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1、第一部分行政原理与行政体制第一章绪论考点一：公共行政学概述1 .公共行政学的含义公共行政学又称行政学、行政管理学，是指研究政府（国家行政机关）依法对国家事务、社会事务及自身事务进行有效管理的科学，是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。2 .公共行政学的研究对象与学科目的（1）研究对象公共行政学的研究对象与国家公共行政管理的主体与客体相一致，国家公共行政管理包括政府管理与政府公共管理。政府管理广义上泛指广义政府及国家公权力主体的管理，狭义特指国家行政机关的管理。政府公共管理是指国家公权力机关（行政机关）对社会包括法
2、人和自然人的各类行为主体的管理。政府管理包括一切政府自身事务的管理，政府公共管理则包括一切与政府职责有关的社会事务的管理。公共行政学以政府管理为研究中心，关注一切与政府职责相关联的问题（2）学科目的研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务集中在四个方面，即如何不断地提升政府公共政策的质量、不断地提升政府公共管理的水准、不断地强化政府公共服务功能、
3、不断地提升政府的“与时俱进”的创新能力和自律能力。在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。全面培养政府公务员，尤其是行政通才3 .公共行政学的研究范畴与研究方法（1）公共行政学的研究范畴公共行政学的基本研究范畴主要有以下各个方面：行政原理、行政职能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（绩效）、机关管理、公共财政（财务行政）、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴
4、。（2）公共行政学的研究方法公共行政学常用的分析方法包括：逻辑分析方法、法规分析方法、历史分析方法、实证分析方法、规范分析方法、比较分析方法、系统分析方法、生理分析方法、心理分析方法、资料分析方法、案例分析方法、量化分析方法、模拟分析方法、利益分析方法。4 .公共行政学的学科特点及与相关学科的关系（1）公共行政学的学科特点公共行政学的学科特点包括：综合性；实践性；系统性；技术性；发展性。（2）公共行政学与相关学科的关系公共行政学与政治学的关系公共行政学源自政治学。从渊源上说，公共行政学是政治学的分支学科。就相互关系而言，政治学为行政学指引方向，行政学为政治学充实内涵，两者的研究领域既有差别，也
5、互为补充。公共行政学与行政法学的关系公共行政学源出行政法学。在研究领域上，行政法学与公共行政学都是以国家行政为中心观念的学科，前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的效能，两者在现代社会中是紧密联系、相互促进的两门学科。公共行政学与企业（商业）管理学的关系二者在本质上是一致的，仅就方法论而言，二者也是相通的，但在研究对象、目的和范畴等方面存在明显的差别：二者是内容上交叉、理论和研究方法上互鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。公共行政学与社会学的关系在研究范畴上，社会学包含着公共行政学，两者在实践中相互促进、相互支持。5 .
6、现代行政现象与现代行政精神（1）现代行政现象行政职能扩展。行政职能扩展是指政府不仅承担起了保国卫民的责任，还承担起了扶助各行各业均衡发展,普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。政府行政职能的扩展造成了“行政国家”的兴起，“行政国家”的兴起造就了一个“大政府”。但是政府职能扩张也带来了许多严重的问题：官僚主义盛行、行政效率低下、公众意愿和权利受到侵害等。不良行政现象增加。不良行政现象主要体现在四个方面：行政组织规模庞大；行政决策迟缓；政府人员专业化；官僚化倾向滋长。其中“帕金森定律”和“彼得原理”影响较大。公共行政管理和公共行政管理理论现代化。
7、即随着社会的发展进步，政府相应形成的某些行政现象：重视社会目的：公共行政管理手段现代化；公共行政管理理论现代化。（2）现代行政精神现代行政精神主要表现在三个方面：主动进取；追求卓越；创新发展。考点二：公共行政学的演进6 .早期公共行政研究时期这一时期是指1887年威尔逊发表行政学研究一文到科学管理理论兴起之前的一段历史时期。在这一时期里，公共行政学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系，为公共行政学的进一步发展提供了条件，具体内容如下：（1）行政学产生的理论渊源行政学是在以下四种理论的基础上或直接促进下发展起来的：西方近代政治学说；君主制时代德、奥两国的官房学；普鲁士的任官制度和英国的文官
8、制度；西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。（2）主要代表人物威尔逊1887年发表行政学研究，标志着公共行政学的发端，拟定了行政学的内涵，奠定了行政学的基础，其思想主要包括：a.强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，认为行政学研究非常有必要。b.提出政治与行政的两分法的思想。威尔逊认为，国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，这就从结构上否定了三权分立的学说，提出了政治与行政的两分法。古德诺1900年发表了被誉为最早的公共行政学专著之一的政治与行政：对政府的研究，以政治和行政两分法理论著称，其成就主要有：a.将政治与行政两分法发展成为系统的理论，全面、系统地
9、论述了两分法理论，认为政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。b.确立了行政学的研究范畴，认为行政学是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。（3）两分法的缺陷忽视了政治与行政内在的、必然的联系。过分偏重了行政的技术属性，因而忽视了行政在国家政治生活中的独特的和重要的地位。（4）两分法对于公共行政学的意义一般认为，“两分法”对于公共行政学的意义在于从四个方面提出了关于学科的论证基础：政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程。行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上。关于“行政”的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学。行
10、政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。7 .传统公共行政研究时期这一时期以泰罗1911年的科学管理原理一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。在这一时期里，公共行政学开始转向建立学科的基本框架和基本体系的方向上来，其研究的重点集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化。这一时期提出了公共行政学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本形成了公共行政学的学科体系。传统公共行政研究阶段的主要代表人物是泰罗、法约尔和韦伯。（1）弗雷德里克泰罗的思想泰罗的理论被称为“泰罗制”，他本人也被尊称为“科学管理之父”O
11、其理论要点包括：着眼于企业的基层管理提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职.业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论。认为管理的最终目的在于提高效率在他的整个思想发展过程中，他始终注重从技术分析的角度研究工人的工作方式、工作过程和工作协作，试图通过最合理最有效的组织配合，来达到提高工人的工作效率的目的。强调任务管理和职能主义。a为了解决劳动生产率低下的问题，需要建立一套完整的工作制度。实施这套制度的主要办法就是任务管理，即对工人在一定时间里的工作和完成工作所需要的技术手段做标准化的处理，并把工人的报酬与工作成绩直接联系起来。b泰罗提出了一种富于技术性质的、”有明确界
12、说和原已经确定基本原则”的职能主义理论。他认为，应当把日戈J与执行区分开来，并加强专业化职能人员在组织中的作用。加强专业性计划。工作专业性计划的好处包括：a.造成组织的标准化、程序化的工作流程。b.增进组织的稳定性和有效性。c.改善工厂行政首脑处理“例外”事件的活力。（2）亨利法约尔的思想注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则等概念为核心的管理理论。其理论被称为行政管理理论或一般管理理论。14项管理原则，包括：分工、权力、纪律、统一指挥、统一指导、个人利益服从整体利益、报酬、集权、等级链（权力线）、秩序、平等、人员保持稳定、主动性和团结精神。确定了工商企业组织的
13、六大类基本活动和行政管理的五种活动（管理的五要素），具体如下：a.六大类基本活动：技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活动和行政管理活动。b.行政管理的五种活动（管理的五要素）：计划、组织、指挥、协调和控制。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一,其主要贡献集中于组织的目的和结构方面。法约尔认为，合理的结构就是能保证公司在实现其目标的过程中能进行统一领导的结构。他主张在组织中把管理层次和幅度都保持在最低的限度以内，主张建立只听命于一个总经理的参谋人员机构。（3）马克斯韦伯的思想权力观。合法的即被认为所接受的权力有三种：a.传统权力，是世袭的，来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊
14、严。b.超人权力，是个人奋斗得来的，来自领导者的意志和强制性权威。c.法定权力，是选举产生的，来自法律和社会契约。合理合法的职权观。其基本范畴的结构包括：a.一个由规则约束官员职责的连续的组织。b.详细规定权限范围。c官职的组织遵循等级制原则，即每一个较低的官职处于一个较高的官职的控制和监督之下。d.管理官员行为的规则可以是技术性规则或规范。e.在合理的组织类型中，行政人员应该完全和生产资料或管理资料的所有权分开。f.在合理类型的情况下，任职者不能滥用其官员职位。g.行政法令、决定和条例以书面加以规定和记录。h.用种种不同方式行使法定权力。官僚集权组织的特征：a.官僚组织形态是根据完整的法规制
15、度设立的一种组织结构。b.这种组织是井然有序的权责体系，组织内部根据需要实现劳动分工，同时明确规定每一个成员的权责并使之合法化，权责按等级的原则组织起来，形成一个统一的等级序列。c.根据组织中不同层级的职位需要，公开招考和挑选具备某种技术资格的成员，按照其专长进行合理分配和正式任命，务求每一位成员称职并只有一位上司。行政管理人员不是他们所管辖公司的所有者，他们只是公职人员，他们领取固定的薪金，他们的奖惩与升迁任用制度有明确规定并与工作成效相联系。d行政管理人员要遵从官场的严格规则、纪律和制约，而不受个人感情的影响，且亳无例外地适用于各种情况。（4）公共行政管理理论的代表人物及其主要贡献：怀特1
16、926年出版了行政学概论一书，提出组织原理、人事行政、财务行政和行政法规应是行政学的基本内容。威廉魏洛比1928年发表了行政学原理一书，认为财政、预算和物资管理是公共行政学的主要研究范畴之一，拓宽了公共行政学的研究范围。约翰费富纳1946年出版了行政学一书。该书与怀特的行政学概论和魏洛比的行政学原理齐名，被称为三足鼎立的三大行政学教科书。卢瑟古立克与厄威克合编行政管理科学论文集，提出管理七职能论。林达尔厄威克的最主要的理论贡献是提出了他认为适合一切组织的八项组织原则。8 .修正公共行政研究时期这一时期以艾顿梅奥1933年的工业文明的人类问题为标志，到20世纪60年代系统管理学派崛起之前。这一时
17、期是行为科学人际关系管理理论盛行的时期。行为科学人际关系学说使用反传统的研究方法，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领域。该时期研究的主要代表人物是梅奥和西蒙。（1）梅奥的主要理论和思想梅奥于19271932年进行了“霍桑实验”，此实验由三个部分构成：继电器装配室实验和云母剥离室实验；访谈计划；绕线机组实验。通过对组织中人的行为的实证性研窕，他们开创了行为科学一人际关系学说的理论先河，奠定了行为科学的基础。梅奥等人以实验的结果为依据，主要提出了三条原理：工人是复杂的社会系统的“社会人”，而不仅是“经济人”。企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”。新型的领导能力在于，”要在正
18、式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡”，即通过提高职工的满足度而激励职工的“士气”，从而实现提高生产率的目标。（2）西蒙的主要理论和思想西蒙的行政学说自成体系，大致可以分为三大部分：行政管理研究方法理论、决策理论、对行政组织及决策技术的实际研究，其中决策理论影响较大。主要思想有：传统的理论对组织的说明只限于组织的结构、权责和指挥，因而过分简单和不切实际，要真正了解组织就必须对组织每一成员的逻辑抉择和心理抉择加以研究。管理决策理论。西蒙认为，组织是决策过程的复杂系统。他把组织成员的心理、行为与决策联系起来，认为决策充满组织管理的全过程，是组织的中心因素。他认为传统的行政研究的
19、方法不能正确表现行政现象和反映行政过程，主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法，从而使行政研究切实有效。行为主义的行政观。具体内容包括：a.传统的行政研究所提出的一些行政原则只不过是一些“行政谚语”，因为他们的研究不够科学。b.必须区分事实因素与价值因素，并在此基础上区分政策与行政。c.公共行政学与包括自然科学在内的各个科学相通，都应以事实为对象进行实证研究。d.正确的概念工具是建立科学原则的基础。e.研究行政行为必须重视借鉴经济学、社会学、心理学等科学的发展。f.决策或决定是行政行为的核心问题。9 .整合公共行政研究时期这一时期开始于20世纪60年代初，没有明显的
20、标志，而是一种渐进的过程。从提出新问题的角度划分，该时期可以以哈罗德孔茨发表于1961年的管理理论丛林一文为启端，以系统理论和权变理论为代表。（1）系统理论系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定。用综合的、全面的、相互关联的观点来看待、分析和研究组织管理现象，寻求一种能够广泛适合于各种组织的理论构架，系统理论强调组织的部分与部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，组织是一个相互联系的、动态的、开放的系统，组织系统内部以及组织系统和环境之间是普遍联系、互动作用的，强调组织管理的具体的、特定的特征。（2）权变理论权变观是20世纪70年代形成
21、于西方的一种管理理论，其中包括权变管理理论、权变领导理论、权变组织理论等。权变观的内容为：权变是权宜通达、应付变化。权变观是以系统理论为基础的，否认一成不变、普遍适用的“最佳”管理理论和方法，认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件。强调管理现象的多变性，但并不否认“类型”的意义。权变观的中心思想是在承认系统关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系、互动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式。（1）生态行政学一般系统理论与公共行政学相结合，形成了生态行政学。生态行政学的研究基点在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡。（2）公共政策
22、分析在这个时期，西方国家出现了大量新的社会现象和现实、尖锐的问题，迫切需要政府公共管理及时和有效地加以应对。在这种历史条件下，一种新的理论和技术方法一公共政策分析应运而生。10 发展时期（参见本书第四部分相关内容）11 我国公共行政学的历史与现状（1）我国公共行政的研窕呈现出某些后发展的特征：自80年代中期行政学的教学和研究得以恢复以来，在不到20年的时间内，我国的行政学研究以加速度的节律迅速发展，表现为学科体系、学科分化、应用研究不断扩大和深入，尤其是90年代中期以来，研究领域开始触及世界公共行政研究的某些前沿问题。尽管我国的公共行政研究发展迅速，但是迄今为止的许多研究，尚停留在对西方国家公
23、共行政理论进行介绍的层面，理论研究的广泛性和深度明显不够，尤其缺乏依靠自身的力量开掘具有重大理论价值和重要理论研究意义的命题、课题、问题的强烈意愿和能力。造成这种状况的原因是多方面的、复杂的。其中一个问题在于“本土行政”受到重视的程度严重不足，以至于无法建立提出和形成新观点、新思想、新理论所必需的坚实的现实基础。（2）我国公共行政管理研窕近、中期面临的主要课题从宏观上研究与我国社会总体发展水平、所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系相一致的政府行政管理的基本职能，并在此基础上建立符合国情的、中国式的国家公共行政管理模式。从结构、比例与行为、运作的结合上研究我国国家行政管理的内部机制，理顺关系
24、、分清权责、减少不必要的环节，降低行政成本，提高行政效率，不断增强行政效果。从宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则结合上研究我国的公务员（文官）制度。从观念、思想、理论与制度、体制、纪律的结合上研究我国公共行政管理的民主化进程。从历史的经验教训、社会发展的要求与世界有关国家范例的结合上研究我国公共行政管理的法制化进程。从现实与可能、目前与未来、国情与世界潮流的结合上研究我国的公共行政发展战略，并制定相应的规划。考点三：国家行政管理体制国家行政管理体制要涉及国家的领导体制、政府的组织结构、公共行政权力的归属、政府的管理运作方式等问题。12 国体与政体（1）国体
25、的含义国体即国家体制或国家制度，是一个国家的性质和形式，一般指一定阶级的政治统治和社会各阶级在国家中的政治地位及政治关系。（2）政体的含义政体即政治体制，是政权的组织形式，一般指一个国家政府的组织结构和管理体制及相关的法律和制度。（3）国家行政管理体制的含义国家行政管理体制又称国家行政体制、国家公共行政体制或国家公共行政管理体制。一般来说，国家行政管理体制属于“政体”的范畴，是一种通过法定形式确立的制度安排，主要规定一个国家政府的领导体制、组织结构、管理制度。（4）世界各国的政体形式以国家最高权力的归属为主要标准有民主制一一独裁制、君主制共和制、君主立宪制议会制共和制等。以国家行政权力的归属为
26、主要标准有总统制一一内阁制等。以中央与地方的权利关系为标准有联邦制一一单一制等。13 君主制与共和制（1）君主制君主制乂称君主政体，是指国家君主是单一的国家元首，名义上享有或实质上执掌政体权力的政权组织形式。君主制的分类：a.君主专制制又称君主独裁制。王位由世袭、禅让、选举产生，实行终身制。君主拥有至高无上的、绝对的权力，君主的意志就是国家意志，就是法律。奴隶制国家、封建制国家都是君主政体国家。b.君主立宪制又称立宪君主制、有限君主制，君主立宪制是指在宪政体制下由一个世袭或选出的君主作为“虚位元首”的政治体制。君主立宪制承认君主的存在并视为国家的象征，信奉“王在议会，王在法下”的政治伦理信念。
27、（2）共和制共和制即共和政体，是指国家最高权力（机关和元首）由选举产生并有一定任期的政权组织形式。实行共和制的国家称为共和国或民国。共和制的分类：a议会制共和制，是指议会居于国家政治权力中心并由议会组织政府和监督政府的一种政体形式，立法机关与行政机关并不完全分立，政府首脑即行政首长与国家元首完全分立。以议会为国家权力中心的政体包括议会制共和制和议会制君主立宪制两种类型。b总统制共和制，是指总统居于国家政治权力中心，总统既是国家元首又是政府首脑，掌握行政实权，自负政治责任和行政责任的一种政体形式。c半总统制共和制又称半议会制、混合制、双首长制，是指一种兼有“总统制”和“议会制”特点的共和制政体。
28、半总统制国家的总统由选民直接选举产生，总统必须提名总理作为其行政上的首要助手，总理来自议会多数党或政党联盟，享有部分行政文件的副署权。议会共和制和总统共和制的区别：a.议会、政府首脑和国家元首的产生方式不同。b.由宪法和法律确立的职责、权限不同。c.立法机关、行政机关、国家元首的关系模式不同。14 国家公共行政管理的基础国家公共行政管理的基础是指作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关以国家名义进行的政府公共行政管理的基础。这种基础由两大部分构成：（1）经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。（2）政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。公共行政权力是一种权
29、力，是一种公共权力，是一种政治权力。公共行政权力的三个要素：a.合法性；b.合理性；c.实际运用。15 国家公共行政管理的主体与客体（1）国家公共行政管理的主体政府政府包括中央政府和地方政府，是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体。政府行政机关其公共行政权力是通过法律规定以及在法律规定下的政府内部授权获得的，通常表现为以机关的名义向社会发布涉及本机关所管辖的行政领域或行政业务的行政规定，这种规定一般受政府的约束。行政首长无论在名义上还是在实际执行上都是公共行政权力的一种主体。行政首长大致可以分为四类情况：a.政府首脑；b.高级政务类行政首长；c.各级常务首长；d.主持人事行政事项的少数首
30、长。政府普通公务员他们的主要职责是处理政府大量的日常事务，具体执行和技术操作由既定的政府决策或首长决定。（2）国家公共行政管理的客体国家公共行政管理的客体大致可以分为以下六类：经济性组织包括制造业、服务业、金融业、科技业和其他一切以营利为目的的组织；社会性组织包括教会、社区团体、群众团体等一切以非营利为目的的组织；政治性组织包括政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织；教科文组织包括学校、科学研究单位和各种文化团体；新闻性组织包括报社、新闻社、出版社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织；公民。政府公共行政管理的最广泛的行为对象。16 国家公共行政管理的主要方式（1）行政立法、行政司法、行政管理
31、法规行政立法是指政府依据立法机关授权而自行制定的行政法规，具体包括委任立法和管辖立法。行政司法是指行政机关兼掌一部分审判事务的行政现象。行政管理法规简称行政法规，是国家行政机关依法制定的具有行政法规范性的文件的总称。具体又可分为自主性行政管理法规、执行性行政法规、补充性行政管理法规三种类型，它们都不得与宪法和法律相抵触。（2）行政决策、行政决定、行政政策行政决策是指行政行为主体即政府运用行政权力，发挥行政管理职能，为解决行政管辖范围内诸种公共事务做出的价值选择或行动对策。行政决定，在本质上等同于行政决策，但在裁处对象、适用范围和层次上存在差别。行政政策是指政府从当时当地的社会环境出发，为实现一
32、定历史时期的基本任务或解决一定的行政管理问题而具体规定的行动准则或方案。（3）行政领导、行政指导、行政引导行政领导是指国家行政机关中的行政行为主体。主要是领导者依法履行政府职能，行使国家公共行政权力，组织和管理公共行政事务所进行的各种行政活动的通称。行政指导是指政府为完成一定的行政管理目标而对特定的行为主体提出的特定行政规范或意向。行政引导是指政府通过改变国家政策来对社会行为主体施加影响，促使他们的价值取向和行为趋势朝着有利于国家行政目标实现的方向改变。（4）行政规划、行政计划、行政预算行政规划乂称行政企划，是政府对未来较长一个历史时期的行政目标、实现目标的方式和手段以及其他行政事项做出的预测
33、性总体构想。行政计划又称行政设计，是行政机关依据职权范围，在调查研究的基础上审时度势，预先拟定的自身的工作目标、工作程序和方法，作为下一步工作的根据。行政预算即国家预算，又称公共财政预算，是由政府即国家行政机关按法定程序编制和提出，由立法机关评议、审批的国家年度财政收支计划。（5）行政协调、行政沟通、行政平衡行政协调是指政府为求得和谐一致而采取的一种行政行为。行政沟通是指国家行政组织内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、感情方面相互了解和相互认同的活动和过程。行政平衡是指政府在制定政策和施政的过程中，在维护国家阶级实质的前提下采取的一种管理方式。（6）行政干预、行政检查、行政制裁行政干预
34、是指政府依据一定的法律和行政法规，对一定社会行为主体的行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止和责令改正的总称。行政检查是指行政机关依法对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定进行检验、对照和评定，并对达不到标准者和违反规定者予以制裁或处罚。行政制裁是指政府作为行为主体做出的各种行政纪律处分和处罚的总称。（7）行政扶助、行政救济、行政服务行政扶助又称行政支持，指政府依据一定的价值判断，对社会特定的阶层、群体、行业等给予某种支持。行政救济表现为一定的政府计划，也表现为对社会特定的阶层或群体等给予某种支持，现金给付以及近似于现金给付是行政救济的主要内容。行政救济的形式主要有现金给付、税收和费用减免、
35、兴建救济设施。行政服务是指国家行政机关为国民提供的服务。第二章行政职能【考点难点归纳】考点一：现代政府行政职能问题的由来与发展1. 罗斯福新政一一现代政府行政职能问题的由来（1）经济危机19291933年的大危机波及面广，破坏性强，持续时间长，将整个资本主义世界推到了崩溃的边缘。主要表现为企业破产和经济持续衰退；金融体系接近崩溃；知涮增；生产相对过剩的危机；社会危机。（2）罗斯福新政1929-1933年爆发席卷资本主义世界的经济大危机后，以国家干预为核心的罗斯福“新政”的推行，大大强化了政府的立法职能、行政职能、经济职能。由此，政府在经济和社会生活中的地位已不再是“守夜人”的角色,而是成为了其
36、中一个积极的、不可或缺的重要组成部分，在某些情况下甚至是最主要的组成部分，政府职能成为了社会普遍关注和当代行政学关注的焦点问题之一。2. “东亚经济奇迹”一一后发展国家政府行政职能问题的产生“东亚经济奇迹”的出现、形成及其规模化、持续化，从积极意义上证明了政府职能扩展对后发展国家社会经济发展的突出作用：东亚国家政府主导的经济发展战略推动了社会经济超常规的高速发展。东亚国家政府广泛的权能地位得到社会广泛的认同。3. “东亚金融危机”一一后发展国家政府行政职能问题的修正（1）东亚金融危机对于后发展国家政府职能再认识的意义包括：在国家发展历程中，市场和政府需要协调运行，两者缺一不可。在国家的发展过程
37、中，政府职能转变意义非常重大。政府职能转变以成为社会经济的促动者、管理者为方向。（2）东亚国家和地区政府在新的历史条件下的职能经济职能的转变政府的基本经济职能转向通过制定和执行公共政策实施宏观经济调控，转向制定国家经济发展战略和发展规划，转向顺应市场制定和监督市场规则。在强调市场作用的同时必须明确政府与市场一样是不可或缺的。社会职能的转变通过制定和执行社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义与公平、实现社会均衡发展。考点二：行政职能的含义及扩展1 .行政职能的含义行政职能又称公共行政职能或政府职能，是狭义政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程
38、，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生,并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。2 .考察公共行政职能的角度（1）公共行政职能与国家的产生相联系。（2）公共行政职能与公共行政目的相联系。（3）公共行政职能与公共政策相联系。（4）公共行政职能与制度创新相联系。3 .行政职能的扩展（1）政府行政职能不断扩展的现象在现代国家中，政府的行政功能较之传统行政得到了极大扩展，由于享有立法创议权且获得了广泛的委托权，国家行政机关事实上已经涉足相当多的立法功
39、能、司法功能和检察功能，即行政立法和行政司法。（2）行政职能不断扩展的原因当今世界各国对发展问题的重视和关切。人们对国家职能和传统法制原理的再认识，同时反映了当今世界的时代特征。考点三：行政职能的构成1 .政府的职能的三个层次（布坎南）（1）执行现行法律的那些行动，包括霍布斯所说的君主的合法行动。（2）现行法律范围内的集体行动的那些活动，包括提供资金，供给和提供“公众所需的商品和服务”。（3）改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。2 .行政职能的构成（1）维持职能，指维护国家法典和制度的职能。（2）保卫职能，指保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维持社会秩序的职能。（3）扶助
40、职能，指扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存的职能。（4）管制职能，指管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能。（5）服务职能，指通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能。（6）发展职能，指运用各种可能的方式启发、诱导创新的意愿和积极性，促进、推动发展和进步的行为的职能。考点四：关于政府职能的争论政府职能争论的中心问题集中在国家与社会的关系、政府与市场的关系、公平与效率的关系等三个相互联系的问题上。1 .国家与社会的关系国家与社会的关系主要涉及政府的政治职能。资产阶级成功取得政权以来，政府的公共权力一直在加强，政府的公共职能始终在增加，政府的影响力不断扩展。（1）
41、精英政治盛行在积极的意义上，由于人类社会发展的局限性，社会的极少数卓越分子及其组合的集团承担起领导社会前进的责任，并因此实际享有和运用广泛的国家权利。在消极的意义上，即社会的极少数人及其组合的集团实际控制甚至垄断了国家权利，国民实际政治权利因此受到限制、侵害甚至被剥夺。（2）公共支出增长瓦格纳定律又称政府活动扩张法则或公共支出膨张法则。瓦格纳定律预言：随着工业化社会的到来，公共部门在经济活动中的数量和所占比例具有一种内在的扩大趋势，公共支出因此将不断膨胀。恩格尔定律是指随着家庭和个人收入增加，收入中用于食品方面的支出比例将逐渐减小。反映这一定律的系数被称为恩格尔系数，它是根据恩格尔定律得出的比
42、例数，是表示生活水平高低的一个指标。其计算公式为：恩格尔系数=（食物支出金额）/（总支出金额）。2 .政府与市场的关系（1）政府经济职能的时期与主张重商主义时期该时期民族国家行将建立，商业资本得到了发展壮大。商业资本要求保护和扩大贸易，建立中央集权的国家体制，实行国家干预，消灭封建割据，在统一国内市场的同时开辟海外市场。自由主义时期亚当斯密以理性“经济人”假定为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素，认为不断增加国民财富的最佳途径就是给予经济活动完全的自由，由一只“看不见的手”支配市场。政府职能规范的基本价值标准在于成为一个好的“守夜人”，管的最少的政府就是
43、最好的政府。凯恩斯主义时期凯恩斯的经济理论认为市场经济也存在缺陷，为了弥补自由市场经济有效需求的不足，克服经济危机，政府必须干预经济生活，通过增加公共投入以刺激消费，其主张观点为：a.国家调节和干预经济生活；b.实行积极的公共财政和金融政策；C.举债投资公共事业和弥补预算赤字。新古典综合理论和管理革命a.新古典综合理论新古典综合理论又称后凯恩斯主流经济学。新古典综合学派试图消弭宏观经济学与微观经济学的“巨大裂缝”，途径是实现凯恩斯总量经济范畴与新古典微观经济范畴的综合、静态经济分析与动态经济分析的综合，即实现“新古典综合”或“混合经济”，从而建立一种新的经济理论体系。b.管理革命美国企业史研究
44、学者阿尔弗雷德钱德勒以三部曲式的经典之作，在美国工商管理领域掀起了一场“美国企业界的管理革命”。他宣称在现代企业高度发展的历史条件下，以自由竞争、市场调节、经济周期为特征的古典式资本主义经济，已经被以大公司经理阶层主导、管理、协调下的比较稳定发展的管理资本主义经济取代；与此相联系，在更为广泛的层面上，“随着技术变得更为复杂和具有更高的生产力，随着市场继续在扩大，这些经理人员承担了在美国经济最重要的一些部门中的指挥重任”:以大公司经理阶层为主体，以管理、协调为手段的“看得见的手”比亚当斯密的市场自发调节的“看不见的手”，更能增加资本的竞争力，更能有效地促进经济的发展，更能推动社会的进步。新自由主
45、义理论时期20世纪70年代以后，出现了对凯恩斯主义的否定，从弗里德曼针对凯恩斯经济理论提出现代货币主义理论开始，一大批学者从不同角度提出了许多理论主张，统称新自由主义经济理论。主要理论观点包括：a.基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置。b.基于人理性地追求私利的本性，政治生活中人们同样要对自己行为的成本与收益进行计算。因此“政府失灵”是不可避免的。政府的缺陷至少与市场一样严重，所以政府不但不能纠正市场反而会使之恶化，政府解决市场缺陷的唯一正确途径是进一步明晰产权，而不是政府干预。C.必须强调价值判断和伦理规范的重要性。价值判断较之数学计算、预测更能真实地反映和有效地
46、解决实际的经济和社会问题。新凯恩斯主义时期80年代以后，西方国家再次普遍出现了失业率猛增且居高不下、国内生产总值下降、经济增长停滞、政府财政状况恶化等一系列问题。在这样的历史条件下，新凯恩斯主义应运而生，即凯恩斯主义的某种“复兴”，国家干预论东山再起，并成为克林顿政府经济政策的重要理论依据。(1)“市场失灵”和“政府失灵”的主要问题“市场失灵”的主要问题市场失灵是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优，不能实现预期社会经济目标。市场失灵的主要问题在于：a.个人的价值观和自由与社会公理和原则存在矛盾。b.在现实经济运行中由于存在独占、寡头垄断、垄断竞争、自然
47、垄断、过度竞争等问题，完全竞争假定从来就没有得到充分满足，因此会损害社会效率。c.一般竞争均衡不适用某些领域，尤其涉及规模效率速增的经济活动。d.帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现。e.信息存在不完备性或非相关性。f.由于存在不完全均衡，因此资源不能得到充分利用。g.外部效应导致市场在配置社会资源时产生偏离。h.市场不会自动供给公共产品。“政府失灵”的主要问题政府失灵是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用，在某些条件下甚至导致比“市场失灵”更坏的结果。主要问题包括以下几个方面：a.政府对社会的经济管理经常缺乏明确的利益主体、责任主体，由此导致政府效率低下和政府官员冷漠无情。b.政府维护社会公平的职能
