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1、德国行政程序法法典化的发展【摘要】德国行政法的发展过程中，受到早期重实体轻程序思想的影响，使得一般行政程序法的法典化进程直到20世纪70年代才逐渐得以实现。在随后40多年的实施过程中，为了和不断发展变化的行政活动相适应，法典化的行政程序法虽然也经历了一系列的修改，但是关于法典化改革的呼声却从未间断。尤其是在经济、社会以及科技高速发展的今天，如何有效应对信息行政、电子化行政以及多元化行政活动形式带来的挑战；如何在欧洲一体化进程中协调本国行政程序法与欧盟法之间的关系；如何在权利救济方面更好地将行政复议程序与行政诉讼衔接起来，成为德国行政程序法典化发展中必须要解决的问题。一、行政程序法法典化的历史国
2、家行政权力的组织形式、职权范围及其与公民的法律关系需要受到行政法的规制。相较于特别行政法(BeSOndereSVerWaItUngSreCht)适用于特定领域，只规范该领域具体生活事实所涉及的行政活动，一般行政法(AllgemeinesVerwaltungsrecht)则是由从特定领域抽离出的、各个特别行政法调整范围中共同含有的、并且对整个行政活动范围具有决定意义的规则(Normen)组成。因此，一般化的行政程序法也属于一般行政法的范畴。相较于特别行政法领域一直以来丰富的内容与规定，在40多年以前的德国，除去个别联邦州零星的地方法律规定以外，在行政法领域尚不存在一部一般行政法的法典。在这一阶段
3、的法律实践当中，人们在很大程度上满足于适用一般法律原则(allgemeineRechtsgrunds?tze),这些一般法律原则最初源于与行政实践活动相互配合、相互适应的朴素正义观念或者诚实信用原则。在德国基本法生效后则是越来越多地源于宪法规定(尤其是法治国原则)产生。在当时这种背景下，人们普遍认为行政程序法本身不存在价值，而仅仅是为做出合法且合目的性的行政决定起到一种辅助性作用(dienendeFunktion),只有实体法才被视为具有决定性的意义。但是，自上世纪60年代开始，因缺乏明确法律规定而产生的法律规则漏洞越来越难以适应法律实践的发展。其中，首当其冲的就是缺乏旨在规范事实调查、考量利
4、害关系法律主体合法权益，以及保障行政和公民之间交流与合作的行政程序法规定。程序正当己经被认为与事实正确彼此相关联。比如，在缺乏信息告知、不给予相对人阅卷和听证权利的情况下，通常不可能做出一个合法的行政决定。由此可见，行政程序法理所应当具有其自身价值。在这种背景之下，经过多方的推动和历经数年的立法咨询，最终促成了联邦层面行政程序法的法典化。按照立法者所遵循的三支柱理论(Drei-S?UIen-Theorie),法典化分三个层面进行，即：于1977年1月1日生效的，主要适用于财政行政领域的税收通则(Ao)(通过各联邦州的地方征税法KAG也可以适用于地方自治行政的征税行为)，对该法实施情况的司法审查
5、首先由财政法院负责管辖；自1981年1月1日开始实施的社会法典第十编(SGBX)的第1章和第2章，该部分规定适用于社会保障行政活动，产生的纠纷由社会法院负责审理；以及最为重要的，同样是1977年1月I日生效的联邦行政程序法(VwVfG),该法原则上适用于(除上述两种类型外)其余的行政活动，在出现争议时，通常由普通行政法院负责审理。尽管三支柱的设计考虑到了税收行政和社会保障行政的特殊性，但是这三部联邦法律的规定却在很大程度上是相吻合的。除去上述三部主要法律之外，程序性法律规范还通过其他普遍适用的法律，比如行政送达法(VwZG)和行政执行法(VWVG)中的有关规定得到补充。但是，联邦立法者仅对联邦
6、行政机关的行政程序，以及联邦州行政机关在执行联邦法律时的行政程序享有立法权限。而且，对于联邦州州行政机关的公法性活动，如果该联邦州已经通过州法律层面的行政程序法做出了规定，那么根据联邦行政程序法第1条第3款，即便是在联邦州行政机关执行联邦法律时,也不能适用联邦行政程序法。鉴于目前所有的联邦州一一包括东西德统一之后并入的新的各联邦州一一都已经制定了本州的行政程序法，所以现在联邦行政程序法的适用对象已经仅局限于联邦行政机关。在法律规定的内容上，联邦和各州的行政程序法则是基本一致的。只是在立法技术上，各个联邦州选择了不同的方式。多数的联邦州按照联邦行政程序法的模式制定了完整的法律规则。但是，柏林、勃
7、兰登堡州、下萨克森州、莱茵兰一普法尔茨州、萨克森州以及萨克森一安哈尔特州的立法则与此不同，这些联邦州的立法者将其自己创设的规则只限定在了少量的差别规定上，其余则通过指示参照(dynamischeVerweisung)的方式适用联邦行政程序法。尽管存在着再次将指示参照全部或者部分撤销的可能性，但是联邦州立法者是否可以借用指示参照的规定，以未得到法律允许的方式来放弃自身的立法权限，是存在着一定争论的。但是依据目前的主流观点，(行政程序法立法上的)这种指示参照是合法的。考虑到联邦和各联邦州法律规定的普遍一致性，下文将只针对联邦行政程序法的内容展开。二、联邦行政程序法的适用范围联邦行政程序法包含了一系
8、列适用规则。抛开特殊的情况，该法的适用一般取决于五个前提条件：首先，该法针对的是行政机关的行政活动，区别于狭义的统治行为；其次，该法调整的对象只涉及公法类型的活动，因而排除行政机关的私法行为；第三，不存在其他与该法内容相同或者相反的法律规定，以至于该法在这两种情况下只起到辅助性作用；第四，该法的适用范围没有被明示排除；最后，须原则上针对该法第9条规定的行政程序，即指作出行政行为或者缔结行政合同的程序。因此，除了排除私法形式的行政活动外，内部行政措施，制定行政法规、章程或者制定细化法规的行政规则(normkonkretisierendenVerwaltungsvorschriften)的行政立法
9、行为，诸如抵消意思表示(AufrechnungserkPrungen)之类惯常的法律行为性意思表示，以及所有的事实行为(不取决于该行为是否为不追求规则效果性的意思表示，比如简单的咨询答复，抑或是只产生事实效果的实行行为，比如提供基础设施)都被排除在外。此外，所有有关行政组织法的规定，除少量例外情形外，根据既有行政决定进行的行政活动(比如行政执行行为或者履行行为)，以及行政机关行使权利行为(比如主张返还或者损害赔偿请求权的行为)，也都不属于联邦行政程序法的调整范围。这些被排除适用的情形表明，联邦行政程序法在德国只是一般行政法的部分法典化。三、法典化的内容和特征联邦行政程序法在内容上既包含了程序规
10、定，也包含了实体规定。一般性的程序规则在该法中体现在第3条规定的地域管辖、第3a条规定的电子化交流、第4条以下的机构协助(Amtshilfe)第8a条以下的欧盟内协作、第31、32条规定的期限和程序重开(WiedereinSetZUng)条款以及第33、34条的公证条款中。该法在第9条以下条款中将行政机关作出具有外部效力活动时所应遵循的程序原则予以规范化，并以此来规范行政机关进行前提审查、准备活动以及作出行政行为或者缔结公法合同(即行政合同)的行为。对于作出行政行为和缔结行政合同这两种主要的行政活动方式，联邦行政程序法又分别在第35条以下及第54条以下的条款中做出了实体法性质的规定。(值得注意
11、的是)该法没有把行政立法程序(ReChtSetZUngSVerfahren)纳入其调整范围。该法在第72条以下的条款中单独针对规划确定程序做出了特别规定。有关法律救济程序的内容被零散地编排进该法的各部分当中。除了规划确定程序外，联邦行政程序法还规定了一些具有独特特性的行政程序，比如第17条以下规定的大众程序(Massenverfahren),第63条以下规定的正式行政程序以及第71a条以下规定的统一机构程序。在该法的最后部分还对义务性活动和委员会类型的机构做出了专门规定。纵观联邦行政程序法中的程序性规定，可以发现其明显反映出了谨慎的特点。比如依据该法第28条第1款，在行政行为决定作出前，只有在
12、行政行为干涉程序参加者权利的情况下，听证才被认为是必要的。同时.，按照联邦行政法院的观点，尽管对其仍存有争议，干涉行为仅仅在相对人的现状(通过行政行为)呈现负变化状态时始得成立。根据行政法院的这一观点可以推断出，拒绝做出授益行政行为的决定并未被包含在干涉行为范围内。此外，依照该法第28条第2款，当根据个案具体情况不适合听证的；或者依照第28条第3款，当进行听证有碍于强制性公共利益保护的，可以不予听证。可以不予听证的例外情形涉及面很广，该法第28条中只是以非穷尽的列举方式对主要的例外情形进行了规定。至于在个案中是否做出不予听证的决定，则是由行政机关依其裁量判断，但是法院有权对该裁量决定进行审查。
13、至于此处的裁量决定是否属于预定裁量(intendiertesErmessen)即依预定裁量的特征，不予听证决定无需详细告知决定理由，或者在法律规定的情况中因特殊情形不成立而免除裁量权衡一一至少到目前为止，尚未得到普遍承认。此外，依据该法第45条的规定，包括违法不予听证在内的程序和形式瑕疵可以通过补正而忽视瑕疵的存在；或者依据第46条的规定，尽管存在违反程序规定的情形,但并不导致行政行为被撤销。程序瑕疵补正条款原则上本无可指摘,只是其须在真实的瑕疵补正意义上进行解读，即通过没有其他方面减损的、仅时间上后移的补正行为来对先前的程序瑕疵做出补救，然而在实践中，这种理想状态并不一直发生。法理上值得怀疑
14、的是瑕疵补正的时限规定，其并不以行政程序终结前为限(这里的行政程序同时包括了审查行政行为合法性和合目的性的行政复议程序)，而是一直延伸到行政诉讼程序中最后一次事实审理完结前。与此同时，允许在行政诉讼程序中补正程序瑕疵的规定还与欧盟法上的相关规定产生了冲突，所以当德国国内行政机关执行欧盟法时，不能适用该国内法的规定。如果程序、形式或者地域管辖方面的瑕疵没有被补正，行政相对人有权以程序违法为由要求撤销该行政行为。但是，当这些程序违法行为明显不影响行政行为决定的事实部分时，根据联邦行政程序法第46条的规定，则应另当别论。如果做出的决定是羁束行为，原则上不能仅仅因为形式上的瑕疵而撤销该行为，因为该行为
15、在其法律效果上无论如何只取决于实体法的规定，即不存在法律结果上的选择性。如果行政机关依法享有形成余地一一既可以是事实构成层面上的判断余地，也可以是法律结果层面的裁量空间一一则通常情况下不能排除形式瑕疵对于决定事实的影响，在这种情况下，原则上存在撤销请求权成立的可能性。除非该瑕疵与行政行为决定之间明显没有因果关系。四、联邦行政程序法的修改虽然联邦行政程序法在其实施后共经历了19次修改，但是相对来说，其被修改的频率很低，在相同的时间范围内，其被修改的次数甚至少于德国基本法。而且，其中大多数的修改并不具有实际意义。值得关注的修改前后共有七次。在这七次修改中，一方面对法律的内容做出了实质性的改变，另一
16、方面也表明了德国行政程序法的发展趋势。第一部修改行政程序法规定的法律首先于1996年颁布。该次修改特别地在联邦行政程序法第49条中加入了新的第3款规定，从而使补贴决定的撤回(Widerruf)具有了溯及既往的可能；并且，在溯及既往撤销或者撤回给付行政行为的情形中，添加了返还请求权和利息请求权的一般规定。同样，许可程序加速法也于1995年得以颁布，该法在法理及法律政策方面都受到争议。出于改善德国在行政许可法律方面国家形象的考虑，行政许可程序得到了简化，程序的执行速度亦得到提升。通过许可程序加速法引入的具体措施包括：将联邦行政程序法第45条第2款规定的程序瑕疵补正期限延展至行政诉讼程序进行中；将该
17、法第46条中可忽视程序瑕疵的适用范围扩展至非羁束性行政行为；通过在当时适用的联邦行政程序法版本中加入第71a条及其以下条款，将特别的咨询义务、星型程序(Sternverfahren)和申请程序纳入到一般行政程序法律规定中。此外，通过该次修改，还在联邦行政程序法第72条及后续条款中引入了之前只在特别法律中规定的规划确定程序，尤其是第73条第4款中的权利失效制度，以及第74条第6款规定的代替规划确定决定的规划许可制度。第三部关于修改行政程序法律规定的法律于2002年颁布。通过这次修改，首次在联邦行政程序法中引入了电子化交流的相关规定。联邦行政程序法第四次重要的修改主要是受到了欧盟法的影响。欧盟于2
18、006年公布了服务业指令(DienStIeiStUngSriChHinie)。为履行欧盟法上的法律转化义务，德国通过在2008年生效的第四部关于修改行政程序法律规定的法律、服务业指令在商业法中的转化法律以及其他一些国内法律规定，将该欧盟指令的内容转化为德国本国法的规定。受该指令的影响，修改后的联邦行政程序法通过重新修改的第71a条及其后续条款规定，在特别法明确允许的情况下，行政程序可以依据新的第71条规定通过一个统一的机构实施。这种统一机构程序的引入尤其为国外申请人在德国提交相关申请提供了便利。此外，根据新加入的第25条第2款，申请人在申请提交之前就已经享有了(向行政机关)提出咨询的请求权。同
19、时，在该次修改中还通过增加第42a条将许可拟定(Genehmigungsfiktion)制度引入一般行政程序规定中，即在特别法规定可以适用许可拟定制度的情况下，已提交的许可申请在原则上的三个月决定期限届满后，如行政机关仍未作出决定，则依照该增设的规定视同该许可决定已经做出。最后，在该次修改中还在联邦行政程序法第8a条及其以下的条款中加入了欧盟行政协助的相关规定。为了完善公众参与制度与和统一规划确定程序，联邦立法者于2013年公布T规划统一法(PlVereinhGK该法的立法本意是要将2006年12月9日通过的加速基础设施规划程序法(GeSetZZUrBeSChIeUnigUngVOnPIanU
20、ngSVerfahrenfUrlnfrastrukturvorhaben)中为简化和加速交通领域规划程序，在联邦行政程序法规定之外创设的相关规范纳入到联邦行政程序法中。通过此次修改，这些规定已经被纳入到联邦行政程序法第73条以下的规定之中。除此之外，为了应对一一“斯图加特21(译者注：斯图加特主火车站)”交通和城市建设项目所引发的激烈争论，出于达到规划透明、利益相关者参与以及实现规划可接受性的目的，此次修改还在联邦行政程序法第25条中加入了新的第3款。根据该款的规定，在重大行政计划中引入了提早公众参与制度，但利益享有者对这种早期参与并不承担法律上的义务。此外，该次修改还新加入了第27a条互联网
21、公开公布(决定)，以及第37条第6款书面或者电子化形式作出行政行为时法律救济提示义务的相关规定。同样在2013年，为促进电子化行政以及修改其他相关规定，联邦立法者又公布并实施了电子政务法(EGovG,其中部分条文于2014年起生效)。该法的第3条中包含了使用De-Mail数字邮箱功能进行电子化法律事务交往的行政程序条款。联邦行政程序法通过对第3a条第2款以及第37条第3款第4句的修改吸纳了相关规定。自20世纪90年代以来，联邦行政程序法经历了频繁的修改，上文中所列举的这些内容表明，该法的修改在趋势上总是围绕着这样一些主题展开：保障行政程序法的统一性，加速行政程序运行，扩大程序瑕疵补正的可能性，
22、增强公民的参与程度以及强化行政机关提供的权利保护，行政活动的网络化以及电子化的信息、交流和磋商技术。五、当下的改革方向一直以来，对于联邦行政程序法内容的持续更新和现代化发展都存在着多种多样的建议。其中，联邦内政部的行政程序法咨询委员会对于该法的不断发展起到了关键性的作用。同样参与到完善行政程序法讨论中的除了一直以来都极其重要的学者群体外，还包括了相关联邦州的部级机关、行政法官、德国律师协会的行政法委员会，以及其他的从事法律实践的人员。近年来，“新行政法学”理论在德国的影响日益广泛，该学说以广泛的规制(SteUerUng)或者治理(Governance)为出发点，大大超越了以法律行为规范(rec
23、htsaktbezogeneRegelungen)为中心的联邦行政程序法的调整范围。在立法层面，一种以一般行政法全面法典化为出发点的立法实践，已经在石勒苏益格一荷尔斯泰因州的州行政法典中体现出来。但是到目前为止，联邦立法者还没有表现出准备着手制定相应全面法典的端倪。在本届联邦议会立法周期内，可以预见的行政程序方面立法是在税收通则内行政程序的条款中引入全自动的征税程序。除此之外，行政程序法的另一个改革方向是将报备程序(Anzeigeverfahren)许可豁免程序(Genehmigungsfreistellungsverfahren)以及许可程序(Genehmigungsverfahren)纳入
24、到联邦行政程序法当中，或者是对现有的规定进行扩充。诸如商业通则(GewO)第14条或者集会法(VerSammIG)第14条规定的报备程序为行政机关提供了初始管制(Edffnungskontrolle)的可能性；而例如联邦污染防治法(BlmSChG)第15条第2款规定的行政许可豁免程序本身并不直接左右许可决定的做出，而是有助于澄清行政许可的必要性。到目前为止，除了规划确定的特殊情况外，涉及设施或者人身的专门许可程序还未被纳入到联邦行政程序法的规范当中。而在制定包含有综合性计划许可的环境法典的努力失败后，通过在联邦行政程序法中引入相应的规范，应当可以提供一种契机，促使各专门法中具有一般性特征的规则
25、得以进一步体系化和统i化。此外，关于进一步完善行政合同规则的考虑也由来已久，尤其需要通过修改有关行政合同的条款来引入合同瑕疵补正的相关规定。于此同时，将公私合作经营(PPP)模式中的合作程序纳入到联邦行政程序法中进行规范，也是当下行政程序法改革主要关注的内容之一。就目前的情形来看,这种合作程序将在联邦行政程序法的后续修改中随同上述的报备程序、许可豁免程序及其他行政许可程序规定一道被写入该法的规定中。只不过，具体落实这些计划的立法活动最早也要等到2018年。六、个别具体问题基于现实问题的复杂性，所有与联邦行政程序法继续发展有关的问题不可能在本文中逐一进行分析。以下将选取一些德国行政程序法发展以及
26、法学研究中的普遍性问题进行讨论。(一)欧洲行政联合体德国行政法一一包括本文重点讨论的德国行政程序法一一从广义上来看，不仅仅是具体化的宪法，同时也是具体化的欧盟法，一方面，在德国国内适用的法律当中，经由欧盟法直接规定的或者受其影响的范围一直在不断地扩大。另一方面，尽管通常以成员国代表共同协作形式实现的欧盟自主行政范围在不断地扩张，但是原则上，欧盟法中的行政执行性活动由各成员国国内的行政机关承担，所执行的法律不仅包括转化后的各成员国国内法，而且还包括可直接适用的欧盟法。然而，由于目前在欧盟法层面还缺乏一部统一的、法典化的欧盟一般行政程序法，因此在行政程序领域，各成员国国内的行政程序法依然作为执行欧
27、盟法时主要依据的程序性法律。但是，在适用成员国本国行政程序法时必须要时刻注意欧盟法的优先性。只要欧盟法中包含有特殊的程序规定，则其具有阻却与之相冲突的成员国国内法适用的作用。能够产生同样效力的还包括诸如欧盟基本权利以及一般法律原则等欧盟法的一般性规定。在欧盟法的一般法律原则之中，各成员国在行政程序方面的程序自治(Verfahrensautonomie)尤其受到了同等原则(Grundsatzdedquivalenz)和有效原则(GrundsatzderEffektivgt)的制约：根据同等原则，执行欧盟法时适用的行政程序，相较于同类型纯粹执行国内法时适用的程序，不得产生更不利(UngUnstig
28、er)的差异性后果；而根据有效原则，该程序不得使欧盟法内容的实现变得事实上不可能(Unm?glich)或者过分(Uberm?ig)加重其难度。目前的联邦行政程序法并没有完完全全反映出欧盟法影响的烙印。虽然该法在第8a条及其以下条款中包含了关于欧盟行政协作的一般规定。但通常情况下，更为适当的方式是将强制性欧盟次级法律规定(Sekund7rrecht),比如上文提到的服务业指令的规定，吸纳进联邦行政程序法的规范当中。或者可以接受的是把欧盟法的规定直接纳入行政程序法规范的事实要件或者法律结果的解读中(比如在执行欧盟法时按照欧盟法规定的内容解释联邦行政程序法第49条第2款第1句第4项中的“公共利益”法
29、律概念)。此外，欧盟法的影响还会给联邦行政程序法的适用带来一种非源自该法规范本身的“变性作用(DenatUrierUng)。受其影响，当欧盟委员会作出决定，要求德国政府撤销一项不符合内部市场要求的补贴时，尽管撤销程序形式上依旧适用联邦行政程序法第48条的规定，但是在内容上，有关信赖保护的裁量规定以及该条第4款的期限规定都因其与欧盟委员会的决定相冲突而没有适用空间。在其他更多的情况下，倘若能通过联邦行政程序法的规范澄清欧盟法的影响效果，则可以对执行欧盟法时行政程序法律的正确适用起到帮助作用，比如在因违反欧盟运作条约（AEUV）第267条的情形中，对已产生实质存续力的行政行为重开行政程序的义务；或
30、者在联邦行政程序法第59条行政合同无效条款中吸纳违反欧盟法的情形等等。同样值得考虑的是，可以在联邦行政程序法第9条之后的程序原则规定中引入欧盟法上的同等原则和有效原则。此外，倘若正如欧洲议会所透露的信息那样，（未来）对欧盟法中有关行政程序的一般法律原则予以法典化，则该法典也会对成员国的国内法产生重要的反作用效果，很有可能促使各成员国在国内法的层面也将欧盟行政法的一般制度、原则和规则予以法典化，比如在德国可能将其纳入到联邦行政程序法中。（二）信息行政行政活动本质上依赖于对信息的加工处理。在德国行政法的发展过程中，行政信息在相当长的时间内原则上被列为保密事项，后来在美国法和欧盟法的不断影响下，至现
31、阶段已经正式确立了信息公开的原则。最大限度可能的信息自由与必要限度的信息保密成为当前法律规范的基本准则。但是在联邦行政程序法中，有关行政信息公法的内容只有极其碎片化的规定：首先，作为公民行政程序权利的一种体现，相对人在行政程序内获取公务信息的渠道只在该法第25、29、71c条以及第73条第3款有所体现。而与此相对，不依赖于行政程序的信息公开请求权则（在联邦行政程序法以外）通过联邦和各联邦州的信息自由法（IFG）,以及环境信息法（UIG）、消费者信息法（VlG）等特定领域的信息法规范予以规定。其次，行政机关获取私人信息的权力在联邦行政程序法中仅通过第24条调查原则以及第26条证据规则这两条一般性
32、规范予以规定。但是，（由于行政机关获取私人信息）涉及到对私人权利空间的侵犯，单凭这两条概括性的规定还远远不够。对此，必要的方式是通过各专门法律中的授权基础予以补充。此外，对于行政机关在行政程序之外应当承担的信息义务则是通过信息自由法第H条、环境信息法第7、10、11条、环境公众参与法、信息继续使用法、地理数据获取法以及联邦州层面的汉堡透明法等特别法规范予以规定。作为阻却信息公开的事由，行政程序内的信息保密制度通过联邦行政程序法第29条第2款以及第30条予以规定。除此之外，行政机关保守信息秘密的法律义务还存在于联邦数据保护法以及其他数量众多的特别保密规范当中。但是，面对当前信息公开领域如此错综复
33、杂、相互交织的规范结构，在没有制定信息法典之前，必须尽可能地使这些规范之间彼此相互协调，同时应避免类似环境信息法第5条第4款与联邦行政程序法第37条第6款规定之间所产生的多余和重复性规定。因此，立法者应当通过完善联邦行政程序法在信息法方面的规范体系来实现法律清理（ReChtSbereinigUng）及法律统一（Rechtsvereinheitlichung）的任务。（三）电子化行政现代电子数据处理技术的发展也为行政活动以及行政机关与公民之间的交流方式带来了巨大变化，这种变化甚至可以称得上是一场“量子飞跃”（Quantensprung）o当下不论是在欧盟自主行政层面还是在国内的国家行政层面都遵循
34、着电子政务（E-Govemment）的指导构想。联邦立法者还专门为此出台了一部法律一一联邦电子政务法（EGoVG联邦行政机关以及执行联邦法律的联邦州行政机关都要受到该法规范的约束。根据联邦电子政务法的规定，任何行政机关都有义务设立电子数据传输的渠道。以联邦层面的立法为蓝本，部分联邦州也效法联邦电子政务法制定了适用于本州的相关法规。此外，8国集团（G8）还曾在2013年发表了一份公开数据宪章（OpenDataCharta）,其中的部分内容已经在一些联邦州的立法中有所体现。关于电子化行政的内容，联邦行政程序法中只是对部分相关内容作了规定，这主要体现在第3a条的规范中。根据该条第1款的规定，只要接收
35、方设立了传输渠道，那么电子文件的传输就是被允许的。当法律规范明示要求采用书面形式的，只有在电子文件的形式可以提供与书面形式相同的安全性（Sicherheit）时，才可以以电子文件的形式代替。对此，依据第3a条第2款第2句，满足安全性要求必要的前提是要有合格的电子签名，然而其在实践中还有待推广。此外，根据第3a条第2款第4句第1项的规定，使用行政机关的输入设备和公众可接入的网络；根据第3a条第2款第4句第2、3项，行政机关和公民个人依照De-Mail数字邮箱法（De-MaiI-G）第5条第5款的规定，使用由联邦安全和信息技术部门认可的私人De-Mail数字邮箱服务；或者按照第3a条第2款第4句第
36、4项的要求使用其他安全的（电子化）程序，也可以代替书面形式。但是，就当下的情况来看，只有少量的行政机关在实践中适用了上述这些法律规定的电子化程序。到目前为止，电子技术在行政领域充其量仍只是作为一种辅助手段被加以应用。但是联邦立法者目前打算针对税收行政活动在税收通则中引入一条新的规定，根据这项新的规定，在一定的范围内，现有的行政机关工作人员的人力活动将被全自动做出的征税决定所取代。同时根据该新规定，行政行为将通过储存在互联网平台的方式予以公布，纳税义务人或者其委托人（税务咨询人），在通过电子化形式获悉行政行为的决定可被提供后，可以在网上通过认证后进行“下载”，从而获取该行政行为的决定。该立法的议
37、案目前己经获得了联邦政府内阁决定的批准。如果税收通则的这项修改得以实现，那么可以预计，联邦行政程序法以及社会法典第十编今后也会在其规范中吸收类似的规定。基于法治国原则的考虑，完全只借助自动装置做出并公布的行政行为只有在满足下列条件时才得以实现：即此种决定形式由法律明确规定，并且行政机关（对于该决定的做出）不具有裁量空间或者判断余地；对事实情况的处理，比如以申请表方式，可以通过自动进行的加工处理程序来完成；同时，自动程序不得限制行政机关依据职权履行事实调查义务的活动以及相对人程序权利的行使；通过互联网平台的方式公布行政行为的决定要事先取得相对人的同意。（四）行政复议程序行政复议虽然是针对行政行为
38、合法性与合目性进行审查的活动，但其首先仍然是一种行政程序，或者对于受审查的行政行为来说是第二次行政程序；其次，行政复议才被视为是联邦行政法院法（VWGO）第42条所规定的，行政诉讼事实裁决的前提条件。但是，目前对于行政复议程序的规定却主要体现在联邦行政法院法第68条及其后续条款以及各个联邦州分别制定的针对联邦行政法院法具体实施的法规当中。联邦行政程序法对于行政复议程序只包含一些辅助性的或者不完整的规则。至于今后能否在联邦行政程序法中纳入详细的行政复议程序，至少目前还看不到任何希望。而且，在许多联邦法律规定中一一包括联邦行政程序法第70条、第74条第1款第1句、第4款第3句的规定一一已经排除了通
39、过行政复议程序在行政诉讼之前对行政行为进行审查。各个联邦州对行政复议程序的处理上，也选择了彼此不同的道路：巴伐利亚州、下萨克森州和北莱茵一威斯特法伦州已经原则上废除了将行政复议程序作为行政诉讼的前置程序的规定。而与之相反，有部分联邦州，比如柏林、勃兰登堡州、汉堡、莱茵兰一普法尔茨州、萨克森州以及石勒苏益格一荷尔施泰因州，则原则上认为行政复议程序（对于行政诉讼程序的开启）是必须的。还有的联邦州，比如黑森州，原则上将行政复议程序作为行政诉讼的前置程序，但是同时又设置了大量的例外情况。梅克伦堡一前波美尼亚州和巴伐利亚州对此额外设置了一个可选择性行政复议程序，行政相对人可以选择先进行行政复议还是直接提
40、起行政诉讼。尽管法律上的差别很大，但是，到目前为止并不能证明，行政复议程序在目的上所追求的行政自我控制、减轻法院负担、给予相对人有效法律保护、合理性审查以及成本经济等内容已经过时。因此，原则上应当继续坚持把（相对人提起的）形式和期限合法但是内容上未得到实现的行政复议作为提起行政诉讼的前置要件。行政程序法探究及展望摘要：本文从行政程序法的沿革及概述出发，通过对行政程序法国内外发展状况的比较，不仅发现我国行政程序法发展过程中的喜人之处，也看到其与国外行政程序法的发展相比其不足之处。因此笔者立足行政程序法的根本即其立法目的，制度价值以及立法体例，并将这种寻根究源式的探究结果与当下我国具体国情的结合，
41、这也使得笔者更深层次的把握行政程序法的发展脉搏与趋势，从而也更具针对性的提出了针对当下我国的行政程序法的情态在未来完善发展时需要注意的几点问题，同时也提出了笔者自己的一点建议。关键词：行政程序法；现状；完善；展望实施任何行为都离不开一定的过程步骤程序和方式，这就是行为的程序。行为的停止意味着程序的终止，因此程序正义和实体正义一样重要，程序的违法可能导致行为的违法，从而对相对人的权义产生影响。行政行为当然也有相应的行政程序，所谓行政程序即指行政行为的过程、步骤、顺序、方式、形式和时限。行政程序不仅能实体法的实施的途径，合理完备的行政程序更是有助于实现实体正义；同时也能使人们预见到政府的行为，从而
42、更好地保障个人的合法权利。在此基础上构建的行政程序法即是以实现公共行政职能为目的，调整行政法律关系主体在行政活动中的程序法律规范和原则的总和。I行政程序法不仅调整行政主体实施行政行为的程序也调整行政相对人参与行政活动的程序，是将关系行政效率以及相对人实体权益的重大行政程序制度化、法律化的一种法律效果。作为行政法的重要组成部分，行政程序法的制定完善不仅是依法，行政建设法治国家的重要要求，而且是规范行政机关和其他行政主体合理行使行政权力，保护行政相对人的合法权益从而提高行政效率的重要保障。因此一部合理完备的行政程序法有助于公共利益与私人合法权益得以同时合理的实现。一、行政程序法的沿革及概述虽然到目
43、前为止我国还没有一部行政程序法法典，但这并不影响其他国家制定完善行政程序法典，有些国家还取得了显著地成果。自1889年西班牙制定第一部行政程序法开始，1925年奥地利紧随其后制定了普通行政程序法，掀起了第一次制定行政程序法典的小高潮;20世纪40-60年代则是掀起了第二次制定行政程序法典的高潮，先是1946年美国制定了联邦行政程序法，此后，意大利于1955年、德国于1976年分别制定了行政程序法，法国则是于1978年制定了行政和公共关系法，1979年制定了行政行为说明理由法，日本也于1993年制定了行政程序法。虽然各国行政程序法的形式不一而足、内容也有所差别。但是其目标模式大体上是以效率模式和
44、权利模式这两大类为主要代表的。经过改革开放以来经过三十多年的发展，我国在政治经济文化等各个领域均取得了长足的进步，尤其是加入世贸组织以来，我国传统法学理论体系在遭受巨大冲击的同时也变得更加丰富、多元，这也为为我国行政程序法的制定提供了丰富的理论素材。目前理论界主要是从行政法的法律渊源、基本原则、基本制度以及特别程序等方面对行政程序法展开研究的。首先理论界比较认可的行政法的法律渊源主要有宪法、行政程序法典（主要包含基本原则和基本制度）、单行法律法规的程序法以及散见于于具体行政管理法律、法规中的行政程序规范等。行政程序法包含了丰富的内容，已经形成了比较全面的制度体系。理论界形成主流认同的主要包含有
45、：如依法行政原则、平衡原则、参与原则、公开原则、正当程序原则、诚信与信赖保护原则、比例原则、效率原则、救济原则等行政程序法的基本原则；申请与受理制度、告知制度、证据制度、听证制度、信参与原则息制度、电子政务制度、时限、期间、送达与费用制度等行政程序法的一般制度；以及行政征用、给付、规划、合同、指导等特别行政行为程序等。二、我国行政程序法的现状虽然因为社会环境的影响，我国行政法的研究起步比较晚，但是其发展的却很快。与此同时，我国的行政程序法也经历了一个从无到有、从忽略到重视的、由低级向高级的发展过程。随着经济的繁荣、社会的不断发展以及依法治国方略的提出，行政程序法因其独特的制度价值受到了国家以及
46、学者的高度重视，行政程序法典的制定也进一步提上来日程。从1990年10月1日起实施的中华人民共和国行政诉讼法第54条将“符合法定程序”规定为具体行政行为合法的三大要件之一，从此确立行政程序法在我国行政法治建设中的重要地位开始，2此后20多年来，又陆续颁布了一系列的部门规章如：道路交通事故处理程序规定、消防监督程序规定等以及一系列单行行政法规如：行政处罚法、行政强制法、行政复议法等，也标志着我国行政程序的法治化取得了著进步,基本行政程序制度的法治化水平大幅提高,特别是2008年10月1日起实施的湖南省行政程序规定，被行政法学者称为启动中国统一行政程序立法破冰之旅的地方政府规章，具有标志性意义，预
47、示着我国已经具备制定统一行政程序法典的法制基础。3虽然我国目前在行政程序法方面无论是理论研究还是实践研究都取得了丰硕的成果，但是不可否认的是在我国“重实体、轻程序”的法治传统下，行政程序法的进一步研究发展还存在着诸多的问题，概括来说主要有以下几个方面：1 .目前我国的行政程序法主要散见于单行法，缺乏统一的行政程序法法典我国目前已经颁布的行政单行法律文件主要包括行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政复议法等，因此关于行政程序的规定也是主要散落的分布于各个单行的行政法律规范之中。虽然这种单行立法模式针对性更强，但是也造成了许多问题。由于行政部门和行政事务庞杂繁复，部门的职能之间存在着交叉重叠的部
48、分，单行法方式的立法规定容易造成某一行政部门在实施某一行政行为的时候可能存在两套不同的程序，长久下去不仅容易损害行政机关的公信力，而且会造成机关事务的混乱，降低行政效率。2 .对行政程序的监督不力，使行政程序成为一种形式我国自古以来就有“重实体，轻程序”的法治传统，强调人治，且由于我国行政机关实行的是首长负责制，机关内部视服从长官意志为一种理所当然，行政程序貌似只是行政行为规范的一种标志。加之检察机关把注意力更多的放到行政行为的结果而非其过程，这使得机关工作人员的自由裁量权在此种情况下的膨胀，不仅有违依法行政的基本原则而且使得行政相对人缺乏对行政行为结果的可预见性，从而在一定程度上损害国家的公信力和行政相对人的合法权益。3 .关于行政程序违法的问责机制不健全，违法行为人并不当然因此承担责任根据我国行政诉讼法及其司法解释的相关规定，行政程序违法对行为人的权利义务不产生实际影响的人民法院不予受理针对程序违法提起的诉讼。中华人民共和国行政诉讼法第七十条规定行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作
