、职称
7、和技术水平低于城区医院，在岗医生总体上年龄较大，专业素质较低。从财政投入看，大多投向了市区医疗机构，对镇（街）卫生院投入相对不足。农民合作医疗保险从政策设计上已实现了全覆盖，但主要以保大病保住院为主，报销比例与城镇职工相比，受益面较窄，数额偏低。参合农民住院率和医药总费用增长较快，“新农合”筹资总额的提升幅度已跟不上参合农民医药费用增长步伐。二、城乡基本公共事业性服务存在问题的原因分析造成城乡基本公共事业性服务非均衡的因素有多方面，有历史的原因，也有现实的因素，综合起来主要有以下几点:（-）受城乡二元制约。城乡二元体制是造成公共服务非均等化的制度性根源。长期以来，受“重城轻农”影响，在义务教育
8、、文化建设、环境卫生等方面存在城乡二元格局。政府财政资金大量用于建设城市公共服务产品，而对农村公共服务产品投入相对较少，导致城乡公共产品供给失衡。（二）受财政管理体制制约。一是受财税政策所限。市、县、镇三级财力现状与基本公共服务需求之间矛盾突出，近期难以彻底改观。特别是农业税取消后，镇、村两级收入骤减，而基本公共服务的大部分职责在基层，镇、村感觉力不从心。二是财政投入结构不够均衡。如高中学校日常运转经费主要来源于学校收费，预算内公用经费只作为补充。目前执行的高中学费收费标准还是2000年的标准（每生每学期省规范化高中800元、城市高中500元、农村高中360元）,随着学校校舍维修、设备购置等支
9、出大幅攀升，加之取消高中生择校费和物价上涨等因素，办公经费已不能满足学校发展的需要。现行普通中小学教育经费来源主要是财政拨付的生均公用经费，由于经费标准偏低，学校难以维持基本开门费用。（三）受行政区划制约。我市有2513个行政村、365个居民委员会。很多村庄人口少、位置偏、经济弱，投入设施建设容易造成利用率不高，形成财力物力的浪费，不投入又出现影响公共事业性服务均衡化发展的难题。（四）受行政管理体制制约。推进基本公共服务，不仅要看绝对数字的增加，更要重视覆盖率、管理率、控制率等体现均等化程度和实效的指标。目前的政绩考核体系，注重对经济等硬性可量化指标的考评，在测评群众满意度时，对关系城乡居民切
10、身利益的文化、教育、医疗、社会保障等方面的考核强度不够，使得基层政府偏重于彰显其经济职能，轻视其社会职能，轻视“软性”基本公共服务的供给。（五）受区域发展不平衡制约。城乡之间、村庄之间，受历史沿革、要素禀赋、发展水平、区域条件、空间分布等因素影响，同区域因条件和能力不同而导致公共服务供给差距也较为明显。如城郊镇村、经济发达镇村在基本公共服务的供给数量和质量上，都明显优于经济实力弱的镇村。三、实现我市基本公共事业性服务均等化的对策建议（-）把基本公共服务均等化作为市域一体化、全域城市化的重要内容。实现市域一体化、全域城市化，是解决城市与农村不均等、市民与农民不均等、发展快与发展慢不均等的根本途径
11、。要把基本公共事业性服务均等化作为城市化的重要内容，使之与城市化一体规划、同步推进、协调发展。在加快重点区域开发建设和新型农村社区建设的同时，同步规划好学校、医院、文化等设施布局，合理配置教育资源，统一学生就读资助政策，保障进城农村居民子女接受公平教育，加强卫生、文化、体育、科技等基础设施建设，不断完善公共服务体系，积极推进城市基础设施有序延伸、城市公共服务有效覆盖、城市现代文明有力辐射，使集中居住的农村居民真正享受到现代化的城市生活。（二）加大对基本公共事业性服务的投入力度。一是加大公共财政投入力度。按照事权与财力相匹配的原则，科学界定市县镇三级财政在城乡公共服务供给方面的职责，努力增强公共
12、产品供给能力。完善基本公共服务均等化的考核体系，将提供公共产品及服务作为对各级考核的重要指标，完善公众对公共服务的评价体系，扩大公众在公共服务问责制中的知情权、参与权和监督权。二是调整优化财政支出结构。不断加大对基本公共服务领域的财政投入，重点向农村倾斜，向薄弱环节倾斜。在教育方面：建议各级在财政预算中对教育经费做适当调整。对农村规模小的学校，可根据学生人数设立一个公用经费基数，先按基数拨款，再按生均定额拨款。也可在确保生均公用经费按人数足额拨付的同时，给予相应比例的经费补助，或制定义务教育公用经费最低拨款额度。将学前教育经费列入财政预算，明确财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中的比例，用
13、于公办性质幼儿园建设，以及教师工资、保险、培训经费及特困生补助等。在医疗卫生方面：建立与我市经济发展水平相适应的新农合动态筹资机制。根据财政支付能力，综合考虑医疗机构发展、医药费用增长、农民需求等因素，合理确定我市新农合筹资标准，确保新农合制度持续稳定发展。在文化方面：建立农村文化建设经费投入保障机制，做到专款专用。财政在保证农村文化建设资金不低于当年财政总支出的2%的前提下，逐步增加公共文化服务的经费投入。把公共文化设施建设纳入新建城区规划之中，新建社区应配备相应规模的社区文化中心。三是加大对基层公共事业性服务岗位的倾斜力度。落实镇文化站人员编制，为农村文化大院配备文化辅导员，实行持证上岗，
14、完善文化人才培养和引进机制，加大对民间文艺团体的政策扶持力度。把师资配置一体化作为城乡教育均衡发展的关键，合理配置农村学校教师编制，及时补充农村学校教师缺口。建议出台新的教师编制核定标准，根据实际情况，按班数和实际学生数相结合的办法核定编制，减轻农村学校教职工编制压力。鼓励和引导卫生专业人才到农村就业，推行市级医院医生轮流定期到县级医院、县级医院医生定期到镇级医院工作一定时间制度，层层传帮带，加大对基层和农村医疗卫生人员的培养力度。（三）完善农村公共服务的供给方式。在坚持政府主导供给的前提下，积极为市场力量、社会组织参与提供基本公共服务创造条件，鼓励社会资本进入公共服务领域，建立起多元主体投入
15、机制。对于一些具有准公共产品特征的公共服务，可采取政府购买服务、谁投资谁受益等方式，依托行业协会、农民专业合作社等农村组织来提供，调动各种社会力量参与农村公共产品供给的积极性。在实际工作中，政府应从严控制服务的安排权，对禁止市场进入的基本公共服务，应尽可能由政府来提供，以防止因“泛市场化”而导致的基本公共服务不均等。（四）优化城乡公共服务资源配置。政府所提供的公共服务资源总体上是有限的，必须优化配置，做到一次建设、长期使用，一处建设、多方受益。一方面，在城市化大背景下，配置农村公共服务资源，要注意由面上平均铺洒转向对新型农村社区等集中居住地的重点倾斜，避免再搞一村一镇耗资巨大的各项建设，若干年后被废弃或毁弃。另一方面，结合重点区域、沿海城镇、新型农村社区的开发建设，逐步均衡公共服务资源在城乡之间、各地之间的配置，特别要重视和加强对公共设施的管理利用，解决“重建设、轻管理、轻利用”问题，充分发挥各类公共服务设施的应有作用。
